Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 1 (21), 2007
ЭКОНОМИКА, УПРАВЛЕНИЕ И УЧЕТ НА ПРЕДПРИЯТИИ
Михеев А. А.
заместитель председателя Комиссии по инвестиционным программам при Правительстве г.Москвы,
кандидат экономических наук


Развитие государственных унитарных предприятий в Российской Федерации

Переход к рыночной экономике, среди прочих проблем, поставил перед руководством России задачу создания эффективных форм и механизмов управления государственной собственностью и соответствующих им организационных структур.
Первым органом управления государственной собственностью в современной России стал Государственный комитет по управлению государственным имуществом (ГКИ), созданный в начале 1990-х гг. как институт, деятельность которого была направлена на разгосударствление социа листической экономики и формирование класса частных собственников путем поэтапной приватизации государственного имущества.
26 декабря 1991 г. вышел указ Президента Российской Федерации `Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий` [1], утверждавший первую программу приватизации, которая предусматривала четыре способа приватизации: аукцион, коммерческий конкурс, аренду с правом выкупа, акционирование. В качестве основного инструмента приватизации на ее первом этапе были использованы прива тизационные чеки. К середине 1994 года в ходе че ковой приватизации большая часть объектов малой приватизации была передана в частные руки. На базе средних, мелких и крупных государственных предприятий были созданы ак ционерные общества. Чековая приватизация ликвидировала монополию госсоб ственности в народном хозяйстве и позволила внедрить основы рыночной экономики многоукладного типа.
В этот период также была создана достаточно мощная, хотя и переходная, система институциональных инвесторов в виде чековых инвестиционных фондов. Этот этап положил начало привлечению в российскую экономику иностранных инвестиций и вхождению отечественной экономики в сложившуюся систему мировых хозяйственных связей.
Задачей следующего этапа приватизации - денежного - стала передача прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки новых собственников. Денежная приватизация позволила вывести значитель ную часть государственного имущества из-под директивного управления и вовлечь его в рыночный оборот. Кроме того, в ходе денежной приватизации сформировались основы рынка не движимости, в том числе рынка земли под объектами приватиза ции.
Со вступлением в силу в 1994 г. части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) получили свое определение государст венные унитарные предприятия (ГУП), признанные одной из организационно-правовых форм коммерческих организа ций. Они сохранили большую общность со статусом государственных предприятий, имевшим место в советской экономике. Таким образом, находящееся в федеральной собственности имущество было разделено на федеральное имущество, закрепленное за государственными организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, а также федеральное имущество казны.
В форме унитарных предприятий могли создаваться только государственные и муниципальные предприятия, которые должны были функционировать на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Создание унитарных предприятий на праве оперативного управления, т.е. казенных, могло происходить только на основе федерального имущества. Принципиальное их отличие от унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, заключалось в том, что государство обязано было нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий, и те соответственно не могли быть признаны несостоятельными.
Финансовый механизм деятельности ГУП теоретически предполагал использование как внутренних (амортизация, прибыль, до ходы от участия в других предприятиях и хозяйственных обществах), так и внешних (капитальные вложения и дотации из бюджета и целевое бюджетное финансирование, заемные средства, в том числе кредиты банков и других кредитных организаций) источни ков финансирования. Принципиальным отличием от акционерных обществ является отсутствие акций и облигаций в ряду внешних источников финан сирования ГУП, поскольку сама организационно-правовая форма унитарного предприятия не допускает возможно сти распределения имущества по вкладам (долям, паям), а, следовательно, не предполагает и выпуска ценных бумаг.
Начало новому этапу реформирования отношений собственности и развития государственных предприятий в современной России положила одобренная постановлением Правительства РФ N 1024 от 9 сентября 1999 г. `Концепция управления государственным имуще ством и приватизацией в Российской Федерации` (далее - `Кон цепция`). В ней, впервые с 1992 г., проблеме управления государст венным имуществом был отдан приоритет перед формальным из менением формы собственности.
В качестве основных объектов имущественной политики госу дарства в части управления своим имуществом в `Концепции` в числе прочих выделялись унитарные предприятия. В документе была заложена ориентация на постепенное количественное со кращение этих объектов при параллельной реализации комплекса мер по улучшению управления ими.
В `Концепции` предусматривалась разработка целого комплек са мер по регламентации государством механизма реализации права хозяйственного ведения. Большое внимание уделялось учету интересов государства, как собственника унитарных предприятий, на основе построения системы взаимоотношений с их руководителями, стимулирующей эффективную деятельность последних в интересах собственника и обеспечивающей непо средственное управление соответст вующим имуществом со стороны государства.
Эти мероприятия включали определение круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций; формулировку целей государства применительно к каждому предприятию и учреждению. В ходе их реализации был установлен порядок отчетности руководителей унитарных предприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы (плана), а также порядок принятия управленческих решений при отсутствии реализации цели государства, невыполнении программы (плана). Были разработаны критерии и порядок перечисления части прибыли предпри ятия в бюджет. Мероприятия были нацелены также на ужесточение контроля над деятельностью самих предпри ятий, учреждений и их руководителей.
Принятие `Концепции` ознаменовало начало следующе го этапа эволюции государственного сектора экономики в целом и унитарных предприятий в частности. В этот период содержащиеся в программных документах установки стали подкрепляться практи ческими шагами, что демонстрировало серьезность намерений российского правительства по решению проблемы реформирова ния государственных предприятий.
В государственном секторе экономики, по данным Госкомстата РФ, к 1 января 2000 г., т.е. вскоре после принятия `Концепции`, насчитывалось около 72 тыс. предприятий и организаций, среди которых государственных унитарных предприятий (федеральных и субъектов Российской Федерации) было 21 574, государственных учре ждений - примерно 45 тыс., хозяйственных обществ с долей госу дарственного участия (более 50% уставного капитала) - около 5 тыс. Государственные унитарные предприятия составляли более 70% числа предприятий и организаций госсектора в таких отраслях, как жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), торговля, транспорт, строительство. Если же исключить из рассмотрения учреждения и рассматривать только коммерческие организации в государственном секторе российской экономики, то они представлены в основ ном унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.
Принципиально важным в этот период было принятие уже вскоре после появления `Концепции` правительственного постановле ния по реформированию федеральных ГУП, основанных на праве хозяйственного ведения, которое определило основания для сохранения государственных предприятий и основные пути их преобразования [1].
Во исполнение намеченных в `Концепции` подходов были приняты Примерные устав федерального государственного унитарного предприятия и контракт с его руководителем, введены проце дуры их согласования в Министерстве имущественных отношений РФ, новые формы отчетности ФГУП, стали утверждаться показатели экономической эффективности их деятельности, начал соз даваться Реестр утверждаемых и фактически достигнутых величин показателей эффективности.
За период 2000-2001 гг. численность ФГУП сократилась примерно на треть: с 13786, как указывалось в `Концепции`, до 9394 (по состоянию на 1 января 2002 г). Для сравнения, укажем на то, что численность федеральных государственных учреждений (ФГУ) за тот же период выросла с 23 099 до 34 926 (т.е. более чем в полтора раза). Увеличилось, хотя и не в такой степени, количество хозяйственных обществ с государственным участием в капитале.
Периодически выражавшаяся органами государственной власти озабоченность по поводу эффективности распоряжения государственной собственностью, переданной в хозяйственное ведение унитар ных предприятий, почти не сказывалась на взаимоотношениях этих предприятий с государством.
При всех отличиях в подходах к ситуации в различных ведомствах можно отметить, что возможность приватизации ФГУП через их акционирование допускалась лишь в отношении не более 15-20% их общего количества. Еще более слабой выглядела вероят ность передачи федеральных ГУП в собственность субъектов РФ.
В целом можно утверждать, что разрабатываемые органами отраслевого управления планы реорганизации подведомственных унитарных предприятий были ориентированы на сохранение их основной массы в имеющейся организационно-правовой форме в прежнем или измененном (после присоединения или слияния) виде.
В качестве обоснования сохранения ФГУП в организационно-правовой форме унитарного предприятия обычно использовалась следующая аргументация:
 отнесение объекта или вида деятельности исключительно к федеральной собственности;
 запрет на приватизацию;
 выпуск продукции и оказание услуг, относящихся к сфере национальной безопасности, изъятых или ограниченных в гражданском обороте;
 участие в федеральных программах и обеспечение уникальных технологических процессов;
 статус государственного научного учреждения;
 внесение в реестр федерального имущества.
На протяжении 2002-2003 гг. в рамках реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией управления государственной собственностью и приватизации, в России произошли новые качественные и количественные сдвиги в секторе федеральных госу дарственных унитарных предприятий.
Сначала были предприняты усилия по усовершенствованию приватизационного законодательства: был принят новый Федеральный закон `О приватизации государственного и муниципаль ного имущества` от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ, который существенно расширил инструментарий продажи государственного имущества.
Среди новых способов, позволяющих реализовать низколиквидные объекты (которыми часто являются унитарные предприятия), следует выделить продажу имущества путем публичного предложения и продажу имущества без объявления цены.
Важнейшим событием в области реформирования имущественных отношений в России можно считать принятие Федерального закона `О госу дарственных и муниципальных унитарных предприятиях` от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ. Закон конкретизирует нормы ГК РФ о правовом положении государственных и муниципальных унитарных предпри ятий, порядке их создания, реорганизации и ликвидации, статусе собственников имущества этих хозяйствующих субъектов, а в отдельных случаях - вносит в правила Кодекса соответствующие изменения и дополнения.
Как и Гражданский кодекс, закон подтверждает возможность функционирования в стране унитарных предприятий двух видов: на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (также - казенное предприятие). При этом субъекты РФ и муници пальные образования наделяются возможностью создания казен ных предприятий, чего ранее не допускал Гражданский кодекс РФ. Закон устанавливает перечень обстоятельств, при которых могут учреждаться государственные и муниципальные унитарные пред приятия (ст. 8). При этом перечни ситуаций, при которых создаются унитарные предприятия обоих видов, во многом пересекаются.
Среди прочих новаций следует особо отметить те, кото рые усиливают регламентацию деятельности унитарных предприятий со стороны государства, дополнительные ограничения, при званные усилить финансовый контроль. Теперь унитарно му предприятию требуется согласие собственника для соверше ния следующих действий:
 создание филиалов и открытие представительств;
 участие в коммерческой или некоммерческой организации;
 распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также при надлежащими унитарному предприятию акциями;
 совершение сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключение договоров простого товарищества;
 совершение сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, и крупных сделок;
 осуществление заимствований.
Унитарным предприятиям запрещается создавать дочерние пред приятия; выступать учредителями (участниками) кредитных организаций. Средства, зачисленные в создаваемые предприятием фонды, могут быть использованы только на цели, определенные федераль ными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом унитарного предприятия. Движимым и недвижимым имуществом го сударственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять дея тельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия.
Появились ограничения для текущей деятельности руководите лей унитарных предприятий. Они лишаются права быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной твор ческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельно стью, быть единоличным исполнительным органом или членом кол легиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой ор ганизации входит в должностные обязанности данного руководите ля, а также принимать участие в забастовках. Руководитель унитар ного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия.
Принципиально важным является и то, что нормы нового закона действуют в отношении не только ФГУП, но и региональных и муниципальных унитарных предприятий. До его принятия объек том применения практически всей новой нормативно-правовой базы, появившейся в 1999-2002 гг., являлись только ГУП федеральной собственности.
Изначально предполагалось, что приватизация унитарных предприятий (путем акционирования и продажи имущественных комплексов) станет основным направлением их реорганизации. Однако на практике этот процесс шел крайне медленно (табл. 1, 2, рис.1).
Таблица 1 Данные о приватизации ФГУП в 2004 г.
Источник: [2]
Таблица 2 Проблемы, препятствующие приватизации ГУП
Источник: [2]

* Общая сумма не равна 100%, поскольку причины, приведенные в перечне, не являются взаимоисключающими.
Рис. 1. Динамика количества приватизированных ГУП и пакетов акций АО
Источник: [2]
В апреле 2002 г. исправлен серьезный недостаток в регулировании деятельности государственных предприятий: был при нят порядок утверждения программ деятельности ФГУП и определения части их прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет. Определенные плоды принесли усилия государственных органов по реализации права государства на часть прибыли унитарных предприятий. Однако уже сейчас можно сделать вывод о том, что получение части прибыли от ГУП вряд ли можно рассматривать в качестве весомого и перспективного источника бюджетных доходов.


Литература
1. Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий: Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. N 341; Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий: Указ Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. N 66.
2. О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 декабря 1999 г. N 1348
3. Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации по вопросу `О мерах по повышению эффективности управления федеральной собственностью`, Москва, 2005: http://www.niisp.ru

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2018
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия