|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3/4, 2002 | | | | ПРОБЛЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ, ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ АДАПТАЦИИ И СОЦИАЛИЗАЦИИ МОЛОДЕЖИ | | | Смолин О. Н.
Доктор философских наук,
заместитель Председателя Комитета
по образованию и науке Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации
| |
| | | | | В статье подготовленной по материалам выступления на конференции "Образование взрослых: перспективы развития в ХХI веке" анализируются изменения в системе образования взрослого населения России в конце ХХ века и проблема правового обеспечения дальнейшего развития и совершенствования этой системы. Специально рассматривается Национальная доктрина образования, Закон РФ "Об образовании", подготавливаемый в России Образовательный кодекс и законопроект о дополнительном образовании. |
Переход к информационному обществу или, в другой терминологии, - к "обществу знаний" объективно предопределяет трансформацию современного образования в образование непрерывное. Еще в 70-е годы было отмечено, что за 100 лет объем знаний в мировом сообществе увеличился в 100 раз, а скорость коммуникаций (передачи информации) - в 10 миллионов раз. Принято считать, что при таких темпах "информационной революции" знания устаревают каждые 5-10 лет. Следовательно, постоянное их обновление становится "категорическим императивом". Именно поэтому в последние десятилетия расходы индустриально развитых стран на так называемое продолженное (последипломное) образование стремительно растут и в настоящее время сопоставимы со всеми расходами на высшее образование. По имеющимся оценкам, в "обществе знаний" от 60 до 90 % граждан должны быть специалистами с высшим образованием, в том числе научными работниками. Соответственно, роль продолженного образования, образования взрослых существенно возрастает.
В России система образования взрослых наиболее пострадала в первой половине 90-х годов. В частности, резко свернула свою деятельность крупнейшая просветительская организация - Общество "Знание" России. Программы дополнительного общего образования взрослых в обществе "Знание" были заменены в большинстве случаев программами дополнительного профессионального образования. Увеличились диспропорции в сфере предоставления информационно-образовательных услуг в городах и на селе. В 90% сельских районов деятельность общества "Знание" практически прекратилась.
Между тем, именно взрослые люди больше всего нуждаются в помощи при освоении новых профессий и специальностей.
В этой связи и возникла необходимость в концептуальных корректировках Закона РФ "Об образовании", в котором даже определение образования не всегда подходит к дополнительному образованию, поскольку в качестве атрибутов образования значится обязательное получение образовательного ценза и выдача государственного документа, что к дополнительному образованию применимо далеко не всегда.
Требуются изменения и во всей системе законодательства: конституционном законодательстве, интегральных законах, отраслевых законах, законах "тумблерного" типа, бифункциональных и ситуативных законах, законодательных актах в смежных областях права, обеспечивающих развитие образования.
Российская Конституция в отношении регулирования права на образование более чем несовершенна. Так, например, статья 43 не гарантирует права на общедоступное и бесплатное образование в средней школе и профессионально-технических учебных заведениях, а также и права граждан на дополнительное образование вообще, образование взрослых, в частности.
К группе интегральных законов в системе российского образовательного права могут быть отнесены: Национальная доктрина образования, Закон РФ "Об образовании" и Образовательный кодекс.
Судьба Национальной доктрины образования оказалась драматичной. Ее проект, подготовленный профильными парламентскими комитетами совместно с Министерством образования, Российской Академией образования, Российским союзом ректоров, профсоюзными и другими организациями и доработанный правительственной комиссией, 15 января 2000 года был одобрен Всероссийским совещанием работников образования хотя и в ухудшенном, но в приемлемом варианте. Однако в Правительственном Постановлении N 751 от 4октября 2000 года из текста доктрины исчезли почти все сколько-нибудь серьезные финансовые и социальные обязательства государства, касающиеся бюджетного финансирования образования, уровня оплаты труда, пенсионного обеспечения работников образовательных учреждений, студенческих стипендий и т.д.
Закон РФ "Об образовании" - в том виде, в каком он был принят в 1992 году, регулирует деятельность тех образовательных учреждений, которые реализуют основные образовательные программы, вопросы же дополнительного образования оказались его "ахиллесовой пятой", поскольку не были прописаны в статье 5, устанавливающей государственные гарантии прав граждан в области образования.
В какой-то мере ситуацию удалось изменить во второй редакции закона (1996 г.), когда в его 12-ю статью была внесена поправка о том, что права и обязанности образовательных учреждений распространяются и на общественные объединения, уставной целью которых является образовательная деятельность. Эта норма легитимизировала работу просветительских общественных объединений, типа общества "Знание".
Образовательный кодекс Российской Федерации в настоящее время находится в стадии разработки. Предположительно, общая его часть может быть прията в течение 2003 года.
Законы отраслевого типа регулируют развитие различных секторов системы образования. В настоящее время в России единственным из таких законов является Федеральный Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятый в 1996 году. Наряду с ним абсолютно необходим закон "О дополнительном образовании".
Начало его разработки связано с инициативой Правительства РФ, которое внесло в Государственную Думу проект федерального закона "О дополнительном образовании". Правда, этот законопроект предусматривал регулирование деятельности лишь учреждений повышения квалификации и переподготовки кадров, находящихся в ведении Министерства образования и других федеральных ведомств.
Для законодательного регулирования других областей дополнительного образования в нашем Комитете была разработана концепция законопроекта, призванного регулировать сферу дополнительного образования в целом.
Государственная Дума третьего созыва и Совет Федерации приняли соответствующий закон. Но он неожиданно был заблокирован Президентской Администрацией.
В настоящее время мы намерены предпринять попытку преодоления вето Президента. Готовится письмо на имя Президента от имени группы ученых во главе с Нобелевским лауреатом Ж.И.Алферовым.
Закон содержит группу норм, определяющих место дополнительного образования и отдельных образовательных учреждений в образовательной системе России, классифицирует эти учреждения (дополнительного образования детей, взрослых, лиц любого возраста, учреждения дополнительного общего и дополнительного профессионального образования и т.д.). В соответствии с ним учреждения дополнительного образования и их работники по государственной и иной поддержке ставятся в равное положение с учреждениями, реализующими основные образовательные программы.
Законы "тумблерного" (пускового) типа предназначены для того, чтобы ввести в действие одну или несколько норм базового или отраслевого закона об образовании.
Наиболее важным из таких законов является закон "Об утверждении Федеральной программы развития образования" (ФПРО). Правда, при этом существует некоторое юридическое противоречие: доктрина, определяющая стратегию развития образования, утверждена Правительством, а Федеральная программа, определяющая тактику реализации доктрины на период до 2005 года, утверждена как закон. Необходимо, чтобы и доктрина утверждалась в качестве федерального закона.
К достоинствам ФПРО следует отнести ряд положений о дополнительном образовании, отсутствующих в базовом законе, в частности в отношении дополнительного образования детей. Кроме того, под программу система образования ежегодно получает бюджетные средства (объем которых за 5 лет составит примерно 16,5 млрд руб.).
В группе бифункциональных законов можно отметить Федеральный Закон "Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)".
Судьба данного законодательного акта во многом схожа с судьбой закона "О дополнительном образовании". Дважды, в 1996 и 1999 гг., Госдума и Совет Федерации принимали этот закон и дважды на него накладывалось вето Президента Б.Н.Ельцина.
В декабре 2000 г. во время встречи Президента В.В.Путина с группой руководителей общественных организаций инвалидов, среди которых были и депутаты Госдумы, мною был поставлен вопрос о необходимости принятия закона о специальном образовании для социальной реабилитации инвалидов. Президент согласился с предложенной аргументацией и дал поручение Главному государственному правовому управлению осуществить согласительные процедуры по данному закону с Комитетом по образованию и науке Государственной Думы.
Разработчики закона не потеряли надежды принять его до конца 2002 года.
Закон регулирует право на образование почти 10 % детей, которые, так или иначе, нуждаются в специальных образовательных услугах. Многие индустриально развитые страны такие законы уже приняли, поскольку тенденция к увеличению числа детей с ограниченными физическими или психическими возможностями наблюдается во всем мире.
Европейская ассоциация образовательного права оценила российский проект закона о специальном образовании весьма высоко. Принятие его, конечно, не решит проблем образования взрослых инвалидов, однако обеспечит первые важные шаги и в этом направлении.
В группе законов ситуативного назначения действующим в Российской Федерации является Федеральный Закон "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию". Закон затрудняет процесс ликвидации образовательных учреждений и всякого рода произвольные их реорганизации. Они возможны только при условии согласования интересов коллективов и органов власти.
Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" и Федеральный Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в части дистанционных образовательных технологий)" также можно считать законом ситуативного назначения, поскольку он имеет целью легитимизацию дистанционных технологий, предоставление учреждениям, работающим по дистанционным образовательным технологиям и обучающимся в них прав и обязанностей, принятых для обычных образовательных учреждений.
Дистанционные образовательные технологии позволяют в ряде случаев давать полноценное образование по экстерриториальному принципу и лицам с ограниченными возможностями здоровья и, что особенно важно, объединять образовательные системы стран СНГ и других стран.
Среди законодательных актов в смежных областях права акты в сфере бюджетного и налогового законодательства имеют приоритетное значение.
Дополнительное образование и образование взрослых финансируется в России из бюджетов различных уровней лишь в незначительной степени. Для увеличения инвестиций в эту сферу должно быть коренным образом изменено отношение всех государственных структур к такому образованию.
В сфере налогового законодательства в последнее время возобладала странная, на мой взгляд, идеология, согласно которой все без исключения должны платить одинаковые налоги. Российская Госдума третьего созыва уже отменила льготы по налогу на прибыль для образовательных учреждений. Ежегодно потери составят, по нашим оценкам, 7-9 млрд руб.
Правительство России согласилось с сохранением тех налоговых льгот для дополнительного образования взрослых, которые напрямую связаны с переквалификацией работников, но под жесткие условия. Получить второе высшее образование за счет организации и при этом сохранить налоговую льготу не удается.
Поэтому группа депутатов Государственной Думы внесла поправки в Налоговый кодекс с целью вернуть, хотя бы частично, существовавшие на протяжении 10 лет налоговые льготы. Но чем это закончится, сказать однозначно нельзя. |
| |
|
|
