Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
Косинский П. Д.
заведующий кафедрой налогообложения, предпринимательства и права
Кемеровского государственного университета,
доктор экономических наук, заслуженный работник сельского хозяйства РФ

Халиуллина О. И.
аспирант Кемеровского института (филиала) российского государственного торгово-экономического университета
Буряк Е. И.
аспирант Кемеровского института (филиала) российского государственного торгово-экономического университета

Проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения в кемеровской области

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон N 131 `Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации`. Однако ввиду того, что не все регионы страны оказались полностью готовы к реформированию своих территорий, законом предусмотрен переходный период до 1 января 2009 г.
В Кемеровской области реализация реформы местного самоуправления началась задолго до 2006 г. что позволило выявить проблемы этого важнейшего процесса. Особенность года заключается в том, что его время явилось началом реализации национальных проектов.
Подчеркивая значимость муниципальной реформы, Председатель Государственной Думы Б. Грызлов отметил, что среди преобразований, которые сегодня осуществляет Россия, она играет особую роль. Иногда изменение структуры органов управления на низовом уровне может быть не менее важным вопросом, чем модернизация жилищно-коммунального хозяйства. От реформы местного самоуправления будет напрямую зависеть результативность проведения всех других реформ, результативность работы по улучшению качества жизни в России, а также уровень и механизм ответственности власти перед обществом [1].
Действительно, актуальность проблематики местного самоуправления в настоящее время сложно переоценить. Масштабная реформа предусматривает существенные изменения в механизмах функционирования всех уровней власти, в том числе и местных властей. Предполагается осуществление масштабных преобразований, затрагивающих практически все аспекты функционирования муниципальных образований, в том числе территориальные основы местного самоуправления, финансовые основы местного самоуправления, полномочия и функции местной власти, формы осуществления населением местного самоуправления, систему органов местного самоуправления, государственный контроль деятельности местных властей и т.п.
Основная идея реформы состоит в том, чтобы четко и однозначно сформулировать в законодательстве структуру и функции муниципальных образований, определить, исходя из этого, их расходные полномочия и закрепить за ними на постоянной основе доходные источники.
Поэтому в Кемеровской области еще в марте 2004 г. была создана межведомственная комиссия по реформированию местного самоуправления под председательством губернатора области А.Г. Тулеева. Комиссия решает такие основополагающие вопросы, как организационные мероприятия, территориальная организация и структура местного самоуправления, бюджет и межбюджетные отношения, кадровое и материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления, передача органам местного самоуправления отдельных полномочий, разграничение прав собственности. Практически все вопросы носят проблемный характер.
При осуществлении нового территориального деления фактически проводилась своего рода ревизия того, что имеется в населенных пунктах. Европейская хартия самоуправления подчеркивает, что органы местного самоуправления, в рамках национальной экономической политики, имеют право на обладание достаточным собственным потенциалом и финансовыми средствами, а также на свободное распоряжение ими при осуществлении своих функций.
Исходя из возможности решения вопросов местного значения за счет собственных средств муниципальных образований, была сформирована следующая территориальная структура местных органов управления (см. рис.).
Рис. Структура муниципальных образований в Кемеровской области
на 01.01.2006 г.
Анализ регионального законодательства показал, что на 01.02.2006 г. выявлено 46 субъектов РФ из 88, которые приняли законодательные акты (или внесли изменения в региональный закон о местном самоуправлении), в той или иной мере регламентирующие исполнение вопросов местного значения в переходный период.
В Кемеровской области право владения и распоряжения имуществом вновь образованных поселений передано муниципальным районам в переходный период до 2009 г. Компетенции вновь образованных поселений в решении вопросов местного значения отражены в нижеследующей таблице.
Таблица
Исполнение вопросов местного значения вновь образованными поселениями Кемеровской области, 2006 г.
* Примечание: + Имеет место в Кемеровской области
- Определено федеральным законодательством
Следует отметить, что в Кемеровской области - единственной из всех субъектов РФ - в качестве эксперимента на уровень муниципального района переданы все вопросы местного значения.
Таким образом, структура и функции муниципальных образований в области отражают суть основных преобразований реформы:
- введение двухуровневой модели местного самоуправления, которая призвана обеспечить формирование муниципальных образований на уровне поселений, а также муниципальных районов; создание городских округов - одноуровневых муниципалитетов, выполняющих функции как поселений, так и районов. При этом следует отметить, что накануне реформы (2003 г.) численность городского населения в области составила 2536,8 тыс. человек (объединенных 18 муниципальными районами) [2].
- существенное сокращение перечня вопросов местного значения по сравнению с предыдущим законом о местном самоуправлении: разделение полномочий муниципальных образований между поселениями и районными уровнями, при этом районы решают не только вопросы местного значения, но и исполняют многие ключевые функции на территории поселений.
В то же время перечень полномочий муниципальных образований пополнился еще одной позицией - создание условий для развития малого предпринимательства. Вызвано это тем, что многие муниципальные образования не имеют на своей территории крупных предприятий и объединений, и главным источником формирования доходной части бюджета является малый бизнес. Социальный подтекст этой задачи - повышение качества жизни населения, создание среднего класса.
Кроме того, для муниципалитетов предусмотрены следующие организационные и юридические изменения:
- введение более четкого порядка передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечение их финансирования из областного бюджета;
- создание повышенных гарантий осуществления непосредственной демократии на местном уровне;
- законодательное определение требований об обязательном наличии в каждом муниципалитете представительного органа, главы местной администрации; четкое регламентирование численности служащих (по поселенческим структурам в среднем установлено 7 единиц на одно поселение);
- ограничение перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; перепрофилирование или отчуждение объектов, не подпадающих под ограничения;
- закрепление за муниципальными образованиями доходных источников на постоянной основе. Принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам регулируются федеральным законодательством (вплоть до введения отрицательных трансфертов для наиболее финансово обеспеченных муниципальных образований).
Каким образом двухуровневая модель муниципального управления оценивается международной практикой?
Данная модель в какой-то мере позволяет смягчить конфликт между факторами, ориентированными на выбор либо крупных, либо мелких муниципальных образований.
Практика показывает, что наличие муниципального образования на поселенческом уровне позволяет обеспечить доступность и подотчетность местной власти населению, предоставление услуг в соответствии с местными потребностями; наличие более крупной структуры дает возможность экономить вследствие организационного упорядочения функций, осуществлять финансовое выравнивание и создавать благоприятные условия для стратегического развития.
При этом `более крупное муниципальное образование решает в интересах населения территориально входящего в его состав более мелкого муниципального образования те вопросы, которые последнее не в состоянии решить, либо которые на его уровне не могут быть решены достаточно эффективно` [3].
В то же время в ряде случаев двухуровневая модель не исключает определенных недостатков, которые заключаются в следующем:
1. Не в полной мере удается реализовать `экономию на масштабе`, поскольку существует стремление полностью отнести каждую из местных функций к одному определенному уровню муниципального образования, что приводит к постоянно воспроизводящимся конфликтам.
2. Имеется тенденция дополнительных потерь, связанных с ростом управленческого аппарата, неизбежным дублированием функций и сложностями координации деятельности двух уровней управления. Кроме того, формирование власти на основе прямых выборов приводит к конкуренции и конфликтам между двумя уровнями муниципальной власти, что способствует, в свою очередь, неэффективности механизма принятия решений.
3. Налогоплательщику сложно разобраться, какой уровень власти отвечает за выполнение определенных функций. Негативными для бизнеса моментами является умножение бюрократических инстанций и запутанность механизмов принятия решений, получения разрешений и т.п.
Мнения одних специалистов сводятся к констатации недостатков, других - к видению перспектив развития двухуровневой системы местного самоуправления. Переходный период 2006-2008 гг. должен дать ответы на возникающие вопросы.
Новая модель местного самоуправления в полном объеме отрабатывается в Промышленновском районе Кемеровской области. В районе будут решать все 30 вопросов местного значения, предусмотренных Федеральным законом `О порядке решения вопросов местного значения в переходный период`.
Промышленновский район выбран в качестве экспериментального неслучайно. С одной стороны, это сельскохозяйственный район, а реформа в большей степени касается села; с другой стороны, это один из наиболее типичных для области район с высокой плотностью населения (здесь проживает 56 тыс. человек).
Подготовка к эксперименту начиналась с отработки механизма взаимодействия органов местного самоуправления с соответствующими областными и федеральными организациями и структурами по вопросам оптимизации процесса управления.
Прежде всего, было налажено сотрудничество администрации района, финансового органа района, отделения федерального казначейства и налоговой службы. Управлением федерального казначейства области открыто 11 счетов по учету средств местных бюджетов в ГРКЦ ГУ Банка России по Кемеровской области для муниципальных образований района. Причем финансирование осуществляется ими самостоятельно, а контроль остается за финансовым органом. Отделением УФК по Промышленновскому району Кемеровской области подписано соглашение `Об осуществлении отделением отдельных функций по исполнению местного бюджета` с администрацией муниципального образования Промышленновского района.
Проблема состоит в том, чтобы при реализации модели управления поселением наиболее полно передать полномочия на места, во вновь образованные поселения. При формировании поселений на территории района произошло сокращение с 15 территориальных органов до 11, образовано 10 сельских и 1 городское поселение. На территории поселений расположены 58 населенных пунктов и 4 разъезда. В большинстве сельских поселений (в 7 из 10) средняя численность составляет около 3 тыс. человек.
После проведения выборов в органы местного самоуправления во всех поселениях района прошли организационные сессии, на которых были утверждены депутатские комиссии. Приняты уставы городских и сельских поселений. Полномочия председателей сельских советов народных депутатов исполняют главы поселений, в городском поселении выбран председатель совета на `неосвобожденной` основе.
При формировании структуры органов власти поселений произошло увеличение численности рабочих мест для муниципальных служащих с 47 до 76 единиц. Увеличение аппарата администрации поселений связано с дополнительными полномочиями по формированию и исполнению бюджета, контролю использования муниципального имущества, организации работ по оказанию жилищно-коммунальных услуг. В то же время регламент, установленный областью для района, не превышен, поскольку предусмотрено 8 единиц муниципальных служащих на одно поселение (т.е. 88 единиц для 11 поселений, при фактической численности 79 единиц).
При решении вопросов местного значения возникла проблема их нормативно-правового обеспечения. Представительными органами поселений было принято 36 правовых актов по вопросам бюджетных отношений, организации работы органов области, управления муниципальным имуществом, тарифной политики, землепользования. Для более эффективного управления муниципальной собственностью Комитетом по управлению муниципальным имуществом района проведена инвентаризация имущества, сформированы реестры в разрезе поселений. При содействии управления Федерального кадастра объектов недвижимости по Кемеровской области создана электронная карта Промышленновского района. В реестре муниципальной собственности района значится 302 объекта недвижимости. Из них 9 объектов недвижимости переданы в государственную собственность Кемеровской области для осуществления полномочий в сферах образования и социальной поддержки населения, 39 - в безвозмездное пользование городских и сельских поселений. В муниципальной собственности района остались 254 объекта недвижимости. В результате инвентаризации сформирован перечень объектов, подлежащих перепрофилированию или продаже. В 2005 году от продажи объектов в бюджет района поступило 1,4 млн. рублей.
Одним из важных источников доходов поселений является земля. В 2003 г. проведена сплошная инвентаризация земельных участков. Проводится активная работа по оформлению прав граждан и юридических лиц на земельные участки. С целью оформления права муниципальной собственности на землю в 2005 г. проведено межевание 137 земельных участков на территории сельских поселений. При формировании налоговой базы организована работа по привлечению индивидуальных застройщиков, по своевременному вводу жилья в эксплуатацию и его регистрации в установленном порядке. По распоряжению губернатора области за счет бюджетных средств на регистрацию жилья выделено 135 тыс. руб., которые будут возмещены получением дополнительных доходов в бюджет района и вводом жилья. Проделанная работа позволила сформировать консолидированный бюджет района в сумме 63 млн. руб. собственных доходов.
Рассмотрение бюджетов поселений велось одновременно с разработкой программ социально-экономического развития, которые затем были расширены в рамках подготовки национальных проектов. Всего на реализацию пяти национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, культуры, развития села, строительства жилья на 2006-2007 гг. из всех источников финансирования предусматривается 923 млн. руб., в том числе из районного бюджета - 300 млн. руб.
Для выполнения мероприятий такого масштаба, кроме мобилизации налоговых платежей, необходимо использовать и другие резервы. Ставится задача развития всех форм малого бизнеса: создание малых предприятий по заготовке сырья и переработке сельскохозяйственной продукции, заготовке кормов. Строится горнолыжный комплекс `Танай`, где предполагается в 2006 г. создать 100 рабочих мест.
Кроме того, что Промышленновский район привлекателен для инвесторов как сельскохозяйственный, здесь можно вести разработку песка, гравия, минеральной воды, угля, мрамора и прочих ископаемых.
Наряду с поиском доходных источников, для пополнения бюджета решаются проблемы более эффективного расходования бюджетных средств. Уже второй год принимается программа энергосбережения, включающая мероприятия по установлению приборов учета, внедрению автономных источников теплоснабжения, строительство угольных складов. Годовой экономический эффект от вложенного миллиона рублей - 500 тыс. руб. за счет оптимизации режимов работы оборудования котельных, более четкого контроля за расходованием угля. В 2006 г. поставки угля для жилищно-коммунального хозяйства будут снижены на 5 тыс. тонн (экономия 3,5 млн. руб.).
Все закупки 2006 г. в районе проводятся путем конкурсов и котировок как наиболее эффективных способов использования бюджетных средств. Для пополнения доходной части бюджета планируется к продаже муниципальное имущество, не предназначенное для выполнения полномочий района. За счет этого в бюджет поступит более 1,5 млн. руб.
Среди всех полномочий, передаваемых на первый уровень, важнейшими являются полномочия жилищно-коммунального хозяйства. На местную власть возлагается ответственность за содержание жилищного фонда, за подготовку к зиме, тарифную политику и жизнеобеспечение населения в целом. В муниципальном жилищном фонде находится 170 тыс. квадратных метров жилья. Управлением жилищно-коммунальным хозяйством в поселениях занимается служба единого заказчика, выполняющая функции управляющей компании.
Главная задача эксперимента по реализации реформы местного самоуправления в Промышленновском районе - приблизить органы власти к населению, научить местные власти и население самостоятельно принимать решения, управлять делами на основе четкого распределения полномочий между уровнями власти.
Актуальной проблемой реформы местного самоуправления является его кадровое обеспечение. В новых муниципальных образованиях избраны 1941 депутат и 191 глава администрации. Для их профессиональной подготовки в области создан Кузбасский центр подготовки государственных и муниципальных служащих. В 2005 г. здесь прошли обучение 650 человек. Но для того, чтобы учить, надо знать, чему учить. Необходим синопсис, т.е. полное документальное обеспечение процесса реформы местного самоуправления. И хотя со времени принятия Федерального закона N 131-ФЗ прошло уже более двух с половиной лет, до сих пор еще не все вопросы местного самоуправления регламентированы. Поэтому администрации Кемеровской области пришлось решать ряд принципиальных вопросов.
Во-первых, фактически обновить всю нормативно-правовую базу, регулирующую бюджетные правоотношения, а это свыше 70 новых областных законов, методик, правил.
Во-вторых, муниципалитеты находятся в неравных стартовых условиях. Поэтому в области пришлось устанавливать новую систему межбюджетных отношений. Ее формирование проходит в условиях разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Конечная цель - выравнивание финансовых возможностей бюджетов муниципальных образований через фонды, образованные в составе областного бюджета: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); финансовой поддержки поселений; фонд софинансирования социально значимых расходов; фонд компенсаций. В результате свыше 19 млрд. руб. (половина всех расходов областного бюджета в 2006 г.) запланировано направить именно на эти цели.
На начальном этапе реформы возникает проблема формирования доходной базы изыскания резервов.
В качестве дополнительного доходного источника, передаваемого из областного бюджета в местные бюджеты, выбран налог на доходы физических лиц.
На наш взгляд, на уровне местного бюджета необходимо проводить мониторинг финансово-хозяйственной деятельности всех субъектов для их отнесения в категорию `доноров`, `иждивенцев` и имеющих `нулевой баланс`. Критерии отнесения таковы:
- если вложения субъекта в территорию больше, чем поступления из бюджета, он является `донором`;
- если вложения субъекта в территорию меньше, чем поступления из бюджета - `иждивенец`;
- если вложения субъекта в территорию равны поступлениям из бюджета - имеет место ситуация `нулевого баланса`.
На основе полученных результатов целесообразно проектировать:
- для субъекта-`донора` - программу инвестиционного развития;
- для субъекта-`иждивенца` - программу антикризисного управления и финансового оздоровления;
- для субъекта с `нулевым балансом` - программу повышения эффективности деятельности.
Другая проблемная ситуация возникает с земельными платежами, 100 процентов которых из областного бюджета передаются в бюджеты поселений. В результате разграничения государственной собственности на землю 70% региональных земель перейдут в федеральную собственность. Потери следует свести к минимуму. Необходимо использовать все преимущества участия Кемеровской области в пилотном федеральном проекте по проведению инвентаризации всех земельных участков и внесению их в земельный кадастр (в последующем - в кадастр объектов недвижимости). В числе трех субъектов Российской Федерации Кемеровская область включена в эксперимент по кадастровой оценке земли. `Теперь мы будем знать, сколько стоит каждый метр земли в Кузбассе и, соответственно, сможем более точно начислять налоги, делать план застройки территорий. Не должно остаться ничего неучтенного - ни одного клочка земли, ни одного здания, ни одного строения. Сейчас на карте Кузбасса около 40% территории - белые пятна, т.е. неучтенные земли. Каждый глава района и поселения должен владеть полной информацией на своей территории. Таким образом, мы сможем создать дополнительную информационную базу, на основе которой и будем принимать решения, как лучше задействовать земельные участки - под фермерские хозяйства или под производственные предприятия` [4].
В настоящее время создана электронная карта Кемеровской области, которая показывает границы муниципальных образований. С ее помощью будет осуществляться информирование о кадастровой оценке земли, вопросах собственности и ряд других проблем.
При осуществлении реформы необходимо разработать систему и порядок взаимодействия органов местного самоуправления с рядом организаций и структур по оптимизации процесса управления (например, взаимодействия с органами государственной статистики - по вопросам предоставления заинтересованным органам государственной власти и органам местного самоуправления информации в разрезе поселений; со структурами федерального казначейства и с налоговыми органами). На заседании Правительства РФ, в котором принимал участие и губернатор области, ключевым моментом являлось поручение Минфина РФ в двухмесячный срок подготовить предложения по улучшению информационного обмена между налоговыми органами федерального казначейства и муниципальных образований. На уровне области, в региональном управлении МНС, организован Центр обработки данных. Это позволило увеличить оперативность в решении вопросов, что особенно актуально при наработке базовых данных по доходам бюджетов поселений, последовательном переходе к 100% реализации государственных полномочий.
Казначейское исполнение бюджета также во многом зависит от четкого взаимодействия структур. В 2005 г. Управлением федерального казначейства и главным финансовым управлением области разработан и утвержден совместный план-график мероприятий по реализации с 01.06. 2006 г. положений бюджетного кодекса РФ и Федерального закона N 131-ФЗ. Утверждены схемы кассового обслуживания исполнения муниципальных бюджетов в соответствии с порядком, утвержденным приказом федерального казначейства. Проведено техническое переоснащение органов федерального казначейства области, внедрены единые программные продукты.
Следует отметить, что в рамках муниципальных бюджетов учитываются национальные проекты. По поручению губернатора области в областной бюджет включено специальное приложение с постоянным контролем его исполнения. При реализации национальных проектов, наряду с финансированием их из федерального бюджета, имеет место проблема софинансирования из региональных бюджетов. В Кемеровской области на 01 июня 2006 г. на реализацию национальных проектов было выделено свыше 20 млрд. руб. за счет предприятий и объединений. Администрация области привлекает в ведущие отрасли региона крупных собственников и практикует заключение с ними соглашений о социально-экономическом сотрудничестве. Сотрудничество власти и бизнеса позволило выделить `свободный` капитал на решение вопросов социальной сферы, в том числе и на финансирование национальных проектов.
Работа по реализации реформы местного самоуправления в области продолжается. По степени готовности на новые условия самоуправления будут переводиться все муниципальные образования, не дожидаясь 1 января 2009 г.


Литература:
1. Закон принят. Теперь он должен работать //Парламентская газета. - 2005. - N351(1668). 24.03.2005. - С. 4.
2. Кузбасс 1999-2003. Ч.1.: Стат. сб. /Кемеровский областной комитет государственной статистики. - Кемерово, 2004. - 227 с.
3. Тулеев А.Г. Территориальная организация местного самоуправления или О типах и уровнях //Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления /Под общ. ред. Э. Маркварта. - М, 2002. - С. 27.
4. Кузбасс готовится к реформе два года //Деловой Кузбасс. Новый век. -2006. - N 2 (47) - С. 8-9.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия