Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (22), 2007
МОЛОДЫЕ СПЕЦИАЛИСТЫ
Лутковская С. Ю.
аспирант кафедры мировой экономика Санкт-Петербургского государственного университета

Экологическое налогообложение: оценка с позиции критерия эффективности

В практике экологического управления под термином `экологический налог` (ЭН) понимаются инструменты, выполняющие различные функции и имеющие различное назначение. К их числу относятся продуктовые, транспортные, энергетические и целый ряд других налогов. В данной статье мы исходим из более узкого и вместе с тем более четкого определения ЭН. Согласно Европейской Комиссией ЭН - это налог, налогооблагаемой базой которого является единица загрязняющего воздействия на природу *. Обратим внимания на то, что именно эмиссионные налоги в наибольшей степени соответствуют налогам, предложенным в свое время А. Пигу для корректировки рыночных провалов и интернализации негативных внешних эффектов, связанных с загрязнением окружающей среды.
Эмиссионные ЭН в настоящее время весьма широко применяются в развитых странах. Так в 15 `старых` странах Европейского Союза в 2002 г. доходы от ЭН составили 6,5% общих налоговых поступлений, что соответствовало 2,7% ВВП *. Можно отметить успехи в использовании ЭН для охраны окружающей среды в США и Австралии. Вместе с тем из-за недостатков в законодательстве ЭН в целом ряде случаев оказывают и негативное влияние на экономику. Это влияние может выражаться в угнетении деловой активности, включая сокращение объема производства и продаж, относящихся к природоемким отраслям, что приведет к снижению занятости. Данная проблема активно обсуждается зарубежными учеными, к числу которых относятся: G. F. Break, T. Scitovsky, A. B. Atkinson, J. E. Stiglitz, J. A. Mirrlees, J. Seade, P. A. Samuelson, G. D. Myles, U. Ebert и ряд других.
Для сбалансированной оценки инструмента экологического регулирования целесообразно остановиться на тех критериях, которые лежат в его основе. В отличие от большинства налогов, при анализе ЭН одним из важнейших критериев оптимальности является не только и не столько экономическая результативность, сколько их экологическая эффективность, выраженная в сокращении экологически опасной деятельности. Целью политики устойчивого развития общества является поиск таких инструментов охраны окружающей среды, которые позволили бы добиться равновесия между требованиями экологической и экономической эффективности.
Применительно к инструментам экологической политики решение проблемы было предложено шведскими экономистами P. Bohm и C.S. Russell, в последующем предложенные ими оценочные критерии дополнялись и уточнялись *.
Наиболее приемлемые оценочные критерии для анализа экологических налогов были представлены Т.Р. Садлером (T.R. Sadler) *. Предложенные им критерии, сохраняя определенную преемственность с ранее выработанными подходами, внесли ряд принципиально новых моментов, важных для характеристики и оценки именно ЭН. В частности, Т.Р. Садлер выделил следующие критерии экологического налогообложения: эффективность, равенство, администрирование, исполнение требований законодательства, использование доходов от налогов. Рассмотрим эти критерии с учетом их детализации более подробно. При этом отметим, что анализ данных критериев имеет не только теоретический, но и практический интерес. Причем он важен не только для оценки системы экологического налогообложения в развитых странах, но и для России.
Эффективность. Под этим термином подразумевается суммарное воздействие ЭН на благосостояние общества, включая его экологический эффект *. Теоретически ЭН уменьшает избыточное налоговое бремя через более совершенное распределение ресурсов и подавление экологически вредных производственных процессов.
Воздействие ЭН на производственную активность может отрицательно повлиять на конкурентоспособность определенных отраслей, вплоть до вытеснения их в страны с более мягким экологическим законодательством. Поэтому для соблюдения равновесия между экологическими и экономическими целями важно, чтобы параллельно с налогообложением осуществлялись инвестиции в модернизацию производства. На примере налогообложения сточных вод в Нидерландах видно, что именно сочетание `кнута` экологического налога с `пряником` экологических инвестиций приводит к наилучшим результатам *.
Практически все государства Европейского Союза при введении ЭН предоставляют льготы и/или налоговые освобождения определенным отраслям. Это делается с целью сохранить их конкурентоспособность на международных рынках. Как правило, льготы получают те отрасли, которые, с одной стороны, важны для экономики страны, с другой - имеют такой характер производства, который в большой степени подпадает под действие налога. Этот факт, безусловно, оказывает положительное воздействие на экологическую эффективность налогообложения. Подобные льготы действуют в отношении производителей каменного угля в Дании и Германии.
Еще одним способом, позволяющим частично нейтрализовать искажающее воздействие ЭН, является достижение оптимальной налоговой нагрузки. Решение этой проблемы возможно через использование доходов от ЭН на неэкологические цели с параллельным снижением ставок других налогов, то есть применение метода, так называемого `вторичное использование доходов от налогов` *.
В середине 1990-х годов возникла идея, что экологическое налогообложение может приносить `двойные дивиденды`, сокращая загрязнения и уменьшая искажения в налоговой системе *. D. Terkla и ряд других экономистов подчеркивали, что вторичное использование налоговых доходов не только снижает текущие потери в благосостоянии, но и позволяет в дальнейшем избежать искажений в экономике *.
Однако, по мнению ряда специалистов, включая A.L. Bovenberg, I.W.H. Parry, B.R. Copeland, налоги на загрязнения являются, по сути, скрытыми налогами на такие факторы производства, как труд и капитал *. Согласно данным экономистам, увеличивая затраты на производство, ЭН обостряют искажения в экономики от налогообложения в целом. Этот эффект `скрытого` налогообложения приводит к возрастанию цен на конечные продукты производства и к сокращению реальных доходов от вложенных средств. Вторичное использование доходов сокращает искажения на рынках факторов производства, но не может предотвратить соответствующие изменения в ценах на конечную продукцию и связанные с ними искажения потребительского выбора.
С позиции современных требований к экологическому менеджменту, зафиксированных в серии международных стандартов ISO 14000, для оценки эффективности налогообложения необходимо изучить экологический жизненный цикл объекта, вызывающего загрязнение. Иными словами, следует определить уровень эксплуатации природных ресурсов, нагрузку на окружающую среду в результате производства, поставок, логистики, использования продукта потребителями и его утилизации *. Подобные исследования нужны для того, чтобы добиться экологической эффективности с минимальными экономическими затратами. Речь идет о том, чтобы не просто исключить из хозяйственной жизни приносящие вред материалы и товары, но и найти соответствующие им заменители, не просто ввести налог на выбросы, но и стимулировать их сокращение через замену оборудования, применение более безопасных технологий. Основной целью экологического налогообложения при этом должно быть внедрение на предприятиях принципа циркулярности, согласно которому организуется кругооборот процессов производства и потребления с помощью рециклирования *. На практике добиваться этого позволяет введение дифференцированных ставок налогов на отходы.
Равенство. Фундаментальной особенностью налогообложения в демократическом обществе является равная степень применения государственных мер ко всем гражданам вне зависимости от сословных, национальных и других признаков.
Справедливость экологического налогообложения означает равное распределение издержек и выгод от проводимой политики среди всех заинтересованных сторон. В случае, когда налогообложение организовано таким образом, что его издержки оплачиваются экономическими агентами пропорционально получаемым выгодам, чрезмерная налоговая нагрузка не может иметь места.
В области распределения издержек и выгод от налогообложения государство сталкивается со следующими пятью проблемами: издержки и выгоды проводимой политики; прямой и косвенный эффект налогообложения; формальная и эффективная сфера действия налога; определение четкой связи между объектом обложения налогом и источником загрязнения.
В первую очередь при планировании налогообложения должны рассматриваться потенциальные выгоды и издержки от проводимой политики. В частности, необходимо выяснить, какие изменения в состоянии окружающей среды произойдут в результате действия налогов, а также какими издержками и выгодами будет сопровождаться реализация экологической политики. Важно держать в поле внимания и временной аспект. Краткосрочные изменения, вызванные налогообложением, касаются появления новых или сокращения старых издержек. В долгосрочном периоде можно ожидать изменений в экономической активности.
Имеют значение региональный и социальный аспекты, которые также анализируются специалистами. Так, хотя от физического сокращения загрязнений выигрывают в большей степени бедные промышленные области, как правило, перенасыщенные источниками загрязнения, это не означает (принимая во внимание эффекты благосостояния), что улучшение качества окружающей среды будет цениться населением с низкими доходами в большей степени, чем всем населением в целом. Несмотря на то, что экологическая политика положительно влияет на состояние здоровья людей, вместе с тем в районах с улучшенной экологической обстановкой происходит удорожание аренды и других расходов, связанных с проживанием *. При этом большое внимание должно уделяться определению косвенного и прямого эффектов от налогообложения. Косвенный эффект включает изменения в потребительских ценах на конечные продукты, например на бензин и удобрения. Прямой эффект выражается в изменениях на объемы потребления налогооблагаемых продуктов.
В случае, если фирма перекладывает природоохранные затраты на потребителей посредством увеличения цены, то экологическая политика будет оказывать искажающее воздействие на потребительский выбор. Исследуя распределение природоохранных затрат среди групп населения с различными доходами, H.D. Robinson обнаружил, что компании перекладывают бремя экологических издержек на потребителей *. При этом распределение затрат является регрессивным, так как группы с более низкими доходами тратят на свое содержание большую долю дохода, а в их потребительской корзине экологически опасные товары занимают большее место.
Кроме определения прямых и косвенных эффектов необходимо оценить сферу налоговых обязательств (то есть тех экономических агентов, которые ответственны за налоговые платежи) или, другими словами, - формальную сферу действия налога и эффективную (реальную) сферу его действия (формируемую теми экономическими агентами, на которых ложится, в конечном счете, налоговое бремя).
В большинстве случаев при налогообложении промежуточных товаров правительство не способно возложить налоговое бремя только на конкретные отрасли производства. Дело в том, что в каждой отрасли используются промежуточные товары, производимые другими отраслями, а это ведет к увеличению общих производственных затрат за счет промежуточных налогов. Проведение экологической политики приводит к повышению цен на многие товары, которые напрямую не являются объектами экологических налогов.
Эффективность действия экологических налогов частично зависит от международной ситуации, при которой происходит введение налога. Если налог вводится на общегосударственном уровне одновременно в ряде стран, то производители будут нести большее бремя, чем потребители. В этом случае за короткий период произойдет повышение потребительских цен и, следовательно, налоговая нагрузка ляжет на покупателей. В длительном периоде происходит перемещение налогового бремени на собственников производства *.
Администрирование. Ряд проблем экологического налогообложения касается администрирования: определение формы и уровня загрязнения; гибкость налоговых ставок и их способность быстро реагировать на изменения экологической и экономической ситуации; организационная простота; локальный или международный характер загрязнения.
Правильная идентификация специфических форм и объема загрязнения воздуха, воды и почв позволяет точно оценить экологический ущерб. Определение уровня загрязнения представляет собой достаточно дорогостоящий процесс, нуждающийся в использовании специального оборудования и квалифицированных специалистов. Необходимость в наблюдении за состоянием окружающей среды не является специфической особенностью исключительно экологического налогообложения, а относится ко всем видам экологического управления.
Отдельно стоит вопрос о затратах обслуживания и содержания налоговой системы, которые зачастую не менее значимы для характеристики ее экономической эффективности, чем оказываемое ею воздействие на производство и потребление. Эти затраты, при прочих равных условиях, тем ниже, чем яснее и единообразнее налоговые обязательства и чем легче проверка их выполнения. Вышесказанное напрямую относится и к ЭН. В первую очередь это касается стимулирующего эффекта ЭН. Чем проще и прозрачнее схема налогообложения, чем яснее связь между суммой налога и характеристиками объекта налогообложения, тем сильнее стимулирующий эффект.
Гибкость налога - это его способность адекватно реагировать на динамику экономических процессов. Она предполагает как адекватную направленность его реакции, так и своевременность отклика. Тщательно обоснованные ЭН четко реагируют на изменения в природоохранной политике предприятия-плательщика. Эффективный ЭН должен стимулировать природоохранную деятельность, но при этом одновременно должен гибко реагировать на улучшение технологий очистки и совершенствование техники оценки экологического ущерба. Для поддержания экономической активности крайне важны стабильные ставки ЭН, поэтому необходимы такие ставки, которые четко реагировали бы на изменения экологической и экономической ситуации.
Контроль над соблюдением экологического законодательства (в том числе и в области налогообложения) усложняется в случае, когда загрязнения выходят за рамки одного государства, становясь по своей природе трансграничными. Налогообложение сточных вод, выпускаемых в локальные водоемы, аналогичное действующему в Бельгии, Франции и Германии, легко поддается контролю местными органами охраны окружающей среды. Однако в случае глобальных загрязнений, примером которых может служить загрязнение Балтийского моря стоками ГУП `Водоканал Санкт-Петербург` и сточными водами других стран Балтийского региона, возникает необходимость координации действий на межгосударственном уровне. В этих случаях, с одной стороны, происходит возрастание административных издержек, а, с другой стороны, возникает возможность привлечения больших средств для решение проблемы с помощью международных экологических организаций.
Эффективность администрирования экологической системы налогообложения подчиняется следующим правилам. Она зависит от совершенства системы контроля и учета загрязнений и, прежде всего, от качества работы соответствующих экологических служб. Стимулирующий эффект ЭН позволяет определить уровень вредного воздействия на окружающую среду: размер уплачиваемого налога должен возрастать по мере роста нагрузки на природу и, наоборот, сокращаться, если налогоплательщик предпринимает адекватные природоохранные меры. Экономический эффект от ЭН возрастает по мере упрощения системы взимания налога, то есть совокупности действий по подсчету налоговой базы, расчету налога к уплате и контролю за платежами со стороны государства. Налогообложение в сфере трансграничных загрязнений имеет свои особенности и, как правило, требует согласования на международном уровне.
Исполнение требований законодательства. Важной задачей государства является сокращение издержек по исполнению требований законодательства. Зачастую для расчета каждого ЭН требуется учитывать многочисленные показатели хозяйственной деятельности компании. Кроме того, налоговые органы тратят время и ресурсы для проверки и учета поданных сведений. В результате издержки исполнения требований законодательства отнимают значительную часть доходов от ЭН. При этом, чем ниже доходы, тем больше их доля, уходящая на покрытие затрат. К этому следует добавить, что каждый плательщик ЭН вынужден тратить средства, не только на внедрение природоохранных технологий и привлечение специалистов в области экологии, но и на получение консультаций аудиторов и юристов. Это объясняется двойственной природой экологического налогообложения: оно действует в сфере и экологического, и налогового законодательства.
Постоянно существует опасность, что часть налогоплательщиков будет использовать не или иные методы уклонения от уплаты налога. Степень этого уклонения зависит от предельных ставок налога, вероятности обнаружения нарушений законодательства, размеров штрафов и склонности к риску менеджмента компании *. Очевидно, что законопослушность возрастает при относительно низких предельных ставках и неотвратимости наказании за допущенные нарушения *.
Доходы от ЭН. Оптимальный налоговый анализ включает следующие взаимосвязанные вопросы: уровень доходов от каждого налога, стабильность в получении доходов от налогов как в коротком, так и в длительном периоде, эластичность бюджетных доходов по налоговым ставкам. В странах, где действуют ЭН, доходы от них значительно ниже, по сравнению с доходами от других налогов. Целью экологического налогообложения является снижение загрязнений, что ведет к сокращению налогооблагаемой базы, поэтому ни один ЭН, направленный на стимулирование природоохранной деятельности, не может быть использован для привлечения в бюджет стабильных доходов.
Понятие стабильности налоговых доходов в коротком периоде устанавливает взаимосвязь между поступившими в бюджет экологическими платежами и периодами бизнес-цикла. За счет установления ЭН на доходы юридических и физических лиц государство способно снизить риски нестабильности притока денежных поступлений в бюджет. Дело в том, что ЭН нацелены на изменения поведения экономических агентов в определенном направлении, а возникающая вследствие этого нестабильность доходов, приводит к невозможности регулярного финансирования природоохранных программ только за счет экологического налогообложения. Нестабильность доходов является побочным продуктом эффективной с экологической точки зрения политики. Для характеристики этой нестабильности может использоваться показатель эластичности, который отражает, в какой мере изменение ставок ЭН влияет на изменение доходов бюджета.
В длительном периоде четко ориентированный ЭН будет угнетать ту экономическую активность, которая приводит к загрязнению окружающей среды. В связи с этим произойдет сокращение налогооблагаемой базы, что приведет к снижению доходов бюджета.
Доходы от ЭН могут использоваться в различных целях но, прежде всего, для компенсации потерь бюджета вследствие сокращения ставок других налогов. Это направление является одним из наиболее актуальных способов использования доходов. Оно непосредственно связанно с проведением экологической налоговой реформы.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия