|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (23), 2007 | | | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | | Воронин А. Н.
директор научно-исследовательского департамента Балтийской академии туризма и предпринимательства,
кандидат военных наук, доцент (г.Санкт-Петербург)
Сухенко К. Э.
депутат Законодательного собрания Санкт-Петербурга
| |
| | | |
Современная политическая и социально-экономическая обстановка в России, характеризуемая стабильностью, отсутствием ярко выраженных социальных конфликтов, ежегодным ростом внутреннего валового продукта, сопровождающимся ростом реальных доходов населения, создают благоприятные условия для развития внутреннего и въездного туризма. Важная роль туризма для экономики страны и ряда субъектов Федерации, обладающих значительным туристским потенциалом, закреплена в соответствующих нормативно-правовых актах. Так, на федеральном уровне в Законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в дальнейшем Федеральный закон) констатируется, что государство признает туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики государства [1]. А в принятой Постановлением правительства Санкт-Петербурга «Программе развития Санкт-Петербурга как туристического центра на 2005–2010 годы» туризм объявляется стратегическим сектором экономики города [2].
В целом в Российской Федерации и в ряде ее субъектов туризм позиционируется как отрасль (сектор) экономики, играющая важную роль в социально-экономическом развитии, что предопределяет деятельное участие государства в воздействии на данную сферу. Вместе с тем специалисты единодушно отмечают, что богатейший туристский потенциал страны используется недостаточно эффективно и туристская деятельность не приносит того результата, который можно было ожидать и который планировался в разрабатываемых и реализуемых в последнее десятилетие федеральных и региональных программах развития туризма. К таким программам можно отнести федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации на 1996–2005 гг.», региональную целевую программу «Развитие сферы туризма и рекреации Ленинградской области до 2005 года», целевую программу Санкт-Петербурга «Развитие туризма в Санкт-Петербурге на 2003–2005 годы».
Несомненно, их реализация дала определенный положительный импульс развитию туризма, но полностью поставленные цели достигнуты не были. По мнению заместителя председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Государственной думы Российской Федерации Ю.А. Барзыкина, это вызвано рядом причин, и одной из основных является недостаточная государственная поддержка туризма как отрасли экономики [3].
Необходимость усиления воздействия государства на сферу туризма в настоящее время обусловлена также обострением конкурентной борьбы как на международном, так и на внутреннем рынках туристских услуг. При этом внутренняя конкуренция будет обостряться между субъектами Федерации, имеющими в качестве приоритетных одни и те же виды туризма. К примеру, по культурно-познавательному туризму будет обостряться конкуренция между Москвой, Санкт-Петербургом, Великим Новгородом, Владимиром, Псковом и некоторыми другими культурно-историческими центрами России.
Из главы II Федерального закона следует, что государство воздействует на сферу туризма посредством государственного регулирования. В связи с этим совершенствование государственного регулирования в Российской Федерации в целом и в ее субъектах следует считать важнейшей задачей, решение которой позволит обеспечить устойчивое развитие туризма и достижение заданных показателей.
Основными направлениями государственного регулирования, на наш взгляд, являются развитие теории государственного регулирования применительно к сфере туризма и разработка методических положений и рекомендаций, обеспечивающих достижение целей государственного регулирования.
Развитие теории государственного регулирования должно включать уточнение понятийно-категориального аппарата и научное обоснование системы и механизма государственного регулирования. К основным понятиям следует отнести само государственное регулирование, его формы и методы.
Существуют разные подходы к определению сущности государственного регулирования. Вот один из них: «государственное регулирование туризма заключается в разработке и принятии основополагающих правил организации и развития туристского бизнеса в стране» [4]. Вместе с тем в одном из экономических словарей регулирование трактуется как «функция управления, обеспечивающая функционирование управляемых процессов в рамках заданных параметров» [5].
Приняв последнее определение за основу, авторы предлагают следующую трактовку рассматриваемого понятия, через которое раскрывается его сущность: государственное регулирование туризма – это деятельность органов государственной власти региона по воздействию на сферу туризма с целью обеспечения ее функционирования в заданных параметрах или достижения новых показателей ее развития.
В государственном регулировании туризма выделяют два уровня – федеральный и региональный (уровень субъекта Федерации). И на первом, и на втором уровнях используются различные формы и методы регулирования. При этом некоторые формы и методы присущи только одному уровню, что предопределяется разделением полномочий в данной сфере между федеральным центром и регионами.
Рассматривая форму как внешнее выражение содержания государственного регулирования, можно выделить такие основные формы, как правотворчество, поддержка, стимулирование, легализация, регламентация и координация. Сущность этих форм, выраженная через деятельность органов государственной власти, представлена в таблице 1. | | | | Таблица 1 Основные формы государственного регулирования туризма и их сущность |  |
В качестве комментария к приведенной таблице необходимо отметить следующее.
Правотворчество следует рассматривать как более широкое, чем законотворчество, понятие, поскольку законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из «Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации» [1].
Поддержка субъектов сферы туризма со стороны органов государственной власти (государства) может носить прямой и косвенный характер. К примеру, выдача государственного кредита предприятию туриндустрии является его прямой поддержкой, а подготовка кадров для таких предприятий в государственных образовательных учреждениях – опосредованной поддержкой.
Методы государственного регулирования туризма достаточно подробно раскрыты в Федеральном законе, ряде законов субъектов Федерации и научной литературе по данной проблеме. Поэтому в рамках данной статьи останавливаться на них целесообразно только при необходимости раскрытия подробнее какого-либо из рассматриваемых ниже положений.
Поскольку, как отмечалось выше, регулирование является одной из функций управления, то оно осуществляется органами исполнительной власти в сфере туризма. На федеральном уровне таким органом является Федеральное агентство по туризму (Ростуризм). Субъекты Федерации сами устанавливают органы, отвечающие за сферу туризма и их структуру.
В зависимости от масштабов задач, решаемых посредством туристской деятельности, в субъектах Федерации в составе правительства (администрации) могут быть профильные комитеты, как, например, в Москве и Московской области, или структурные подразделения в составе многопрофильного комитета, как, например, отдел туризма в Комитете по физической культуре, спорту, туризму и молодежной политике Ленинградской области или управление по туризму в Комитете по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга.
Следует отметить, что для Санкт-Петербурга, где туризм определен стратегическим сектором экономики города, целесообразно было бы, по мнению авторов, иметь профильный комитет по туризму, что обеспечило бы лучшую управляемость туристской отраслью.
В любом случае структура органа исполнительной власти субъекта Федерации в сфере туризма должна оптимально соответствовать объему и характеру решаемых этим органом задач. В его составе могут быть несколько отделов, например, отдел маркетинга, отдел планирования и организации туристской деятельности, отдел развития туристской деятельности, общий отдел, а также бухгалтерский отдел.
Система государственного регулирования туризма наряду с рассмотренным выше органом исполнительной власти в сфере туризма, являющимся субъектом регулирования, включает объекты и средства регулирования. Практическое воздействие государства на сферу туризма осуществляется через механизм государственного регулирования, базой которого является система, рассмотренная выше. Основными элементами этого механизма являются субъекты регулирования – органы государственной власти (законодательные и исполнительные) субъектов Федерации, объекты регулирования, а также формы, методы и средства регулирования (рисунок 1). | | |  | | Рис. 1. Структура механизма государственного регулирования туризма субъектов Федерации |
Регулирование направлено как на объекты внутренней среды, так и на объекты внешней среды. Под внутренней средой следует понимать сферу туризма региона, которая связана с приемом туристов и оказанием туристических услуг местному населению, решившим совершить путешествие в другой регион страны или за рубеж. Объектами регулирования внутренней среды являются, в первую очередь, предприятия туриндустрии и объекты туристического интереса, инфраструктура дестинации (социальная, транспортная и инженерная), среда дестинации, муниципальные образования и органы местного самоуправления, образовательные учреждения, осуществляющие подготовку кадров для сферы туризма, общественные организации данной сферы и, наконец, население.
Каждый из перечисленных объектов имеет свою особенную роль в туристской деятельности, но только все они в совокупности определяют уровень развития туризма в регионе и его привлекательность для туристов. Поэтому в зависимости от конкретной ситуации, сложившейся в сфере туризма региона, следует определять приоритетные объекты и осуществлять их первоочередное регулирование в наиболее целесообразных формах и наиболее действенными методами.
Для этих целей необходимо разработать методику определения приоритетных направлений регулирования туризма, которая в общем виде должна включать следующие мероприятия и действия:
– определение проблемных объектов регулирования;
– определение потребностей в средствах и мерах, необходимых для улучшения ситуации;
– выбор целесообразных форм регулирования;
– выбор методов и средств регулирования;
– непосредственное регулирование воздействия на проблемные объекты;
– контроль действенности проведенного регулирования.
Воздействие на объекты внешней среды носит более ограниченный характер и осуществляется с использованием небольшого числа методов, но имеет не менее важное значение для туристской сферы региона, чем регулирование объектов внутренней среды, поскольку именно по его результатам формируются туристские потоки в регион. Главной целью регулирования объектов внешней среды является стимулирование населения (потенциальных туристов) в посещении именно своего региона. Для этого в регионе проводятся выставки и презентации разработанных туристских продуктов за пределами своего региона, приглашаются на собственные выставки и презентации, а также в рекламные туры туроператоры, представители негосударственных организаций сферы туризма, руководители и специалисты органов власти других субъектов Федерации и зарубежных стран. Разработанная рекламная продукция должна распространяться через представительства российских организаций за рубежом, а также целесообразно оборудовать рекламные стенды с информацией о достопримечательностях дестинации и предлагаемых турах в местах большого скопления людей, таких как аэропорты, железнодорожные и морские вокзалы, и других объектах.
В целом развитие теории государственного регулирования туризма и разработка методических положений по его организации и осуществлению должно оказать положительное влияние на туристскую деятельность, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. |
| |
|
|
