|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (24), 2007 | | | | ИННОВАЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ | | | Остапюк С. Ф.
начальник отдела Департамента научно-технической и инновационной политики Министерства образования и науки России,
профессор кафедры менеджмента инвестиций и инноваций Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова,
кандидат технических наук
| |
| | | |
Программно-целевое управление научно-техническим и инновационным развитием страны в целом, региона, отрасли остается важнейшим инструментом при решении задачи экономического подъема в России. В новых экономических условиях особое значение приобретает стратегическое управление, в частности, формирование и реализации долгосрочных программ развития страны в целом, региона, отрасли (далее – программ развития). В данной статье рассмотрен ряд концептуальных вопросов, встающих перед разработчиками программ развития при их проектировании и реализации.
При формировании и реализации программ развития необходимо учитывать ряд следующих обстоятельств.
Во-первых, процесс развития не может быть жестко детерминирован, но и не должен быть стихийным. Стратегические цели развития той или иной предметной области являются компромиссом между стихией и детерминантой, они не обозначают какой-либо четко заданный результат, а выражают нечеткое множество желаемых результатов, распределенных во времени реализации программы. «Реалистический идеализм» программ развития приближает их к концепциям и прогнозам, но сущность использования программно-целевых методов состоит в том, чтобы процесс развития при всей сложности его реальной структуры не выходил за пределы заданного направления.
Во-вторых, программы развития «фокусируют» вероятностные процессы, степень неопределенности которых возрастает по мере удаления от текущего момента в перспективу. Поэтому в процессе мониторинга программы развития должна быть решена проблема «переменного фокуса « рассмотрения анализируемой предметной области. Создавать изначально программы развития с бесконечной «глубиной резкости» рассмотрения анализируемой предметной области практически невозможно.
В-третьих, поскольку предметом программы развития является генезис анализируемой предметной области, то ее объектом является управление целями этого процесса. Продукт программы развития – это цели, которые в тот или иной момент времени становятся целями программ создания, «получают» конкретные желаемые результаты с конкретными характеристиками. Поэтому программы развития – это не технологические, не производственные, не научно-технические, а управленческие программы по координации реализации определенной экономической, инновационной и инвестиционной политики в тех или иных конкретных сферах деятельности в рамках видимой перспективы.
Перечисленные обстоятельства, на наш взгляд, определяют актуальность рассмотрения проблематики формирования и мониторинга программ развития в научно-технической и инновационной сфере.
Отличительные особенности проектирования программ развития. Под «программой развития» будем понимать согласованный по целям, срокам, исполнителям и ресурсам план управления достижением новых состояний по качественным и количественным признакам в тех или иных конкретных сферах деятельности в рамках видимой перспективы. Из данного определения ясно, какую роль ставит общество перед программами развития – достижение качественно и количественно нового уровня своего совершенствования в обозримой перспективе.
Цели программы развития реализуются на протяжении всего периода существования программы при условии сохранения их актуальности. Выделим три категории целей программ развития – стратегические, тактические («цели создания») и потенциальные («генетические цели»). Стратегические цели программы развития действуют на протяжении всего периода ее реализации и отвечают национальным, государственным, отраслевым, региональным, и иным «общим» потребностям. Тактические цели в программах развития можно рассматривать как кратко-, средне- и долгосрочные потребности, которые необходимо учитывать при формировании финансовой политики. На базе тактических целей программ развития формируется свод программ создания (федеральных и ведомственных целевых программ). Потенциальные цели программ развития формируются на основе блока «генетических» целей и могут быть ранжированы в порядке очередности предполагаемой реализации, выступая тем самым ориентирами для дальнейшей модификации программ развития. Состав тактических и потенциальных целей в программах развития следует постоянно уточнять, что предполагает наличие свойств динамичности и адаптивности в механизмах формирования этих программ.
Одно из принципиальных отличий программ развития от программ создания заключается в потенциальной целевой неопределенности конечного результата. В программах создания целевая определенность конечного результата и степень его завершенности являются важнейшими параметрами управления программой. В формулировке исходной («стратегической») цели программ развития, как правило, намечена только та или иная часть конечного результата развития, остальные его аспекты «проявляются» постепенно через «цели создания» в процессе реализации комплекса мероприятий по достижению заданной цели и могут поддерживаться программой развития за счет новых ее направлений или гаситься за счет организованного противодействия нежелательным эффектам. Природа этого механизма кроется в сущности самого объекта развития, его степени сложности.
В сфере научно-технической и инновационной деятельности процесс формирования программ развития имеет свои особенности. Одна из них связана с тем, что программы развития развертываются применительно к конкретным объектам в рамках их полного жизненного цикла и непосредственно переходят в программы создания, другая особенность – выражает генезис всех научно-технических объектов, включенных в сферу проектируемой программы развития. Обычно изучение данного генезиса является прерогативой историко-технических исследований. Но для программ развития в большей степени важен не механизм ретроспективных исследований, а механизм обнаружения новых («генетических») целей развития, появляющихся в результате структурных изменений в экономической деятельности.
По большому счету процесс развития есть не что иное, как процесс происходящих структурных изменений в экономической деятельности, поэтому программу развития можно определить как целевое управление изменениями структур социально-экономических, научно-технических и иных объектов и процессов. В этом плане цели программ развития могут быть интерпретированы как цели, определяющие структурные сдвиги в социальных и экономических процессах. Поэтому моделирование структурных изменений становится не столько инструментом описания, сколько инструментом управления.
Жизненный цикл программы развития можно представить из нескольких фаз, каждая из которых имеет свои структурообразующие особенности: в фазе стабильного развития происходит равномерный прирост качественных и количественных характеристик анализируемой предметной области при малой степени ее структурных изменений; в фазе интенсивного развития происходит скачкообразный, ускоренный прирост качественных и количественных характеристик при значительных структурных изменениях; в фазе застоя качественные и количественные характеристики сохраняются, а структурные изменения не наблюдаются или носят незначительный характер; в фазе затухания происходит спад качественных и количественных характеристик при отсутствии или при незначительных структурных изменениях.
В каждой из названных фаз цели создания имеют вполне определенное структурообразующее значение соответственно специфике фазы. Так, например, создание аналогов характерно для фаз затухания и застоя, а создание инноваций – для фазы интенсивного развития. Проблема состоит в том, что в рамках одной и той же предметной области в один и тот же период времени программа развития может реализовываться в различных фазах относительно различных множеств элементов ее структуры. Границы между фазами условны, элементы структуры мигрируют из одной фазы в другую, т.е. постоянно изменяется структурообразующая ситуация. Генетические цели в программах развития и возникают по той простой причине, что они в большинстве случаев являют собой противовес изменениям структурообразующей ситуации.
Программы развития должны решать задачу согласованного получения дискретных результатов и обеспечения непрерывности процесса перехода к будущим результатам. Естественно, что задачи развития и согласованного получения дискретных результатов предъявляют специфические требования к программно-целевому инструментарию. К их числу относятся: механизмы согласованного и адаптивного управления целями; механизмы гарантированного ресурсного обеспечения; развитая инфраструктура программ развития и государственного протекционизма их реализации; независимый менеджмент программ развития; непрерывный мониторинг программ развития и система приоритетов их реализации.
Утверждая ту или иную программу развития, государство, стремясь обеспечить выбранные национальные приоритеты, берет под свою защиту интересы данной программы. Поэтому формирование программ развития требует задания четкой системы национальных приоритетов в сфере научно-технической и инновационной деятельности хотя бы на ту перспективу, которая охватывается данными программами.
В широком смысле слова все программы развития должны иметь инновационный характер. Но специфика инновационной сферы такова, что в ее программах развития могут возникать новые цели практически на любой стадии жизненного цикла инновации. Например, открытие нового физического эффекта может «подтолкнуть» развитие фундаментальных исследований и привести к изучению новых побочных явлений этого эффекта, создание нового материала для космической отрасли вовсе не означает, что он не может быть модифицирован для применения в гражданских отраслях. Во всех этих случаях программа инновационного развития получит новые цели. Будут ли эти цели реализованы или нет, будет зависеть только от проводимой научно-технической и инновационной политики и ресурсных возможностей ее исполнителей.
Особенности регламента разработки и управления реализацией программ развития. Требования, предъявляемые к программам развития, определяют необходимость уточнения отдельных положений принятого регламента разработки целевых программ [1] с учетом специфики программ развития.
В рамках общей схемы порядка разработки целевой программы [1] первый этап работы связан с отбором узловых проблем для программной разработки. Для программ развития на этой стадии необходимо развернутое обоснование (структуризация) проблемы и проведение профессиональной независимой экспертизы ее формулировки. Отсутствие на этой стадии развернутого обоснования проблемы и профессиональной экспертизы может означать только одно – все более или менее грамотно оформленные или «авторитетные» инициативы суммируются и отправляются для решения в Правительство России, которое практически «обречено» на принятие решения о разработке программ.
Подобная «организация» процесса принятия целевой программы мало напоминает мировые стандарты. Про систему развернутого программирования вообще говорить не приходится. Там действуют принципиально по-иному – от общего к частному. Но и система частичного программирования выстраивает процедуру иначе. Ее исходным моментом является не механическая сумма чьих-то инициатив, а системный анализ экономической и социальной ситуации в стране. После чего осуществляют прогноз принципиальных макроэкономических показателей развития. При этом определяются узловые проблемы, которые не могут быть решены без участия государства. Совокупность мероприятий по решению выявленных узловых проблем оформляется как государственные программы. И только на стадии конкретизации мероприятий программы до уровня конкретных проектов предусматривается конкурсный отбор инициативных предложений. Данная схема с большей вероятностью гарантирует формирование системы программ, отражающей принятые в установленном порядке общенациональные приоритеты.
Начальный этап формирования программы развития по отбору проблем призван решить задачу определения целесообразности разработки программы для данного направления развития. Далеко не все осознанные сегодня проблемы смогут сохранить свою актуальность в перспективе, поэтому следует уточнить содержание самого понятия «проблема» применительно к программам развития. Под «проблемой» будем понимать ситуацию, целенаправленное изменение которой предполагается осуществить в ходе развития соответствующей предметной области. В таком контексте «проблема» представляет собой открытое множество задач, требующих конкретных решений. Развернутое моделирование и обоснование структуры проблемы на данном этапе становится, таким образом, нормативной процедурой.
Если принять тезис о том, что состав и структура проблем определяют состав и структуру программ, то процедура отбора проблем должна завершиться подготовкой проекта системы целей программы. Проблема формирования системы целей для программ развития отчасти затрагивалась в работах [2,3,5]. Формирования системы целей является определяющим моментом программно-целевого подхода, но существующие варианты его реализации требуют переосмысления. Дело в том, что процесс развития сам по себе достаточно сложен и имеет внутреннюю структуру, близкую к сетевой структуре. Поэтому в отличие от программ создания в программах развития, например, не может быть применено формирование графа целей с вложенностью уровней, поскольку цели нижнего уровня должны соответствовать по содержанию сетевой структуре процесса развития. Полезным для разработки системы целей программ развития оказывается логико-семантическое моделирование проблемной ситуации с последующим определением структуры системы целей программы развития.
Второй этап программирования – формирование структуры целевой программы. На этом этапе проводят не только написание соответствующих текстов и проведение необходимых технических и экономических расчетов, но и формирование конкретного круга потенциальных подрядчиков по разработке программы, отношения с которыми оформляются необходимыми соглашениями о намерениях. Если заказчик программы считает необходимым, то он проводит специализированную экспертизу проекта программы.
В действительности заказчик оказывается в весьма опасном для бюджета страны положении. Разрабатывая программу, он формирует бюджетные притязания, не имея, по сути, четко обоснованного лимита. В конкурентной борьбе с другими заказчиками по другим программам он склонен рассматривать его как, практически, неограниченный [4]. Более того, будучи ответственным за реализацию программ, заказчик может сознательно завысить потребные ресурсы по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, «нежесткую» программу гораздо проще выполнять, а значит, значительно ниже вероятность административной ответственности за ее невыполнение. Во-вторых, чем больше бюджет программы, тем выше вероятность того, что главным виновником, при провале программы, окажется Минфин России, не сумевший обеспечить запланированные ассигнования. Опасность «завышения» предполагаемых расходов особенно реальна для программ развития. По причине завышенных предполагаемых расходов они могут быть отклонены. Поэтому на данной стадии необходим механизм, препятствующий завышению предполагаемых расходов, например, механизм создания резервного фонда программы развития в рамках Бюджета развития, который может взять на себя непредвиденные расходы.
Особая проблема этапа формирования программы – внебюджетные источники финансирования. В мировой практике государственное программирование – это форма государственных расходов. В тех же случаях, когда считают возможным смешанное финансирование, привлечение внебюджетных источников каждый раз специально законодательно регламентируют. Российский «Порядок...» [1] делегирует эту функцию государственному заказчику и предлагает осуществить ее в договорной форме. Поэтому опыт России представляется во многом даже уникальным.
Исходная идея этой практики достаточно привлекательна: смешанное финансирование как бы призвано подчеркнуть общественную значимость программы развития, ее поддержку со стороны бизнес сообщества. Понятно и желание достичь кумулятивного эффекта от государственных инвестиций. Но есть и серьезные препятствия. Изначально программирование было сориентировано на те вложения, масштабы и окупаемость которых были недоступны и непривлекательны для частного бизнеса. Недаром основной предмет деятельности государственных программ во всем мире – это инфраструктурные проекты. Если же основной регламент программирования требует обязательного и значительного финансирования программ из внебюджетных источников, значит, одно из двух: либо все программы – это быстро окупаемые проекты (с показателями, приемлемыми для частного бизнеса), либо программирование – это форма скрытого бюджетного субсидирования ограниченного числа избранных хозяйствующих субъектов. Реальная российская действительность ближе ко второму варианту.
Представляется, что процедуру определения внебюджетных источников финансирования для программ развития на данном этапе следует исключить. Начальная работа по программе развития должна осуществляться только за счет бюджетных средств, и только впоследствии за счет создания благоприятного инвестиционного климата можно ожидать участие в ней частного капитала. Основная задача участия частного сектора в программах развития – это формирование централизованного резервного фонда за счет высвобождения бюджетных средств, что позволит в перспективе финансировать работы по «генетическим» целям.
Третий этап процедуры разработки и реализации программы – ее комплексная независимая экспертиза и оценка. Основными «оценщиками» программ установлены Минэкономразвития России, Минобрнауки России и Минфин России. В качестве интеллектуального штаба выступают, как правило, Совет по науке, технологиям и образованию при Президенте Российской Федерации, РАН и подведомственные ей организации. По существующему регламенту главными критериями оценки являются – приоритетность, эффективность, обоснованность.
Главным результатом оценки отдельной программы развития должна быть утвержденная совокупность ее подпрограмм и отдельных проектов, приведенная в различных вариантах ее финансирования – свод программ создания. Например, базовый вариант программы – при 100 % ее финансировании в установленные сроки. Расширенный (и/или ускоренный) вариант программы – на случай ее признания особо приоритетной. И несколько вариантов при уменьшающемся объеме финансирования. В завершение – минимальная сумма ассигнований, после которой реализация программы не имеет смысла и ее следует прекратить.
В рамках бюджетного процесса отдельно от оценки каждой программы развития, как минимум ежегодно, должна проводиться оценка всей совокупности программ. Но рассматриваться должны и вновь принимаемые, и действующие программы, и не только с точки зрения планируемых бюджетных ассигнований на будущий год, но и с точки зрения бюджетной эффективности реализованных этапов и прогнозных ассигнований хотя бы на среднесрочную перспективу. При этом главным итогом оценки совокупности программ должен быть их ранжированный ряд, в котором должен быть определен перечень подлежащих финансированию программ и выбранный вариант их финансирования. Представленные таким образом программы можно будет трактовать как конкретный «образ» национальных приоритетов в экономике.
Четвертый этап принятой процедуры – утверждение целевой программы. В России целевые программы утверждает ее Правительство. Оно же гарантирует государственному заказчику финансовые ресурсы, которые утверждает Государственная Дума в рамках принятия бюджета на текущий год. Это противоречие является достаточно серьезным. Как показывает практика, максимум, что действительно может гарантировать Правительство России, это включение той или иной программы в перечень финансируемых из федерального бюджета программ. Гарантий же по реальному объему финансирования в рамках принятых нормативно правовых актов не может дать в России, пожалуй, никто. Для программ развития данное обстоятельство является принципиальным. В этой части существующий порядок разработки целевых программ требует серьезной доработки.
Момент утверждения для программ развития состоит в официальном признании программных приоритетов, что может быть отражено в соответствующих реестрах. Представляется целесообразным поставить вопрос о создании и ведении единого реестра приоритетов целевых программ, выделяя в нем программы развития как раздел.
Пятый этап процедуры разработки и реализации программы – управление реализацией целевой программы и контроль хода ее выполнения. Управление целевыми программами осуществляет государственный заказчик и созданная при нем дирекция программы. Формой работы с исполнителями являются государственные контракты. В этой ситуации степень свободы государственного заказчика практически максимальная. Он не только самостоятельно определяет конкретные формы и методы управления программой, но и сам ежегодно уточняет целевые показатели программы, распределение денег по программным мероприятиям, механизм реализации программ и состав исполнителей (на конкурсной основе).
Управление программами развития – это особый вопрос. Представляется, что целесообразно говорить о необходимости создания специальных дирекций программ развития. Органы управления реализацией программ и подпрограмм периодически докладывают состояние их реализации в Минэкономразвития России или в Минобрнауки России (или головному заказчику программы). Данные министерства проводят анализ полученных материалов и ежегодно докладывают ход осуществления программ развития Правительству России.
Ежегодно по представлению министерств, агентств, ведомств, регионов, организаций и предприятий Минэкономразвития России или в Минобрнауки России представляют предложения о пересмотре состава программ развития с включением в него новых программ и исключения завершенных или прекращенных программ. Минэкономразвития России (Минобрнауки России) представляет предложения о разработке и утверждении новых программ на рассмотрение Правительства России.
Главное отличие российской опыта управления программами от мировой практики – это стремление к абсолютной унификации. В реальной жизни программы значительно различаются – по целям, содержанию, масштабам, требуемым ресурсам, участникам и последствиям их реализации. Обычно проектировщики программы принимают это как объективную реальность и ищут в каждом случае оптимальную форму управления, справедливо полагая, что в этом одна из предпосылок конечного успеха. Степень же вариативности российских программно-целевых процедур ничтожна – для многоотраслевых или комплексных инвестиционных программ допускается наличие нескольких заказчиков, возглавляемых заказчиком-координатором. Не требует специального доказательства, что этот вариант не слишком разнообразит исходную схему.
Принципиальная особенность программно-целевого управления заключается в закреплении его в качестве альтернативы традиционным отраслевому и территориальному принципам управления, – это комплексное воздействие на объект управления во всей совокупности его сторон и граней. Сведение же схемы управления к взаимодействию заказчика с исполнительной дирекцией, по сути, стирает специфику программно-целевого метода и превращает его в чуть усложненный вариант традиционного управления. Чтобы этого не было, программа развития должна иметь единую дирекцию с необходимыми экспертными советами и иными структурами для оперативного управления целями и ресурсами программы.
Таким образом, помимо исполнительных функций дирекция программы развития (или другой выполняющий ее роль орган) должна иметь и определенные полномочия заказчика. Подобное «сращивание» является спецификой программ развития, задачи которых выходят за рамки обычных программ создания. Не исключено, что управление программами развития должно рассматриваться в контексте общей структуры государственного управления экономикой.
Уменьшение финансирования программ развития представляется нежелательным при условии их грамотной разработки. Однако, если до этого дошло дело, то этим должны заниматься в первую очередь органы управления программой развития. Отчетность исполнения программ развития должна быть разработана и утверждена на государственном уровне.
Действующий нормативный «Порядок...» [1] нуждается в изменении. Такой принципиальной корректировкой должно быть выведение процесса программирования из-под юрисдикции Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Тем более, что первый шаг уже сделан. Государственная Дума Российской Федерации приняла рамочный Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем введено понятие «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу».
В данной ситуации у Правительства Российской Федерации есть возможность принять новую редакцию «Порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ...» [1], трактующую программы как составную часть общероссийской программы социально-экономического развития и прекращающую стихийное инициирование разнородных программ конкурирующими друг с другом министерствами, ведомствами и администрациями регионов. |
| |
|
|
