|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (26), 2008 | | | | ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ | | | Ключникова Е. М.
специалист комитета по экономике Администрации города Апатиты,
соискатель Института экономических проблем Кольского научного центра РАН
| |
| | | |
Техногенный путь развития экономики России привел к реальной угрозе возникновения экологического кризиса и необходимости пересмотра общегосударственных ориентиров. Около сорока процентов населения Российской Федерации (свыше 60 млн человек) проживают на территориях, характеризующихся критическим или близким к критическому состоянием природной среды. Преодоление надвигающегося кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих разрушение и деградацию природной среды. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Поэтому задачи разработки стратегии устойчивого развития территорий на всех уровнях управления приобретают в настоящее время приоритетное значение.
Категория качества окружающей среды тесно связана с понятием устойчивого развития территорий. Экологические проблемы наиболее остры на локальном уровне, поскольку в среде обитания человек сталкивается с ними непосредственно. В связи с этим представляется необходимым рассмотреть возможности и способы решения экологических проблем на примере отдельного муниципального образования.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является создание условий для улучшения качества жизни населения. В качестве средства реализации поставленной цели рядом авторов [5] предлагается использовать проблемно-ориентированный подход, с определением целевых показателей, отражающих степень достижения цели.
Качество жизни человека определяется не только экономическими и социальными условиями, но и качеством среды обитания. Последнюю можно охарактеризовать степенью загрязнения атмосферы, воздуха, которым мы дышим, водных объектов, воды, которую мы пьем и используем в быту, и степенью деградации природных ландшафтов, дающих нам возможность удовлетворения эстетических потребностей. Качество среды обитания тесно связано с экономическим развитием территории. Данная связь носит нелинейный характер, это иллюстрирует экологическая кривая Кузнеца, демонстрирующая, что при росте ВВП (ВРП) на душу населения уровень деградации окружающей среды сначала растет, а затем – по мере достижения определенного уровня благосостояния – начинает снижаться. Качество окружающей среды влияет на социальные условия, особенно на здоровье населения. Социальные факторы, включая образ жизни и поведения людей, уровень экологической культуры и экономического благосостояния, в свою очередь, оказывают влияние на состояние окружающей среды.
Настоящая работа выполнена на основе анализа статистических данных, нормативно-правовых актов и других материалов по муниципальному образованию города Апатиты, которое является типичным представителем когорты небольших промышленных городов Российского Севера.
Город Апатиты расположен в Мурманской области в центре Кольского полуострова, обладает высокой степенью транспортной доступности. Несмотря на суровые климатические условия, Хибинский горный массив и озеро Имандра, непосредственно примыкающие к городу, считаются одними из лучших мест отдыха и туризма в Мурманской области. Город находится вблизи месторождения апатито-нефелиновых руд. Экономическую базу города наряду с горнорудной промышленностью составляют электро- и теплоэнергетика, пищевая промышленность, железнодорожный транспорт, образование и наука. На 1 января 2007 г. численность постоянного населения города Апатиты составила 62,6 тысяч человек (7,1% населения Мурманской области), сократившись за последние 15 лет почти на 15 тысяч, в основном за счет миграции населения в центральные области РФ. Демографическая обстановка в городе остается неблагоприятной и характеризуется превышением числа умерших над числом родившихся. Доля официально зарегистрированных безработных составила в среднем за 2006 г. 1,9% к численности экономически активного населения (в 2002 г. этот показатель составил 4,2%). Среднемесячная начисленная заработная плата работников крупных и средних организаций города в 2006 г. (12 755 рублей) была ниже средней по области на 17%.
В результате многолетней хозяйственной деятельности природная среда на территории Апатитского района подверглась значительному негативному воздействию. Изменился ландшафт, увеличился уровень загрязнения воздуха, ухудшилось качество поверхностных вод.
Основными стационарными источниками выбросов загрязняющих веществ в атмосферу являются отвалы хвостов обогащения (хвостохранилища) второй апатито-нефелиновой обогатительной фабрики (АНОФ–2) ОАО «Апатит» и ОАО «Апатитская ТЭЦ», выбрасывающие в атмосферу пыль, диоксид серы, оксид углерода, диоксид азота и бенз(а)пирены. По всем из них, кроме диоксида серы, в течение года эпизодически наблюдаются превышения ПДК.
Озеро Имандра является источником питьевого водоснабжения для города и, одновременно, приемником сточных вод от городов и предприятий, расположенных на его берегах. Этот водоем является самым загрязненным промышленными и бытовыми стоками из всех водоемов Мурманской области, концентрация меди в воде повсеместно превышает ПДК [4, с. 102–104].
На территории Апатитского района в озеро Имандра впадают реки Белая и Жемчужная, в которые осуществляется сброс хозяйственно-бытовых и сточных вод. Их загрязнение тяжелыми металлами и микроэлементами, содержащимися в сточных водах горнорудных предприятий ОАО «Апатит», стронцием и алюминием является высоким. По санитарно-микробиологическим показателям воды этих рек также охарактеризованы как загрязненные [6].
Вклад в загрязнение водных объектов вносят отходы производства и потребления, проблема обращения с которыми уже долгое время относится к разряду нерешенных. По данным областного мониторинга, свалки оказывают негативное воздействие на окружающую среду, особенно в период снеготаяния, когда по некоторым ингредиентам достигаются высокие и экстремально высокие уровни загрязнения поверхностных вод [6; 1, с. 12, 13, 38].
Отсутствие решений по реконструкции системы биологической очистки сточных вод и утилизации осадка ставит под угрозу эпидемиологическую безопасность источника водоснабжения – озера Имандра.
Анализ состояния окружающей среды в г. Апатиты свидетельствует о том, что основной проблемой для города является существующее и потенциальное загрязнение озера Имандра. Источниками его загрязнения являются объекты горно-рудной промышленности, санкционированная свалка, хранилища осадка сточных вод и нерегулируемый туризм. Существующая экологическая обстановка отрицательно сказывается на здоровье населения города, особенно детей [4], деградация природной среды уменьшает инвестиционную привлекательность территории [7].
Для достижения генеральной цели – повышения качества жизни населения посредством улучшения качества среды обитания органы местного самоуправления города Апатиты, в первую очередь, должны обеспечить снабжение населения питьевой водой высокого качества. Кроме того, необходимо разработать и внедрить безопасную для окружающей среды и здоровья населения систему обращения с отходами, провести мероприятия по предотвращению эпидемиологической опасности и обеспечить для местного населения и приезжающих туристов рекреационные условия, исключающие деградацию природной среды и угрозу биоразнообразию.
Необходимость решения описанных проблем определена в документе «Стратегия социально-экономического развития города Апатиты», утвержденном решением Апатитского городского Совета народных депутатов в декабре 2002 г. [2]. Документ определил своей стратегической целью развитие города Апатиты как конкурентоспособного в сферах экономики, науки и инноваций, привлекательного качеством жизни и природно-культурной средой, ориентированного на становление гражданского общества. Стратегией определено, что цель достигается путем устойчивого экологического развития и бережного отношения к природе.
В 2006 г. в бюджетный Кодекс РФ была внесена поправка о том, что 40% платы за негативное воздействие на окружающую среду предприятий, расположенных на территории муниципального образования, поступает в бюджет этого муниципального образования. Таким образом, была сформирована неплохая предпосылка для реализации природоохранных целей, в том числе, и в рамках стратегии социально-экономического развития города Апатиты. Кроме того, администрацией города разрабатывается программа «Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности в городе Апатиты». Мероприятия, содержащиеся в программе, отобраны по принципу их соответствия достижению стратегических целей.
Тем не менее, несмотря на то, что система охраны окружающей среды города разработана (определены стратегические цели, разработан механизм их реализации, определен источник финансирования программных мероприятий), достигнуть улучшения экологической обстановки не удалось.
Как показало наше исследование, выполненное на основе экспертного опроса и анализа выполнения адресно-инвестиционной программы Мурманской области в части мероприятий на территории города Апатиты, основной причиной неэффективности проводимых природоохранных мероприятий является острый и в последние 15 лет хронический недостаток инвестиций в природоохранную инфраструктуру. Средства, поступающие в городской бюджет в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, не выделяются в целевой бюджетный фонд и расходуются на текущие нужды. Тем не менее, даже при решении использовать плату за негативное воздействие на окружающую среду целевым назначением, ее объем не позволит решить основные экологические проблемы города.
В среднем в год в бюджет города поступает менее 5 млн рублей (в 2006 г. поступления составили 3,7 млн руб., за 10 месяцев 2007 г. – 4,6 млн руб.) в качестве платы за негативное воздействие. При этом стоимость только основных и первоочередных мероприятий по обеспечению экологической безопасности на территории города превышает 1 млрд рублей. К числу таких ключевых мероприятий относятся необходимость установки оборудования для водозабора из подземного источника, реконструкция системы водоснабжения, строительство оборудованного полигона твердых бытовых и промышленных отходов (полигон ТБиПО). Эта сумма превосходит даже размер доходной части годового бюджета муниципального образования, составивший в 2007 г. 977,3 млн руб., из которых только 1,4 млн руб. было потрачено на природоохранные мероприятия.
Накопившиеся вопросы обеспечения экологической безопасности в части утилизации отходов, в том числе осадка сточных вод, обеспечения качественного водоснабжения, требующие значительных инвестиций в их решение, при наблюдающейся диспропорции между уровнями доходов бюджета и объемами необходимого финансирования, являются общими для большинства городов не только Мурманской области, но и Российской Федерации в целом.
Следовательно, главной задачей, стоящей перед органами местного самоуправления, является привлечение инвестиций в природоохранную сферу. Это сложный процесс и подходить к нему нужно комплексно, то есть использовать различные возможности как местного и регионального, так и федерального и международного уровней. Для этого необходимо проводить работы по включению экологически важных для города мероприятий в региональные программы для получения финансовой поддержки регионального уровня, исследовать и использовать возможности участия в федеральных программах, использовать возможности существующих международных грантовых программ, внедрять механизм частно-государственного партнерства.
В качестве рекомендации органам местного самоуправления мы предлагаем разрабатывать и проводить муниципальную политику устойчивого развития. Ключевым инструментом подобной политики должна стать разработка и реализация стратегии устойчивого развития муниципального образования. Стратегия устойчивого развития в большей мере, чем стратегия социально-экономического развития, будет учитывать вопросы экологической безопасности территории. Соответствующий программный документ должен не только демонстрировать жителям города, что направления развития выбраны, а механизмы достижения поставленных целей определены, но и позволить активно и творчески участвовать в выборе долговременных, стратегических решений. Идеи и принципы муниципального развития, содержащиеся в стратегии, должны дать ориентиры предпринимательскому сообществу, внешним инвесторам, помочь им связать оперативные решения с перспективами муниципального развития. Для того, чтобы стратегия работала в таком ключе, она должна быть написана доступным языком и доведена до населения (широко разрекламирована).
Кроме того, стратегию устойчивого развития муниципального образования необходимо вооружить системой целевых индикаторов, которые позволят осуществлять системный мониторинг достижения стратегических целей.
Необходимо учитывать, что организация процесса целеполагания является ключевым фактором успеха при реализации стратегии устойчивого развития. При формировании стратегических целей и задач необходимо организовать взаимодействие между различными структурными подразделениями органов местного самоуправления и различными секторами общества. При этом значение имеет как сам факт учета мнений различных сторон и широкой общественности, так и способ организации процесса консультаций. Население и предпринимательское сообщество должны определять выбранные стратегические цели как «свои», только в этом случае предприниматели будут связывать свои оперативные решения с перспективами муниципального развития, а население активно и творчески участвовать в выработке стратегических решений.
Для достижения целей стратегии устойчивого развития необходимо разрабатывать тематические природоохранные стратегии, которые послужат базисом для разработки блоков городской целевой программы охраны природы, и будут способствовать повышению инвестиционной привлекательности территории, способствуя стабильности и предсказуемости развития экономической и экологической ситуации в районе.
Следует также целенаправленно проводить кадровую политику: привлекать высокообразованных и творческих работников, развивать имеющийся кадровый состав. Согласно результатам эконометрического анализа института экономики переходного периода, «в России не кадры следуют за инвестициями, а инвестиции за кадрами» [3].
Стоит прилагать сознательные усилия и для вовлечения населения в процессы управления территорией, создавать условия для развития социального капитала. Роберт Патнэм еще в начале 90-х гг. определил, что «хорошо и добровольно организованная жизнь общества является причиной экономического роста, развитие неразделимо с гражданской общностью» [8]. Заметим, что некоторые местные проблемы могут быть решены при минимальном участии органов местного самоуправления силами общественных объединений.
Таким образом, для решения экологических проблем территорий в целях улучшения качества жизни населения, мы рекомендуем органам местного самоуправления разрабатывать и осуществлять политику устойчивого развития. Инструментами политики устойчивого развития на местном уровне являются: целеполагание, планирование как ключевой фактор успеха; программы финансирования; сотрудничество с местным бизнесом и НПО для создания условий по внедрению более строгих требований и организации поддержки природоохранных инициатив. |
| |
|
|
