|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (26), 2008 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ | | | Кубарев Е. Н.
профессор кафедры бухучета и статистики Новосибирского гуманитарного института, кандидат психологических наук
| |
| | | |
1. Роль механизма партнерства государства и бизнеса в экономике
Хозяйственное партнерство государства и частного сектора (ПГЧС) (Public-Private Partnership, РРР) представляет собой институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, формируемый в целях мобилизации инвестиций и реализации общественно значимых инвестиционных проектов в широком спектре сфер деятельности: от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг [3]. Важнейшей функцией такого партнерства является привлечение инвестиций частного сектора для финансирования объектов, находящихся в государственной собственности.
Современные формы ПГЧС связаны с процессами реструктурирования национальных экономик и представляют собой по существу косвенную приватизацию. Иногда процесс создания партнерств называют просто приватизацией. Но есть и другая точка зрения, состоящая в том, что ПГЧС вообще не имеет отношения к приватизации.
Обе эти крайние позиции не совсем корректно трактуют отношение категорий «приватизация» и «партнерство» [4]. Если приватизация как передача государственной собственности в частные руки в строгом смысле означает уход государства из экономики, ее отдельных сфер и производств, то создание партнерств приводит лишь к передаче частному бизнесу части экономических, инвестиционных, организационных и управленческих функций, выполняемых им в отношении государственных объектов. При этом сами объекты остаются в собственности государства. В отличие от приватизации, при создании партнерства государство сохраняет определенную хозяйственную активность. Его деятельность рассматривается как проявление государственного вмешательства и контроля над экономическими процессами. С позиций экономической теории такие партнерства можно рассматривать как институциональное преобразование государственного сектора экономики, его реформирование в рамках частичной приватизации сфер деятельности, традиционно относящихся к ведению государства.
Система сложившихся к настоящему времени партнерских отношений между государством и частным сектором является основополагающим элементом функционирования смешанной экономики. Преимущества смешанной экономики как типа общественной системы были продемонстрированы в либеральной концепции экономического развития. Смешанная экономика возникла в ответ на требование соответствия между формированием институтов частной собственности и процессом ускорения экономического роста. Кроме того, жизнеспособность смешанной экономики доказывается более высокой производительностью и эффективностью хозяйства, основанного на частной собственности, в сравнении с хозяйством, базирующемся на государственной собственности и прямом государственном управлении.
Экономический эффект для общества от ПГЧС состоит в том, что оно получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при сокращении издержек. Одновременно на бизнес перекладываются функции инвестирования. Партнерства способствуют развитию институтов рынка, частной собственности, частной инициативы. Их создание способствует реорганизации бизнеса и взаимоотношений государства и частного сектора, формированию новых организационных принципов и новых механизмов регулирования. В результате практической реализации различных форм косвенной приватизации возникают элементы рыночной системы отношений в ранее монопольных средах, появляются рачительные хозяева и эффективные управляющие государственным имуществом, которое не выводится из сферы владения государства, а продолжает оставаться в его собственности [9].
2. Формы партнерства государства и бизнеса
Существует достаточно много классификаций разновидностей, форм, типов и видов партнерства государства и бизнеса в инвестиционном процессе. В качестве критериев отнесения к той или иной структурной группе обычно выступают: отношения собственности (владение, пользование), объем передаваемых частным компаниям прав, степень зависимости от государства, в первую очередь в вопросах финансирования проекта и разделения рисков, и другие параметры [5]. ПГЧС в инвестиционной сфере можно разделить на формы, каждая из которых состоит из нескольких видов или типов (табл. 1). | | | Таблица 1
Классификация форм и видов ПГЧС |  |
Концессионный механизм занимает важное место в партнерствах государства и бизнеса с точки зрения как количественных, так и качественных показателей. Он имеет общие с другими формами партнерства характеристики и черты, а также специфические особенности, определяющие его значительную и самостоятельную роль в системе экономических отношений государства и предпринимательского сектора.
Контракты. Характерной особенностью государственных контрактов (договоров подряда) является их административная форма, а также то, что права собственности на предмет контрактных отношений не передаются государством частному предпринимателю. Инвестиционная деятельность (строительство, закупка материалов и т.д.) осуществляется на средства государства. Она регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими документами. Подрядчик государства не имеет права произвольного распоряжения полученными из бюджета средствами. Соответственно с этим все риски несет государство.
Контрактная форма партнерских отношений государства и бизнеса имеет очень широкое распространение в мире. Так, федеральное правительство США размещает в год 13–15 млн контрактов на все виды товаров и услуг военного и гражданского назначения [2]. Концессионный договор имеет общие черты с административным контрактом. В то же время он является специфическим контрактом, во многом и принципиально отличающимся от традиционного, заключаемого государством, административного хозяйственного контракта. Главным сущностным различием является то, что контрактная система функционирует в рамках гражданско-правового поля, а концессионная – в контексте публично-правового законодательства. Кроме того, в соответствии с нормами права развитых стран концессия – это «глобальный контракт» (globality contract). Важнейшие различия одного из основных видов контрактов – «контракта на проведение работ» (work contract) – и концессии приведены в табл. 2. | | | Таблица 2
Различия между административным контрактом и концессией |  |
В ЕС, например, концессия в области инфраструктуры определяется как разновидность административного контракта, в соответствии с которым общественная власть предоставляет компании-концессионеру определенные права на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию и управление в течение некоторого периода времени.
Соглашения о разделе продукции (СРП). Являются самостоятельной формой ПГЧС, близкой, но не относящейся к традиционной концессии. По соглашениям о разделе продукции партнеру государства принадлежит только часть произведенной продукции, а концессионер является собственником всей выпущенной продукции. Даже если согласно концессионному договору государство получает часть налогов и других платежей, например концессионных, в натуральном виде, то это не раздел продукции, а только замена одной формы расчетов другой, более удобной и устраивающей обе договаривающиеся стороны.
Согласно российскому законодательству СРП является таким договором, в соответствии с которым РФ предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ. В свою очередь инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. В концессиях же вся произведенная продукция принадлежит концессионеру на правах собственности. Имеются типы СРП, согласно которым партнер государства несет все риски. Например, по сервисному контракту с риском государство поручает частной компании на ее собственный риск исследовать и (или) разведать месторождение. В случае открытия месторождения компания компенсирует понесенные издержки и получает прибыль. При отрицательном результате изыскательских работ государство не возмещает ему понесенные издержки. Другой тип сервисного контракта (без риска) – это, по существу, подрядный договор, который государство заключает с частной компанией. В договоре определяются типы работ, которые ведет компания, сроки их выполнения, порядок возмещения затрат и поощрения и т.д. Данный тип контракта близок к обычному государственному контракту, за одним исключением. Если по государственному контракту оплата произведенных частной компанией работ осуществляется из бюджета, то согласно сервисному контракту компенсация издержек производства и начисление прибыли происходят за счет продажи полученной продукции. Таким образом, ни обычные административные контракты, ни сервисные контракты, ни соглашения о разделе продукции не могут быть отнесены к концессиям. Они представляют собой самостоятельные типы отношений партнерств.
Аренда. Так же как и концессия, этот тип партнерства предполагает передачу на определенных условиях частному сектору государственного или муниципального имущества (земли, оборудования, помещения и т.п.) во временное пользование за определенную плату на основе арендного договора. Лизинг (форма, близкая к аренде) в российском законодательстве трактуется как «вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его на основании договора лизинга физическим или юридическим лицам за определенную плату, на определенный срок и на определенных условиях, обусловленных договором, с правом выкупа имущества лизингополучателем». В более поздней редакции закона о лизинге дается определение лизинга [1] как системы отношений: «Лизинг – совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга, в том числе с приобретением предмета лизинга».
В отличие от аренды и лизинга, в концессиях частный предприниматель и государство находятся в более сложных и многоаспектных отношениях. Самое главное, что при лизинге лизингополучатель имеет право выкупа имущества, передаваемого ему в рамках договора лизинга, а в концессиях государственная собственность не переходит к концессионеру. Концессия в большинстве случаев предполагает аренду, но не сводится к ней.
Различие аренды (лизинга) и концессии в той или иной степени касаются практически всех аспектов и характеристик: цели, предмета, объектов, контроля и надзора, состава контролирующих органов и т.д. Общим для аренды и концессии является возвратность предмета отношений, а также то, что право распоряжения имуществом остается у собственника и не передается частному сектору.
Совместные предприятия (участие в капитале). Участие частного сектора в капитале общественного предприятия может иметь место в виде акционирования (корпоратизации) или создания совместных предприятий.
Предпринимательская деятельность в акционерных обществах осуществляется на средства акционеров, в качестве которых могут выступать и субъекты государства. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется принадлежащей ему долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньше самостоятельных решений они могут принимать. Риски распределяются пропорционально доле в капитале. В отличие от концессий, в которых государство не вмешивается в текущую инвестиционную, производственную и административно-хозяйственную деятельность, в партнерствах в форме участия в капитале государство присутствует постоянно.
3. Особенности концессий как партнерства между государством и бизнесом
В концессиях частный сектор обладает значительной степенью самостоятельности и свободы в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и иных решений, а часто – более высокой, чем в других формах партнерства, в том числе и при государственном участии в капитале и акционировании. Границы свободы концессионера закрепляются в концессионном договоре. Подписывая этот договор, концессионер заранее на них соглашается. Степень самостоятельности концессионера, как правило, не изменяется в худшую для него сторону в течение всего срока концессии. Кроме того, за рамки закрепленных в договоре сфер, прав и обязанностей не могут выйти без существенных для себя последствий ни концедент, ни концессионер.
Вместе с тем концессиям как форме хозяйствования имманентно присущи и недостатки, которые не характерны для других форм партнерства. В основном они связаны с тем, что концессии имеют продолжительные сроки, а следовательно, закрепленные в договоре положения могут быть изменены только по соглашению сторон или решению суда. В результате система отношений государства и бизнеса оказывается фиксированной на десятилетнюю перспективу, а многие заложенные в концессионный договор положения отличаются высокой степенью детерминизма. Это приводит к отсутствию гибкости и динамичности, и, таким образом, не соответствует требованиям современной экономики. Другой недостаток концессий заключается в том, что объекты инфраструктуры имеют длительные сроки окупаемости и возврата инвестиций. Сложности на пути проведения долгосрочных финансово-экономических расчетов по таким объектам вызывают неточности, и даже ошибки, что приводит к дополнительным рискам невыполнения условий концессий.
Слово «концессия» происходит от латинского concessio – разрешение (англ. concession) и означает «уступка», «соглашение», «послабление», «скидку». Концессия относится к экономическим понятиям, которые имеют множество различных трактовок, лишены терминологической и смысловой четкости и охватывают широкий круг объектов. В концессию может передаваться предприятие, вид деятельности, право на оказание услуги. Иногда под концессией понимается сам концессионный договор. Это понятие лишено предметной определенности, поскольку сфера его применения чрезвычайно широка. Крупнейший исследователь и теоретик концессий Ж. Ведель отмечает, что термин «концессия» – один из самых расплывчатых терминов в административном праве. Его употребляют для обозначения операций, имеющих весьма мало общего, если не считать, что в их основе лежит разрешение, выданное администрацией [7].
При наиболее общем подходе под концессией понимается система отношений, с одной стороны, государства или муниципального образования (концедента), а с другой стороны, частного юридического или физического лица (концессионера), складывающаяся в соответствии с действующим законодательством и договором между ними. В рамках этой системы отношений концедент в лице публичного органа власти (public administration) наделяет концессионера правом для достижения общественных целей осуществлять некоторые из своих функций. Эти отношения действуют в течение срока концессионного договора.
В более конкретном и практическом смысле концессия представляет собой передачу концессионеру объекта государственной или муниципальной (общественной) собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с концессионным законодательством.
Ресурсный потенциал России, находящийся в государственной собственности, как показывают расчеты, выполненные Госкомстатом РФ и Российской академией наук [6; 8], составляет 340–380 триллионов долларов США. Отметим, что именно ресурсный потенциал на 80–85% определяет понятие национального богатства (в национальном богатстве только 10–12% приходится на производственный капитал). Следовательно, на душу населения национального богатства в России приходится в 2 раза больше, чем в США, в 6 раз больше, чем в Германии и в 22 раза больше, чем в Японии.
Вот почему в России в силу ее размеров и изобилия природных ресурсов объективно существует гораздо более мощный, чем в других странах, имущественный и ресурсный потенциал для развития концессионных отношений.
4. Содержание и формы экономических отношений концессионного сотрудничества
Предметом концессионного сотрудничества является право использования концессионного объекта либо осуществление концессионного вида деятельности с целью хозяйственного использования и получения прибыли. На концессионера возлагается ряд обязанностей: осуществлять инвестиции в предусмотренных концессионным договором объеме и порядке; вести концессионную деятельность на свой страх и риск; своевременно и в полном объеме уплачивать концессионную плату, а также все предусмотренные законодательством налоги, платежи и сборы, равно как выполнять и другие текущие обязательства по договору.
Объектом концессии является государственная или муниципальная собственность, а также осуществление определенного вида деятельности, прерогатива (монополия) на которую принадлежит государству или муниципальному образованию. Говоря более конкретно о предметно-отраслевых сферах сосредоточения государственного имущества и видов деятельности, способных стать концессионными объектами [5; 7], можно выделить 4 основных блока, представленных на рис.1.
Блок 1: Коммунальный. Включает объекты городского хозяйства, коммунального транспорта, электро-, тепло-, газоснабжение и другие городские инженерные сети, водопровод и канализацию, благоустройство и озеленение, очистку от мусора и его утилизацию, ремонт и содержание жилых и общественных зданий и сооружений и т.п.
Блок 2: Инфраструктурный. Представлен следующими сферами: строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов инфраструктуры, включая железнодорожные, шоссейные и лесовозные дороги, дорожное хозяйство, трубопроводный и монорельсовый транспорт, энергетические и магистральные энергораспределительные предприятия и устройства, гидротехнические системы и сооружения, морские, речные и воздушные порты и гавани, линии связи и другие коммуникации, информационные системы, производство разного рода общественных работ; иные инфраструктурные объекты и деятельность по их использованию.
Блок 3: Социальный. Строительство и/или хозяйственная эксплуатация объектов социальной инфраструктуры (образовательных, лечебных, рекреационных, заповедных, туристических, гостиничных, развлекательных, досуговых и т.п.), в отношении которых концедентом принято решение о целесообразности их строительства и эксплуатации на концессионных условиях. Строительство и эксплуатация многих объектов может осуществляться на так называемой компенсационной основе.
Блок 4: Природоресурсный. Относится к сфере эксплуатации обособленных природных объектов, находящихся в государственной или федеральной собственности, в том числе на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ (земельные участки, недра, месторождения природных ископаемых, лесной фонд и т.п.). Также включает строительство и/или хозяйственную эксплуатацию добывающих, обрабатывающих, перерабатывающих предприятий, предприятий, осуществляющих лесовосстановление и т.п. К деятельности в рамках данного блока относится также исследование, описание и разведка месторождений природных ископаемых.
Разумеется, объектный состав концессионного имущества и видов деятельности не может исчерпываться перечисленными блоками (сферами) и приведенными в них категориями. Это всего лишь общая схема, обозначающая области применения концессионно-договорного порядка использования государственной и муниципальной собственности [8].
Субъектами концессии являются две стороны: концедент и концессионер. В договорных концессионных отношениях в качестве концедента выступают: Правительство РФ или иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства или иные федеральные ведомства); правительства (администрации) субъектов РФ или иные уполномоченные органы субъектов РФ; исполнительные органы местного самоуправления или их отраслевые подразделения. При участии в концессионном договоре нескольких публично-правовых образований уполномоченные органы могут выступать в различных комбинированных составах, но могут и делегировать свои полномочия. Однако в концессионном договоре концедент может быть только один. Взаимоотношения нескольких участников государственной или муниципальной стороны концессионного договора, выступающих в роли единого концедента, должны быть урегулированы отдельным самостоятельным договором, который не является частью концессионного договора. В нем должны быть четко разграничены права и обязанности каждого из участников по отношению к концессионеру, установлен вид и порядок несения ими ответственности перед концессионером (долевая, солидарная или субсидиарная).
В качестве концессионера вправе выступать любое юридическое или физическое лицо (в том числе и иностранное), отвечающее определению инвестора по российскому законодательству. Кроме того, концессионером может быть объединение лиц в форме простого товарищества, не имеющее статуса юридического лица. Взаимоотношения участников такого объединения должны быть урегулированы между ними в отдельном договоре, не являющемся частью концессионного договора. В нем должны быть четко разграничены права и обязанности каждого из участников, а также порядок раздела ответственности перед концедентом. Основные положения такого договора должны быть доведены до сведения концедента до заключения концессионного договора.
В целом совершенствование приведенных форм государственно-частного партнерства является залогом создания благоприятного инвестиционного климата, важным звеном в формировании концепции устойчивого развития РФ. | | |  | | Рис. 1. Объекты концессионных соглашений |
| |
|
|
