|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ | | | Крепышева Н. В.
заместитель руководителя государственного НИИ стандартизации и унификации (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье комплексно излагаются результаты анализа национальных целей в области обеспечения безопасности дорожного движения. На основе исследования опыта ряда стран в области организации и системы финансирования дорожного движения выделены три уровня используемых показателей по проблемам автотранспортной аварийности. Сформулированы основные условия успешного финансового обеспечения выполнения мер по предотвращению автотранспортной аварийности | | Ключевые слова: безопасность дорожного движения, финансирование инфраструктуры, финансирование общественного сектора |
1. Анализ и классификация проблем дорожного движения для целей оптимизации финансирования безопасности дорожного движения
Аварийность на дорогах и тяжесть последствий от дорожно-транспортных происшествий стоят в ряду наиболее значимых социально-экономических проблем современного общества. Согласно данным Всемирной организации здравоохранения, ежегодно в мире в результате дорожно-транспортных происшествий (ДТП) погибают 1,2 млн. человек и 50 млн. получают травмы. Для предотвращения негативных последствий и обеспечения устойчиво высокого уровня безопасности дорожного движения в разных государствах разрабатываются и реализуются долгосрочные и среднесрочные стратегии, позволяющие существенно снизить автотранспортную аварийность. Большинство зарубежных стран в качестве главной цели выбирает, в основном, сокращение количества ДТП со смертельным исходом. Ежегодное сокращение от общего числа смертельных случаев в процентном отношении колеблется от 12% (страны АСЕАН) до 40–50%% (Австралия, США, Австрия, Дания, Испания и др.).
При этом, почти все страны подразделяют проблемы и соответствующие системы оценочных показателей на три уровня. К проблемам первого порядка относятся наиболее очевидные, то есть такие, которые можно определить, непосредственно анализируя статистику ДТП и последствия травматизма. Проблемы второго порядка выявляются при более детальном анализе, а проблемы третьего порядка определяются в рамках глубокого комплексного анализа.
В большинстве случаев наибольшее внимание государственных и общественных структур сосредоточено на решении проблем первого порядка. При этом многие зарубежные исследователи и специалисты считают, что в будущем необходимо изменить такой подход, переключив внимание с более очевидных проблем к анализу скрытых. Исследование доступной публичной информации стран-участниц Европейской конференции министров транспорта (EКMT), таких как Бельгия, Дания, Германия, Испания, Франция, Италия, Австрия, и др. по вопросам организации и финансового обеспечения безопасности дорожного движения показывает, что в рамках данной международной организации выработаны единые индикаторы обеспечения безопасности дорожного движения (БДД) по ряду общих проблем первого порядка, решению которых они отдают предпочтение. В целом их количество составляет около двадцати. Каждой из них соответствует показатель, позволяющий отслеживать динамику изменений за ряд лет как в отдельно взятой стране, так и в сравнении с другими государствами. Например, проблемы, связанные с употреблением алкоголя и наркотических средств, измеряются долями числа смертей вследствие ДТП от общего количества, с вовлечением, по крайней мере, одного водителя, употреблявшего алкоголь или наркотики.
Если взять проблему превышения скорости движения, то она определяется по средней скорости в течение дня и ночи; доле нарушителей, превышающих скорость; проценту пробега с превышением скорости от общего километража пробегов транспортных средств.
Важной проблемой является использование защитных систем. Измерить значимость этой проблемы можно, оценивая коэффициенты использования ремней безопасности, систем фиксации для детей не старше 12 лет, использования шлемов, обеспечивающих безопасность велосипедистов, водителей мопедов, мотоциклистов; включения фар дневного света, технического состояния транспортных средств и т.п.
Не менее серьезную опасность таят в себе особенности инфраструктуры дорожного движения: состояние дорог и типы перекрестков; плотность перекрестков (на километр); конструкция дорог (показатель защиты дороги EuroRAP; доля дорог с широкой средней частью или серединным барьером и т.п.
Подлежит измерению и оценке созданная в стране система предотвращения последствий травматизма по целому ряду показателей, включающих число отделений скорой медицинской помощи (на 10 тыс. граждан); пригодность и состав единиц транспортировки скорой медицинской помощи (СМП); процент машин реанимации и мобильных отделений интенсивной терапии от общего количества единиц транспортировки СМП. Важными показателями являются также процент выездов скорой помощи, удовлетворяющих предъявляемым требованиям; среднее время приезда СМП (в минутах); доступность койко-мест, предназначенных для травмированных в постоянных медицинских комплексах и пр.
Наряду с уже указанными, используются и другие показатели, характеризующие степень обеспечения безопасности дорожного движения, например, доля водителей, соблюдающих правила на управляемых светофором перекрестках; доля пешеходов, использующих отражатели; доля граждан, переходящих улицу по пешеходным переходам.
Международные эксперты обращают внимание на то, что перечисленные проблемы первого порядка в значительной мере воздействуют одна на другую. Они указывают, что скорость движения, особенно в застроенных районах, слишком высока; участники дорожного движения часто находятся в нетрезвом состоянии или под влиянием наркотиков; безопасность дорожного движения в городских районах низкая; недостаточна безопасность детей на дорогах; cлишком низка безопасность менее защищенных участников дорожного движения; высока опасность совершения ДТП молодыми водителями, и целый ряд других подобных проблем.
Проблемы БДД второго порядка не столь очевидны, но также требуют решения. Например, эксперты указывают, что правила дорожного движения нередко противоречивы; контроль состояния дорог и автотранспортных средств осуществляется недостаточно; уровень обучения водителей и проведения экзаменов на получение водительских удостоверений невысок; обучение населения правилам дорожного движения в части, касающейся безопасности, отстает от необходимого; нарушения правил дорожного движения, граничащие с преступлениями, не всегда рассматриваются в суде, а применяемые санкции – не соответствуют возможным рискам.
К проблемам безопасности дорожного движения третьего порядка относятся такие, которые нельзя выявить путем изучения статистики ДТП или травматизма. Они часто имеют более общий характер, и не связаны непосредственно с состоянием дорожного движения и его безопасностью, а лежат в основе определенных процессов или соблюдения определенных условий. К ним относятся: организация мероприятий и работ по БДД, вопросы координации действий, управления процессом финансового обеспечения БДД как в части определения объема бюджетных расходов, так и использования выделенных средств.
2. Неявные проблемы дорожного движения: опыт организации и финансирования их преодоления в развитых странах
Следуя логике исследования, систематизируем и рассмотрим некоторые из основных проблем БДД третьего порядка. На первое место, по мнению зарубежных экспертов, поставлены следующие: действующая система управления деятельностью по БДД не может быть признана вполне удовлетворительной по той причине, что имеющиеся программы не всегда точно выверены по целям, механизму реализации, объемам и структуре финансового обеспечения. Оставляет желать лучшего межведомственная координация деятельности по обеспечению БДД. Оперативная и эффективная система управления деятельностью по безопасности дорожного движения предполагает управление результатами.
В качестве примера, в котором решению этой проблемы уделяется повышенное внимание, можно привести Японию. В течение последних лет Правительство этой страны строило деятельность по обеспечению БДД в рамках соответствующей Программы. Еще в 2002 г. Кабинетом Министров Японии были даны рекомендации Совету по развитию инфраструктуры. В соответствии с этими рекомендациями дорожная администрация должна ориентироваться на результат; критерии оценки дорожной политики, Программы и ожидаемых результатов от реализации проектов должны быть объединены (согласованы); результаты оценки дорожной политики и Программы должны влиять на процесс составления бюджета и его параметры. Оценка результатов необходима для анализа политики в целом и систематического рассмотрения возможных последствий ее альтернативных вариантов относительно установленных целей БДД. Оценка Программы фокусируется на анализе причин, которые привели к определенным последствиям. Оценка деятельности предполагает контроль организации работы относительно ряда определенных и публично рассмотренных индикаторов мероприятий в сфере БДД.
Главные законодательные акты, которые повлияли на развитие индикаторов, появились в 2003 г., когда Парламент Японии принял «Долгосрочный закон – генеральный план развития общественной инфраструктуры» (the «Law for the Long- Term Plan on the Main Development of Social Infrastructure»). Закон определил, что Правительство страны должно разработать и принять план по достижению целей в нескольких областях инфраструктуры, включая автомобильные дороги, железные дороги, порты, навигационные каналы, и других мер (план MLIT). План MLIT, основанный на индикаторах, установленных законом, включал 116 индикаторов работы, многие из них были определенны в сотрудничестве с другими министерствами, включая Министерство финансов. Цели установлены до 2020 г., промежуточные цели – до 2007 г. Отдел управления мероприятиями был создан в Дорожном Бюро в 2003 г. Он выполняет функции центра ответственности за измерение результатов мероприятий и оценку качества работы.
Дорожное Бюро, как свидетельствует практика, развивает данный подход для того, чтобы включать достижение результатов в схемы принятия решения администраций, в стратегические и эксплуатационные решения агентств. Было определено 17 основных индикаторов, касающихся пяти проблем транспортной политики. Основные планы относительно каждой префектуры состояли в том, чтобы направлять усилия местных национальных Офисов шоссе к взаимодействию, используя отобранные индикаторы. В 2004 г. более 30 из 47 префектур установили дополнительно и свои собственные индикаторы работы, включая около сотни показателей, отличающихся от национальных индикаторов. Каждый критерий в плане работы префектуры устанавливает цели и перечень проектов, которые будут реализованы в наступающем году. Все они взаимоувязаны с установленными общими целями и задачами. В соответствии с японским законодательством, результаты проводимых мероприятий влияют на распределение бюджета, поэтому Дорожное Бюро изменило формат составления бюджета – от запросов об определенных количественных «дорожных данных» к запросам о результатах.
Планируемые результаты и индикаторы сообщаются в Плане деятельности (Performance Plan), основные результаты публикуются в СМИ. Всего 4 из основных 17 индикаторов касаются непосредственно БДД (таблица 1). Помимо перечисленных в категории безопасности, Министерство земли, инфраструктуры и транспортировки Японии рассматривает показатели, касающиеся преград для пешеходов, а также показатели обеспечения для них доступности главных дорог. Анализу также подлежит такой показатель, как процент дорог с сервисными мерами, обеспечивающими безопасность. | | | Таблица 1
Индикаторы политики БДД в Японии |  | | Источник: [11; 14] |
Ранее обеспечение БДД в Японии осуществлялись национальным Полицейским агентством и Министерством земли, инфраструктуры и транспорта – при недостаточной координации этих ведомств, данные по ДТП собирались и хранились отдельно в каждом из них. Правительство пришло к выводу, что оно нуждается в прогрессивном подходе к исследованию и анализу дорожных происшествий. В 1992 г. был учрежден Институт исследования ДТП и анализа данных дорожных происшествий (the Institute for Traffic Accident Research and Data Analysis; ITARDA). На основе информации полицейских о ДТП, данных о водителях, автомобильных регистрационных данных и другой информации, связанной с дорожным транспортом, Институт создал интегрированную базу данных (табл. 2). | | | Таблица 2
Источники интегрированной базы данных Института анализа и исследования данных дорожных происшествий в Японии |  | | Источник: [11]. |
При построении указанной базы данных область охвата информацией была значительно расширена, что позволило проанализировать связи между дорогами и ДТП, транспортными средствами и ДТП, другие факторы на более детальной основе. Кроме того, у Правительства после создания базы появилась возможность осуществлять контрмеры с приоритетом в местах концентрации ДТП. Определение мест концентрации ДТП и реализация соответствующих мер способствует обоснованию выбора приоритетных действий в среднесрочной перспективе при ограниченных финансовых ресурсах.
Следующая группа проблем связана с недостаточным пониманием значимости БДД (социальной и экономической) и необходимостью выполнения серьезного комплекса работ по повышению БДД лицами, принимающими решения. В связи с этим финансовое обеспечение мероприятий в этой области становится нередко вопросом «второго плана». Между тем, деятельность Европейской Конференции министров транспорта (ЕКМТ) по БДД не всегда в полной мере обеспечивает привлекательность проектов, не используются факторы стимулирования. Когда есть возможность создать перспективный проект, который поддерживается большинством людей в компании или обществе, то это является самым эффективным способом обеспечения творчества и участия органов власти и людей в этих проектах. Положительными примерами в этом вопросе могут служить шведский опыт в области «достижения нулевой гибели» (SNRA), и голландская Программа «Создание устойчивой безопасной системы дорожного движения» (SWOV), а также рассмотренный нами выше опыт Японии по бюджетному стимулированию результатов в области БДД.
Не менее важно достижение количественных целей. Практика показывает, что постановка количественных целей на национальном, региональном и местном уровнях способствует более успешному выполнению работ по БДД.
Еще одна группа проблем касается достоверности информации о ДТП. Существующая система сбора информации и определения степени безопасности дорог не обеспечивает необходимую полноту данных для принятия обоснованных решений. В большинстве стран и регионов количественные показатели ДТП – число погибших, травмированных и т.д., основаны на полицейских отчетах. Наибольшую достоверность в них имеют данные о числе погибших. Что касается травмированных при ДТП, то сообщаемые величины, по результатам анализа ряда международных организаций, являются приблизительно половиной их фактического числа. Необходимо отметить, что по данным зарубежных исследователей полицейские отчеты и по другой информации о ДТП обладают значительной неполнотой: различаются по видам ДТП, категории участников дорожного движения и т.п.
Рассмотрение опыта Германии, где дорожные происшествия также документируются полицией, показывает, что доказательства собираются для судебных экспертов и для федеральной статистики, формируемой федеральным статистическим центром, Statistisches Bundesamt (STBA). Критерий регистрации – хотя бы одно транспортное средство было эвакуировано в результате ДТП. В некоторых городах есть специальная полицейская структура (VUD – Verkehrsunfalldienst), которая является, по сути, аналогом ГИБДД в России. В случае, если VUD присутствует на месте ДТП, то и собирает данные о нем. По результатам расследования формируется полицейский отчет, который оформляется на компьютере по стандартизированной программе. Таким образом, полицейское сообщение всегда содержит одинаковый (сопоставимый) перечень основной информации. В соответствии с законодательством в Германии регистрируется только ДТП, связанные с движением транспортного средства. Поэтому происшествия, вовлекающие только пешеходов, не включается в федеральную статистику.
Следует подчеркнуть, что для достижения намеченных целей органы государственного управления должны быть наделены не только правами и обязанностями, но и финансовыми ресурсами. Каждая Администрация Земель Германии, например, самостоятельно финансирует полицию. Поэтому и расследования ДТП также финансируются соответствующими Администрациями. Данные федерального статистического центра STBA используются федеральным правительством для мониторинга развития дорожного транспорта и для разработки соответствующих программ. База данных STBA поддерживается и финансируется бюджетом федерального правительства. Сводные данные доступны для общественности и издаются в годовых отчетах STBA. Всесторонняя, подробная информация доступна только для организаций, которые отвечают строгим требованиям закона по защите информации. Дополнительно отобранные и систематизированные данные по ДТП предоставляются международной полиции.
Нельзя не сказать о том, что в каждой стране проводятся более или менее широкие научные исследования по БДД. Поскольку это сложные и дорогостоящие мероприятия, их необходимо тщательно координировать в рамках ЕКМТ. Вновь обратимся к опыту Германии. В начале 80-х годов Федеральный дорожный научно-исследовательский институт (Federal Road Research Institute; Bundesanstalt fьr StraЯenwesen BASt) учредил всестороннюю независимую Комиссию по исследованию причин и факторов тяжести ДТП. Этот проект развивался как долгосрочный.
Проект немецкого всестороннего исследования ДТП (GIDAS) финансируется Федеральным дорожным НИИ и Автомобильной ассоциацией исследования промышленности (FAT). Информация используются BASt для предложений к политике федерального Министерства транспорта. Органы власти могут подробно изучать случаи ДТП для корректировки законодательства, оперативно идентифицировать развитие отрицательных тенденций, принимать меры по их устранению. Данные также используются автомобильной промышленностью для изучения проблем безопасности. И автомобильная промышленность, и BASt могут сравнивать реальную ситуацию ДТП с тестовыми данными. Таким образом, организуется обратная информационная связь для разработки проектов развития дорожного транспорта и объектов дорожной инфраструктуры, обеспечения БДД.
Еще одним из важных сегментов, входящих в систему показателей, характеризующих обеспечение БДД, но на практике пока широко не используемых, являются показатели оценки эффективности проводимых мероприятий. Представим их на примере Норвегии. Оценка эффективности по обеспечению транспортной безопасности в Норвегии основана на индикаторах, характеризующих динамику происшествий в местах их концентрации; долю пользователей, превышающих ограничения скорости. Применяются также иные индикаторы, предназначенные для выявления скрытых проблем БДД. Динамика этих индикаторов анализируется Комитетом по связи и транспортной безопасности и представляется Министерству транспорта и коммуникаций и Министерству юстиции Норвегии.
Проблемы первого порядка обеспечения БДД, как показал анализ, в значительной мере носят национальный характер, тогда как проблемы второго и, особенно, третьего порядка являются практически международными. Мы подчеркиваем необходимость формирования консолидированной системы показателей, характеризующих состояние БДД и эффективность мероприятий по ее финансированию в России. Следует обратить внимание и на необходимость международной интеграции нашей страны в процесс развития системы обеспечения БДД для решения важнейших социально-демографических и финансово-экономических задач. |
| |
|
|
