|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (27), 2008 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Виролайнен О. А.
соискатель кафедры государственного и муниципального управления Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета
| |
| | | | | В статье рассматривается институциональная проблема, состоящая в том, что в городском хозяйстве, в отличие от большинства других секторов экономики, не создана конкурентная среда. Наибольшее внимание уделено формированию конкурентной среды в комплексе городского благоустройства, а также развитию городского дорожно-транспортного комплекса. Рассмотрены вопросы экономических отношений системы бюджетного дотирования и централизации управления предприятиями локальных монополий | | Ключевые слова: городское хозяйство, муниципальное хозяйство, транспортно-логистическая инфраструктура, антикризисное управление, региональное управление, государственное регулирование, муниципальное регулирование, частно-государственное инвестирование |
Городское хозяйство до сих пор остается наиболее отсталой отраслью городской экономики, которая сдерживает реализацию национальных проектов по обеспечению доступности комфортного жилья, развитию здравоохранения и образования и нуждается в коренной реструктуризации на основе создания конкурентной среды.
Реконструкция предприятий представляет собой комплекс мероприятий, включающий не только текущее антикризисное управление (реструктуризация долгов, сокращение дебиторской задолженности, текущих расходов, складских запасов, неденежных расчетов и т.д.), но и развитие стратегического менеджмента, связанного с инвестициями в обновление и диверсификацию производства, развитие центров финансовой ответственности, системы бюджетирования и т.д.
Критерием эффективности реструктуризации является конкурентоспособность предприятия как звена межотраслевого воспроизводственного комплекса на данном сегменте рынка. На этом основаны взаимосвязь и разделение основных направлений реструктуризации – информационно-маркетингового, технологического, организационного, кадрового и финансового, отличия реструктуризации предприятий от реинжиниринга.
Эффективная реструктуризация кризисных предприятий, к которым относится большинство предприятий городского хозяйства, невозможна без реформы всего этого мезоэкономического межотраслевого комплекса и системы управления городом. Федеральная программа реформы ЖКХ до сих пор не привела к реструктуризации и сокращению доли убыточных предприятий городского хозяйства, не устранила содержание неэффективных муниципальных предприятий и безадресные социальные льготы. Городское хозяйство представляет собой территориальный межотраслевой комплекс и основной объект регионального управления, ключевое звено городской экономики. В его составе насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. На его долю приходится ¾ основных фондов городского хозяйства. До сих пор оно существует в основном на дотации из бюджетов разного уровня. Затраты ЖКХ достигают 70% расходной части местных бюджетов, однако этих средств хронически не хватает. В результате растет степень изношенности основных фондов во многих регионах – более 60%. 1/3 инженерных коммуникаций в России имеет 100% износ.
Реструктуризация городского хозяйства основана на создании в нем конкурентной среды при одновременном повышении эффективности государственного и муниципального регулирования. Создание конкурентной среды позволяет сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг, поскольку рост их стоимости в значительной степени связан с монополией предоставляющих услуги организаций.
В 90-х гг. вместо передачи в частную собственность городское хозяйство сконцентрировалось в ведении местных администраций, которые к этому не были готовы. В итоге деформировался организационно-экономический механизм ЖКХ. Этому способствовала передача социальной инфраструктуры предприятий на местный баланс. Ведомства передали городам изношенное оборудование и ветхое жилье, затраты на содержание которого превышают нормативы.
Для создания конкурентной среды в городском хозяйстве необходима установка счетчиков воды и тепла, ликвидация монополии муниципальных предприятий на предоставление услуг, переход от финансирования организаций по сметам и штатным расписаниям к оплате реально оказанных услуг с учетом их качества.
Суть реформы заключается в отказе администрации от управления объектами городского хозяйства при сохранении значительной части имущества в государственной собственности. Основные принципы реформирования базируются на создании конкурентной среды в пяти сферах городского хозяйства: жилищно-коммунальной, энергетики и инженерного обеспечения, городского транспорта, благоустройства и дорожного хозяйства, обращения с отходами на базе замены государственного управления госрегулированием. Вместо прямого субсидирования отраслей и непосредственного управления городская администрация должна оплачивать услуги, производимые компаниями разных форм собственности. В тех случаях, когда услуги оказываются непосредственно населению, горожане должны платить за них сами. Бюджетные субсидии поступают на лицевые счета граждан. Передав права распоряжения бюджетными средствами от предприятий городского хозяйства самим гражданам – субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании средств, город откажется от практики централизованного решения локальных задач по содержанию жилищного фонда, предоставлению транспортных услуг и т. д.
Конкурентная среда обеспечивает повышение эффективности функционирования городского хозяйства, современное качество услуг, общее снижение расходов на содержание городского имущества. Дополнительные финансовые ресурсы привлекаются для модернизации этого имущества.
Организационные предпосылки реструктуризации городского хозяйства включают, во-первых, создание детальной нормативно-правовой базы для развития конкуренции, во-вторых, разделение функций заказчика, инвестора, управляющих компаний, подрядчиков и контролеров качества услуг, и, в-третьих, преобразование ГУП и МУП в АО. Это предполагает комплексный подход к реформированию основных отраслей городского хозяйства с применением единых принципов, взаимной увязкой осуществляемых мероприятий и координацией действий отраслевых и территориальных исполнительных органов государственной и муниципальной власти, перестройкой системы финансирования. Оптимизация расходования финансовых и материальных средств осуществляется на базе внедрения новых, энерго - и ресурсосберегающих технологий, привлечения населения к участию в управлении объектами жилищного фонда.
Отделение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда позволит, во-первых, перейти на полную оплату стоимости услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан; во-вторых, потребители смогут непосредственно влиять на объем и качество услуг на основе конкурсного отбора управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене; в-третьих, стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг).
Финансовое оздоровление предприятий городского хозяйства предполагает решение следующих основных проблем:
1) определение источников инвестиций и формирования эффективного механизма целевого финансирования коренной реконструкции всей системы городского хозяйства, увеличение объема жилищного строительства в соответствии с целями национального проекта;
2) переход к самофинансированию (бездотационности) городского хозяйства на основе развития конкуренции, договорных (контрактных) отношений, оплаты реально предоставленных и необходимых услуг с учетом их качества;
3) установление обоснованных цен на услуги городского хозяйства при эффективном контроле, прежде всего тарифов естественных монополий, со стороны заказчиков и конечных потребителей;
4) формирование системы адресной финансовой помощи лицам с ограниченной трудоспособностью для оплаты услуг ЖКХ на основе законодательно установленных стандартов.
Федеральная программа «Жилище» предусматривала финансирование за счет государственных капиталовложений, в первую очередь, из региональных и муниципальных бюджетов. Эта схема имела два принципиальных недостатка: низкая доля инвестиций на реформирование и модернизацию и чрезмерная доля государственных капиталовложений при низкой доле софинансирования инвестиционных проектов на базе государственно-частного партнерства. Это сделало финансовую программу нереальной. Инвестиционный механизм оставался административным.
Теоретической основой формирования конкурентной среды в городском хозяйстве является современная эволюционная теория, которая рассматривает конкуренцию как соперничество независимых и обладающих неявным знанием конкретных условий хозяйствования экономических объектов за освоение нововведений, позволяющих увеличить свою долю на рынке. При переходе к постиндустриальной информационной экономике содержание и формы конкуренции существенно изменяются, развивается аутсорсинг, стратегические альянсы и другие формы совместной инновационной деятельности конкурирующих компаний, в том числе на глобальном уровне. При этом существенно изменяется антитрестовское законодательство, оно не ограничивает консолидацию капитала, если она способствует инновационному развитию и не приводит к формированию монопольных цен.
В городах России особое значение имеют следующие меры: защита от враждебных поглощений, имеющих целью захват и перепродажу недвижимости; организация эффективного сотрудничества крупного, среднего и малого бизнеса; развитие особых экономических зон, технопарков и венчурных инвестиций в городское хозяйство, юридически значимых договоров социального партнерства между организациями работодателей, городской администрацией, профсоюзами и другими представителями гражданского общества (регионального социума); преобразование государственных и муниципальных предприятий и организаций в акционерные общества и автономные учреждения.
Классификация рынков в городском хозяйстве позволила выявить особенности регулирования рынков недвижимости, ее обслуживания, частных и общественных здравоохранительных, образовательных, культурных, социальных и институциональных услуг. Исследованы особенности и проблемы развития рынков жилой, офисной. торговой недвижимости, охраны памятников истории и культуры.
Концепция регулирования городского хозяйства – как сферы мягких бюджетных ограничений – позволяет согласовать принципы справедливой и равной для всех участников конкуренции с необходимостью обеспечить производство общественных благ и удовлетворение потребности в ряде частных благ для всех групп населения, в соответствии с социальными стандартами, независимо от рентабельности производства этих благ и платежеспособности социально уязвимых групп населения. На основе обобщения зарубежного и российского опыта управления городским хозяйством сформулированы принципы формирования конкурентного организационно-экономического механизма управления городским хозяйством в условиях коммунальной и муниципальной реформы, предложены показатели оценки ее эффективности.
Анализ особенностей функционирования основных субъектов на рынке городского хозяйства, к которым относятся товарищества и другие объединения собственников жилья, собственники и арендаторы другой недвижимости, управляющие компании, государственные, муниципальные и частные предприятия, автономные учреждения, индивидуальные предприниматели, позволяет уточнить критерии и показатели их конкурентоспособности и конкурентные преимущества.
Формирование конкурентной среды на базе мягких бюджетных ограничений имеет целью, во-первых, резкое увеличение инвестиций в технологическую реструктуризацию городского хозяйства, во-вторых, создание системы частно-государственного инвестирования с преобладанием кредитных и акционерных средств, в-третьих, обеспечение окупаемости инвестиций за счет снижения ресурсоемкости продукции. Перевод отношений между предприятиями и получателями их услуг на договорную основу, отделение функций собственника жилищного фонда от деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов – все эти факторы способствуют переходу на полную оплату стоимости услуг без увеличения (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии. Для этого необходим конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене.
На федеральном уровне необходимо установить порядок ценообразования на энергоносители и тарифов на услуги, включая период действия тарифа, условия, при которых он может быть пересмотрен досрочно, гарантии открытости процесса тарифного регулирования, привлечение к нему представителей потребителей. Следует также законодательно ввести требования к энергетическому паспорту зданий, договорным отношениям и концессиям, лимитам предельной стоимости услуг ЖКХ в расчете на 1 кв. м при социальной норме площади жилья.
Целесообразно на период реформы осуществить следующие меры: освободить предприятия малорентабельных отраслей от налога на добавленную стоимость; ввести ускоренную амортизацию на энергоэффективное оборудование; отменить таможенные тарифы на энергосберегающее оборудование, не производимое в РФ; создать фонды энергосбережения для поощрения выпуска и использования соответствующего оборудования в России; установить ответственность за нерациональное использование энергоресурсов; ввести региональные нормы по теплоизоляции и теплопроводности.
Конкуренция поставщиков услуг требует надежного измерения их объема, структуры расходов на оплату различных видов услуг в расчете на одну семью в крупных, средних и малых городах различных макрорегионов России.
Организационная, технологическая и финансовая реструктуризация городского хозяйства на соответствующей правовой базе создает условия и делает необходимой реструктуризацию предприятий локальных естественных монополий, городского транспорта, комплекса благоустройства и санитарной очистки города, включая предприятия по сбору, транспортировке, утилизации и переработке твердых бытовых отходов.
Особое внимание необходимо уделить выявлению взаимосвязи между развитием конкуренции и динамикой цен на городские земельные участки, жилье и другую недвижимость. Анализ мирового опыта регулирования этих цен позволил представить систему мер по достижению баланса спроса и предложения на недвижимость в российских городах, развитию девелопмента земельных участков и другой недвижимости.
Создание конкурентной среды в городском транспорте имеет целью достижение инвестиционной привлекательности сферы перевозок, привлечение частного капитала и обеспечение рентабельности транспортных предприятий. Повышение качества транспортного обслуживания и снижение издержек требует создания эффективной логистико-ориентированной системы управления перевозками и дорожным движением, приобретения современных транспортных средств, инвентаризации маршрутов и оптимизации маршрутной сети, развития интермодальных и международных перевозок.
При этом городской транспортный комплекс, включающий пассажирский и грузовой автомобильный, электрический (наземный и подземный), речной транспорт, дорожное хозяйство, транспортно-логистическую инфраструктуру, принадлежащие городу порты, аэропорты, вокзалы и терминалы, представляет собой не только общие условия функционирования городской экономики, но и самостоятельную отрасль, производящую добавленную стоимость.
Концепция его реформирования как единой системы на основе разделения функций управления, которые необходимо сохранить за государством, его региональными органами и муниципалитетами, и непосредственно хозяйственной деятельности, осуществляемой частными, государственными и муниципальными компаниями. В этой связи уточнены критерии и показатели эффективности развития городской транспортной системы, механизм ценообразования на его услуги, обоснованы пути повышения конкурентоспособности дорожного хозяйства, предприятий автомобильного и электрического транспорта, основные направления развития организационной структуры управления региональным транспортно-дорожным комплексом и городской транспортной политики.
Необходимо накапливать опыт создания конкурентной среды в городском автотранспорте Петербурга на основе конкурсного распределения лотов, включающих и социальные, и коммерческие перевозки, а также проводить комплексную рационализацию движения по городским магистралям и обеспечения его безопасности.
Уточнение структуры комплекса городского благоустройства, включающего санитарную очистку и утилизацию отходов, создание и уход за зелеными насаждениями, и благоустройство мест общего пользования, включая дворы, придомовые территории и улицы, позволило представить концепцию формирования конкурентной среды и повышения эффективности регионального регулирования этого комплекса на основе системного подхода и стратегического планирования. Определена целевая ориентация управления благоустройством, показатели его экологического эффекта, пути профилактики и сокращения объема загрязнений.
Особое внимание следует уделять проблемам комплексной организации городского благоустройства и передаче соответствующих прав и ответственности муниципальным службам. Анализ динамики расходов внутригородских муниципальных образований Петербурга показал, что они не в состоянии исполнять многие полномочия городских властей – целесообразно повысить роль городских районов как связующего звена между местным самоуправлением и региональной государственной властью. |
| |
|
|
