|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (28), 2008 | | | | К РАЗРАБОТКЕ ПРОГРАММЫ ДОЛГОСРОЧНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ЭНЕРГЕТИКИ | | | Чекалин В. С.
заведующий кафедрой экономики и менеджмента в городском хозяйстве
Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета,
доктор экономических наук, профессор
почетный работник ЖКХ РФ
Маркин В. В.
соискатель кафедры экономики и менеджмента в городском хозяйстве Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются вопросы эффективности использования энергоресурсов в России. Определяется влияние факторов на эффективность использования энергетических ресурсов. Анализируются возможные направления перехода к реальной политике энергосбережения | | Ключевые слова: энергоресурсы, эффективность, энергосбережение, государственная политика, государственное регулирование |
Эффективность использования энергетических ресурсов в стране определяется целым рядом факторов, имеющих различную природу. Исторически Российская Федерация явилась наследницей сложившейся еще в советское время энергоемкой экономики. Причинами такого положения, кроме суровых климатических условий и территориального фактора, являлись сформировавшаяся в течение длительного периода времени структура промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального хозяйства.
Экономический кризис начала 90-х гг. сопровождался ростом и без того высокой энергоемкости экономики. Обусловлено это было в том числе:
− крайне слабым учетом, контролем и регулированием расходования энергетических ресурсов во всех сферах потребления;
− искусственно заниженными тарифами на электроэнергию, тепло, газ, горячую воду, уголь и другие энергоносители;
− отсутствием заинтересованности потребителей электрической и тепловой энергии в рациональном использовании и экономном расходовании энергоресурсов.
В итоге к середине 1990-х гг. энергоемкость российской экономики в 2-3 раза превышала аналогичный показатель во многих других индустриально развитых странах. Даже в условиях кризиса и уменьшения объемов производства, имевших место во многих отраслях российской промышленности в 1990-х гг., темпы снижения валового внутреннего продукта в стране более чем вдвое опережали темпы уменьшения потребления первичных энергетических ресурсов.
В конце XX века тема эффективного использования энергетических ресурсов в России стала активно обсуждаться на всех уровнях – от средств массовой информации до правительственных структур. Вопрос стал таким острым, что откладывать его решение дальше было нельзя. В 1994–1997 гг. был разработан план реформирования российской электроэнергетики (указ Президента Российской Федерации №426 от 28 апреля 1997 г. о реструктуризации естественных монополий). В 1998–2001 гг. началась проработка реформы РАО «ЕЭС России» (постановление Правительства Российской Федерации №526 от 11 июля 2001 г.), определившая основные направления реформирования российской электроэнергетики и требования к законодательной базе. В 2001–2003 г. был принят пакет законов, закрепивших планы реформирования электроэнергетики России, включая вопросы повышения эффективности использования энергии [1, 2]. Однако существенного улучшения ситуации в сфере энергоэффективности до настоящего времени достичь пока не удалось. Возникает вопрос, какие же факторы препятствуют повышению эффективности использования энергетических ресурсов в Российской Федерации.
Анализируя различные источники, можно сделать вывод, что факторы, влияющие на эффективность использования энергетических ресурсов, могут быть сгруппированы по шести направлениям: исторические факторы (1 группа); политические факторы (2 группа); экономические факторы (3 группа); технологические факторы (4 группа); экологические факторы (5 группа); социальные факторы (6 группа).
Характеристики важнейших факторов и их влияние на эффективность использования энергетических ресурсов в России приведены в таблице 1. | | | Таблица 1
Влияние факторов на эффективность использования энергетических ресурсов в России |  |
Для исторических факторов методами решения имеющихся проблем является анализ мирового опыта, использование положительных примеров решения аналогичных проблем, возникавших в истории других государств, более тщательный анализ ошибок, которых следует избегать.
Ограничения негативного действия политических факторов можно достигнуть путем совершенствования законодательного обеспечения процесса повышения энергоэффективности, разработкой определенных аспектов системы регулирования, созданием соответствующих экономических инструментов и наработкой опыта в целях предотвращения злоупотребления со стороны естественных монополий и монополизации рынка. В этой связи необходимо обратить внимание на использование опыта Великобритании и других стран в разработке комплексной законодательной базы регулирования. В частности, в законодательстве должны быть четко определены порядок и объективные критерии для выдачи, изменения условий и изъятия лицензий на осуществление определенных видов деятельности – производство, передача, розничные поставки и оптовая поставка электроэнергии. Также необходимо ограничение возможностей административного вмешательства регулирующих органов исключительно контролем за соблюдением условий выданных ими лицензий.
Для экономических факторов в качестве методов преодоления «узких мест» могут быть выделены:
• использование экономических рычагов воздействия на участников процессов генерации, транспортировки, распределения и потребления энергии;
• четкие формулы расчета тарифов, включенные в лицензии на осуществление регулируемых видов деятельности;
• планирование и финансирование инвестиций в развитие сети электропередачи;
• обеспечение не административного, а рыночного механизма отбора инвестиционных проектов;
• интегрирование в правила рынка для предотвращения злоупотреблений и повышения эффективности с целью обеспечения долгосрочности данного механизма финансирования.
Таким образом, группировка факторов, влияющих на эффективность использования энергетических ресурсов в России, способствует выявлению соответствующих методов нивелирования их негативного влияния и развития сильных сторон данной сферы.
Несмотря на действие ряда негативных факторов в отношении эффективности использования энергии, Российская Федерация играет ключевую роль на мировых энергетических рынках, и, по мнению экспертов Мирового энергетического агентства (МЭА), подтверждающему выводы ранее опубликованного «Инвестиционного обозрения российской энергетики», будет продолжать ее играть вплоть до 2030 г. Страна уже сейчас является крупнейшим в мире экспортером природного газа и занимает 2-е место по объемам мировых продаж нефти, уступая лишь Саудовской Аравии. С учетом обширных ресурсов России, прогнозируется значительное увеличение производства энергоносителей как на экспорт, так и для внутреннего рынка [3].
В этой связи стоит также напомнить, что совокупные капиталовложения страны во все звенья цепи, связанной с поставками энергоресурсов (нефти, газа, угля и электроэнергии), в течение трех ближайших десятилетий превысят 1 трлн долл., или 5,4% ВВП. Потребность в инвестициях, по мнению международных экспертов, будет довольно ровно распределяться между электроэнергетикой, газовой и нефтяной отраслями. По их прогнозам, насколько достаточным будет приток капитала в энергетику России на должных условиях – будет зависеть от особенностей рисков и возврата капитала в каждом конкретном случае инвестирования. Эксперты считают, что существует значительная неопределенность относительно таких принципиальных факторов, как спрос, цены и затраты. Развитие технологий и государственная политика в области энергетики и охраны окружающей среды станут дополнительными факторами, которые окажут влияние на характер и объемы инвестиций. Государство должно будет играть важную роль в создании надежных стимулирующих условий, особенно в области совершенствования системы управления энергетическим сектором.
Правительство Российской Федерации предпринимает отдельные шаги в направлении совершенствования системы управления энергетикой страны и, в частности, повышения уровня энергоэффективности. С 1993 г. в рамках Федеральной целевой программы «Топливо и энергия» начала реализовываться подпрограмма «Энергосбережение» с использованием значительных средств из федерального бюджета. В ноябре 1995 г. Правительство РФ издало постановление «О неотложных мерах по энергосбережению». Были пересмотрены и введены в действие несколько сот государственных стандартов, строительных норм и правил, содержащих требования, обеспечивающие эффективное использование энергоресурсов. Весьма важным для создания предпосылок, обеспечивающих в общегосударственном масштабе осуществление мер по переводу экономики страны на энергосберегающий путь развития, стало создание во многих регионах страны местных центров энергоэффективности и фондов энергосбережения [4].
Этому же содействовало вступление в начале 1996 г. в силу федерального закона «Об энергосбережении». Аналогичные законодательные акты были приняты в некоторых субъектах Федерации на региональном уровне.
Однако дефицит инвестиций не позволил выполнить в полном объеме все намечавшиеся энергосберегающие мероприятия.
Основным показателем эффективности использования энергоресурсов в стране является энергоемкость экономики. Россия на рубеже XX-XXI веков остается страной, расточающей энергию. Энергоемкость экономики России в настоящее врем в 3 раза выше энергоемкости мировой экономики, в 7 раз больше, чем в Японии, в 4,5 раза больше, чем в США. В жилищно-коммунальной сфере российские нормы расхода тепла и воды в 3 раза (а по фактическим показателям — в 4–5 раз) выше, чем в Финляндии и Норвегии.
Превышение энергоемкости отечественной продукции над среднемировыми показателями в 1,5–4,0 раза напрямую определяет существенный рост стоимости изделий российской промышленности по сравнению с мировыми ценами.
В 1990 г. энергоемкость ВВП (брутто) в России была почти в 3 раза выше, чем в США, и в 2,5 раза выше средне мирового уровня, а энергоемкость ВВП (нетто) в тот же период в России была выше, чем в США, в 2,2 раза. Такая разница свидетельствует о превышении в США количества потребляемой энергии над производимой в стране — показатель сохранения национальных природных ресурсов, в отличие от России, где ВВП брутто превышал ВВП нетто в 1,16 раз. В дальнейшем энергоемкость ВВП в России еще более увеличилась.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. №1234-р была утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. Энергетическая стратегия является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства на соответствующий период с учетом складывающейся внутренней и внешней ситуации в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, а также политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны. Одним из основных приоритетов Энергетической стратегии является повышение энергоэффективности российской экономики, а именно снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК [5].
Действующий Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. №28-ФЗ «Об энергосбережении» регулирует отношения, возникающие в процессе деятельности в области энергосбережения. Однако анализ показывает, что основные принципы энергосберегающей политики государства, определенные статьей 4 Федерального закона «Об энергосбережении», не могут быть реализованы в полной мере в силу отсутствия в законе четко определенных практических механизмов проведения энергосберегающей политики и неопределенности полномочий государственных и региональных органов власти в части обеспечения должного контроля за осуществлением проектов и программ, направленных на повышение энергоэффективности [1].
В настоящее время функции разработки и реализации государственной политики энергосбережения не закреплены ни за одним федеральным органом исполнительной власти. Указ Президента Российской Федерации от 11.09.1997 г. №1010 «О государственном надзоре за эффективным использованием энергетических ресурсов в Российской Федерации», изданный в соответствии с Федеральным законом «Об энергосбережении» и закрепляющий эту функцию за Минтопэнерго России, отменен Указом Президента Российской Федерации от 29.11.2004 г. №1480. Также отменено постановление Правительства Российской Федерации «О государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации», в котором эти функции закреплялись за Госэнергонадзором. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, к ведению которой в настоящее время отнесен Госэнергонадзор, не наделена функциями контроля за рациональным расходованием энергоресурсов (см. постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №401).
Утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2001 г. №796 Федеральная целевая программа «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 г. и на перспективу до 2010 г., в которой были определены основные направления работ по энергосбережению в энергоемких отраслях промышленности, сельском хозяйстве, жилищно-коммунальном хозяйстве, на транспорте, в федеральной бюджетной сфере и в отраслях топливно-энергетического комплекса, не в полной мере выполнила свое предназначение и требует переработки с учетом реальной ситуации в стране и приоритетов государственной политики на перспективу.
В соответствии с Энергетической стратегией России снижение удельной энергоемкости производства является важнейшим стратегическим направлением и одним из ключевых принципов, без реализации которого не может быть обеспечен прогнозируемый рост экономики страны. В соответствии с расчетными параметрами Энергетической стратегии России, удельная энергоемкость ВВП должна снизиться по отношению к уровню 2000 г. на 26–27% к 2010 г. и на 45–55% к 2020 г. Это позволит при росте экономики за двадцать лет от 2,3 до 3,3 раза ограничиться ростом потребления энергии лишь в 1,25–1,4 раза и электроэнергии – в 1,35–1,5 раза.
При этом до половины прогнозируемого роста экономики сможет быть получено за счет ее структурной перестройки без увеличения затрат энергии, еще 20% даст технологическое энергосбережение и около трети прироста валового внутреннего продукта потребует увеличения расхода энергии.
При этом опережающая динамика снижения удельной энергоемкости и удельной электроемкости экономики связана главным образом со структурными трансформациями в сфере энергопотребления, где относительно малоэнергоемкие составляющие ВВП и отраслей промышленности имеют более высокие темпы роста по сравнению с энергоемкими. Так, в 2004 г. доля производства малоэнергоемких услуг возросла с 50,5% в 2003 г. до 59,9%, а доля производства товаров в структуре ВВП снизилась с 49,5 до 40,1% (без учета налоговой составляющей).
Решение первоочередной общенациональной задачи – удвоение за десятилетие валовoго внутреннего продукта – зависит во многом от ресурсного обеспечения экономики, прежде всего энергоресурсами. При этом нельзя допустить снижения в среднесрочной перспективе объемов экспорта углеводородов, обеспечивающего наполнение доходной части федерального бюджета.
При сохранении современного отставания уровня повышения технологического энергосбережения от ориентиров Энергетической стратегии экономики России к 2015 г. потребуется, по оценке, дополнительно около 100 млн т у.т.
Это приведет к двум возможным вариантам развития:
1. Снижению экспорта нефти и нефтепродуктов (снижение экспорта газа не рассматривается ввиду наличия долгосрочных контрактов на его поставки) в объеме 70 млн т.
2. Замедлению темпов роста ВВП страны при сохранении прогнозируемых объемов экспорта нефти и нефтепродуктов за счет сокращения внутреннего энергопотребления. Это замедление составит, по предварительной оценке, примерно 0,5% ВВП в год.
В качестве альтернативных могут быть выделены следующие направления решения поставленной проблемы.
Направление 1. Уход государства от прямого вмешательства в сферу энергосбережения, формирование условий для реализации эффективных бизнес-проектов в данной сфере.
В то же время реализация данного направления сопряжена с целым рядом рисков, включая:
− риск, связанный с отсутствием опыта и требуемым периодом формирования соответствующей сферы специализированного бизнеса;
− риск, связанный с ростом инфляции в результате повышения внутренних цен на энергоносители;
− риск, связанный с чувствительностью бизнеса к несбалансированности существующего нормативно-законодательного обеспечения;
− риск, связанный с недостаточным объемом соответствующего рынка в условиях сохранения практики энергорасточительства;
− риск, связанный с недостаточной защитой от кризисных и аварийных ситуаций;
− риск неустойчивого функционирования специализированного бизнеса в сфере энергосбережения в период продолжающихся структурных реформ.
Направление 2. Максимальное использование административных и организационных ресурсов для борьбы с энергорасточительством.
Реализация данного направления сопряжена с целым рядом рисков, включая:
− риск, связанный с несоответствием усиления административных мер тезису об уменьшении участия государства в экономике и делах бизнеса;
− риск, связанный с несоответствием намечаемых мер коммерческим интересам предприятий;
− риск, связанный со степенью надежности и достоверности требуемых массивов информации, необходимостью ее регулярного обновления;
− риск, связанный с задержкой развития специализированного бизнеса в сфере энергосбережения;
− риск распада создаваемой системы борьбы с энергорасточительством при ослаблении административного ресурса.
В целом данное направление характеризуется относительной простотой реализации – при ограниченности получаемых результатов и «замораживании» имеющих экономическую основу аспектов рассматриваемой проблемы.
Для объединения преимуществ и минимизации рисков двух изложенных выше подходов возможно реализовать следующее направление.
Направление 3. Интеграция усилий государства и бизнеса в сфере энергосбережения, в том числе на основе механизмов частно-государственного партнерства.
Основные механизмы государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса предусматривают:
− меры по созданию рациональной рыночной среды (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);
− повышение эффективности управления государственной собственностью;
− введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;
− стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах.
Именно перечисленные механизмы должны, на наш взгляд, быть положены в основу структуризации направлений, а в дальнейшем – и важнейших мероприятий по решению рассматриваемой проблемы. |
| |
|
|
