Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 4 (28), 2008
ПРОБЛЕМЫ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Иванов А. В.
доцент кафедры управления и бизнеса Ульяновского государственного университета,
кандидат экономических наук


Институционально-правовое обеспечение закупочной деятельности государственных агентов в РФ
В статье рассматриваются институционально-правовой механизм закупок для государственных нужд в условиях конкуренции. Предложены мероприятия по поиску оптимального контрагента и процедуры, которые необходимо проводить в рамках прокьюремента. Рассмотрен вопрос выработки и законодательного закрепления правил и норм поведения государственного заказчика, используемых в процессе взаимодействия подходов, методов, процедур, критериев оценки принимаемых решений
Ключевые слова: прокьюремент, государственные закупки, институционально-правовая норма, законодательство РФ, государственный агент

Мировая практика выработала систему организации государственных закупок продукции, работ и услуг, которая обозначается термином «прокьюремент». В условиях конкуренции государственный заказчик должен найти поставщика или разработчика, который может предложить за минимальную цену необходимые товары, а также выполнить другие существенные для государственного заказчика условия (дополнительные требования к качеству продукции, срокам поставки, формам платежей и т.д.). На поиск такого «оптимального» контрагента и направлены все процедуры, проводимые в рамках прокъюремента.
Проблема неэффективного расходования выделяемых государственному заказчику средств может быть решена путем оптимизации регламента деятельности государственного заказчика, обеспечения четкой координации всех аспектов его взаимодействия с контрагентами в процессе управления госзаказами и применения гибкой системы стимулирования по критерию конечной результативности.
Наиболее важным является вопрос регламентации деятельности государственного заказчика, то есть выработки и законодательного закрепления правил и норм его поведения, используемых в процессе рыночного взаимодействия подходов, методов и процедур, критериев оценки принимаемых решений, разумной детализации соответствующих инструкций и разработки адекватной системы ответственности. Таким образом, определяющую роль в системе госзакупок играет ее институциональное обеспечение, в то время как рыночным механизмам отводится вспомогательная роль. При этом сама закупочная деятельность государства может рассматриваться в качестве института, специфика которого (по сравнению с другими институтами рыночной экономики) заключается в доминировании формальных норм и правил, составляющих законодательно-правовую основу госзакупок.
Нормы и правила поведения государственного заказчика содержит в себе федеральная контрактная система (ФКС). Она служит главным инструментом управления заказами государства на все виды продукции и услуг, и всей связанной с ними хозяйственно-предпринимательской деятельностью.
ФКС вместе с федеральным (государственным) бюджетом составляют административно-организационную и финансовую основу государственного хозяйствования. Если федеральный бюджет представляет собой инструмент аккумулирования, централизации и перераспределения государственных финансов, то ФКС служит способом и средством трансформации финансовых и материальных ресурсов государства в общественные блага.
В рамках ФКС прокъюремент регламентируется системой правовых актов. Исходными правовыми актами, определяющими рамочные условия и общий порядок контрактации, являются Гражданский кодекс РФ и Бюджетный кодекс РФ. Гражданский кодекс определяет базовые принципы и общий характер договорных обязательств, распространяющихся на субъекты государств — участников договорных отношений (часть 1), а также определяет общие положения в отношении поставок товаров для государственных нужд при заключении договоров купли-продажи, подряда, выполнения НИОКР и технологических работ, оказания услуг и расчетов по ним (часть 2).
Бюджетный кодекс РФ закрепляет основные положения бюджетного законодательства в части расходов бюджета, полномочий участников бюджетного процесса.
Общий порядок формирования, размещения и исполнения на контрактной (договорной) основе заказов на закупку и поставку товаров (продукции, работ и услуг) для государственных федеральных нужд (ФГН) устанавливает Закон РФ «О поставках продукции для ФГН» (1994). Данный закон гласит, что федеральные государственные нужды — это потребности РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ. Он определяет, что государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов путем проведения открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов.
Двумя годами раньше, чем закон «О поставках продукции для ФГН», был принят Указ Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» (1992), который, и положил начало созданию в нашей стране рыночного механизма государственных закупок. Этим законом впервые введено базовое положение о том, что государственные закупки осуществляются по рыночным ценам на основе государственных контрактов, а объемы закупаемых государством товаров определяются платежеспособным спросом заказчиков.
Во исполнение закона «О поставках продукции для ФГН» Правительство РФ приняло Постановление № 594 (1995), в котором были определены цели поставок, перечислены возможные виды льгот для экономического стимулирования поставщиков, утвержден общий порядок закупки и поставки продукции [2].
Кроме этого, правовой каркас ФКС в Российской Федерации составляют: Закон РФ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (1994), Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (1997), которым введено «Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд» (1997).
Наряду с вышеуказанными основополагающими положениями сферу государственных закупок в РФ регламентирует ряд других федеральных нормативно-правовых актов, к которым относятся постановления Правительства РФ: «О продукции, закупаемой для государст­венных нужд без проведения торгов (конкурсов)» (1997), «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» (1998), «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координация их проведения» (1999).
Положения правительственных постановлений о конкурсном размещением заказов и ранее принятых законов дополняются Федеральным законом № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» (1999).
Центральное место в системе исполнительных органов власти Российской Федерации, направляющих обеспечивающих нормальное функционирование ФКС, занимает Министерство экономического развития и торговли.
Это министерство проводит единую государственную экономическую политику, разрабатывает прогнозы социально-экономического развития страны, осуществляет анализ и балансовую увязку бюджетных заявок с проектировками бюджетных ассигнований и представляет в Правительство РФ обобщенный проект бюджетной заявки на очередной финансовый год.
Минэкономразвития выполняет ряд функций, среди которых выделим аналитическую, информационную и функцию разработки прогнозов, стратегических программ и планов. Содержанием аналитической функции является анализ состояния экономики РФ, тенденций социально-экономического развития, хода проводимых в стране реформ, выявление диспропорций в развитии национальной экономики и определение путей их устранения. Информационная функция состоит в подготовке годовых и ежеквартальных докладов о состоянии российской экономики, конъюнктуры на мировом рынке.
Главным в системе функций Минэкономразвития является разработка прогнозов, стратегических программ и планов. Совместно с другими рабочими органами исполнительной власти Министерство экономики разрабатывает комплексный прогноз социально-экономического развития РФ, ее регионов, отраслей и секторов экономики; сводный финансовый баланс государства; делает экономическое обоснование отдельных статей доходов и расходов федерального бюджета, в том числе, бюджетной заявки на финансирование поставок продукции (выполнение работ и услуг) для ФГН; формирует федеральные целевые комплексные программы; организует изучение платежеспособного спроса и предложения на товарных рынках и т.д.
Минэкономразвития доводит до федеральных органов исполнительной власти сценарные условия функционирования экономики страны. Минфин направляет прямым получателям средств федерального бюджета прогнозируемые на очередной год данные о предельных объемах бюджетного финансирования по разделам и подразделам функциональной классификации бюджетов РФ и обеспечивает федеральные органы методическими материалами по формированию проектировок основных расходов федерального бюджета на 3 года вперед. Минэкономики и Миннауки и технологий доводит до госзаказчиков прогнозируемые предельные объемы бюджетного финансирования соответствующих федеральных целевых программ (ФЦП) [3].
Государственные заказчики, исходя из соответствующих прогнозов, определяют в пределах своей компетенции приоритеты и осуществляют выбор первоочередных целей, на которые направляются бюджетные ассигнования.
Важнейшей составляющей в системе государст­венных заказов являются военные заказы, которые реализуются посредством закупки товаров военного по­требления в целях поддержания обороноспособности и безопасности страны. Товары военного потребления делятся на три группы [4]:
1) военные товары (оружие, военная техника и др.);
2) товары двойного назначения (средства связи, транспорт и др.);
3) товары общего назначения (продовольствие, медикаменты и т.д.).
Основные расходы в структуре расходов на национальную оборону и безопасность приходятся на военные товары, которые включают:
— военную продукцию (военную технику, военное имущество);
— НИОКР, выполняемые по заданиям госзаказчиков в интересах войск;
— работы специализированного характера на военных объектах (строительство, ремонт вооружения и учебно-боевой техники и др.);
— инвестиционные товары военного назначения (технологии производства боеприпасов, линии по утилизации химического оружия и т.п.);
— воинский труд (военная служба на контрактной основе).
Военные товары обращаются в основном на военном рынке, под которым обычно понимают рынок военной продукции и специализированных услуг, таких как разработка или модернизация вооружения и военной техники, выполнение работ на военных объектах, осуществляемые по заданиям военных ведомств на бюджетные средства.
Закупки продукции и услуг военного назначения осуществляется посредством формирования, размещения и исполнения на контрактной основе государственного оборонного заказа (ГОЗ), который является частью государственной политики в области обеспечения обороны страны.
Государственные контракты на закупку и поставку продукции по ГОЗ заключаются государственными заказчиками с головными поставщиками после утверждения ГОЗ. В свою очередь, головные поставщики на контрактной основе кооперируются с соисполнителями работ, причем основные условия соответствующих субконтрактов должны согласовываться с государственным заказчиком или его представителями на предприятиях (в организациях) [5].
Правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения ГОЗ устанавливает Закон «О государственном оборонном заказе» (1995).
Рис. 1. Методы государственных закупок по контрактам в РФ
Ключевым звеном данного закона является положение о конкурсном размещении оборонного заказа. Если претенденты на участие в конкурсе отсутствуют, госзаказ обязателен для предприятий, занимающих доминирующее положение на данном товарном рынке или обладающих монополией на производство продукции при условии, что госзаказ обеспечивает установленный правительством уровень рентабельности [1].
Согласно закону, исполнять государственный, в том числе оборонный заказ, могут предприятия и организации независимо от их организационно-правовых форм, имеющие, при необходимости, соответствующие лицензии.
Госзаказчик может использовать несколько способов закупок (см. рис. 1).
Наиболее предпочтительной формой размещения госзаказа (осуществления закупок) является открытый конкурс. Конкурсное размещение заказа, как правило, предусматривает квалификационный отбор участников, который может осуществляться по предоставлению потенциальными поставщиками заявок на участие в конкурсе. Государственный заказчик вправе требовать от поставщиков предоставления любой информации, необходимой для удостоверения его Неконкурсное размещение заказов допускается, если объективные обстоятельства (монополизм поставщиков, секретность, экстренность) не позволяют провести конкурс.
Форма закупок в виде специализированных торгов может быть применима, если контракт заключается на приобретение продукции для нужд национальной обороны или обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну. Закрытые торги предусматривается проводить в случаях, если продукция в силу ее технической сложности может быть закуплена только у ограниченного круга поставщиков.
Двухэтапные торги целесообразны при выборе исполнителя дорогостоящих опытно-конструкторских работ. На первом этапе все разработчики предъявляют свои первоначальные заявки на участие в конкурсе, содержащие предложения без указания цены — качест­венные характеристики и условия разработки новой техники или модернизации уже существующей. После этого заказчик может проводить прямые переговоры с любым из будущих участников конкурса. На втором этапе заказчик предлагает участникам конкурса представить окончательные заявки на участие в торгах с указанием цены контракта.
Действующее законодательство предполагает, что в состав конкурсной комиссии должны входить должностные лица заказчика и претендентов на исполнение государственного контракта. Комиссия принимает решение о выигравшей заявке (предложении, оферте, котировке) путем вскрытия конвертов и сопоставления условий, записанных в них.
Критериями оценки могут быть: цена заявки, расходы на эксплуатацию, техобслуживание и ремонт продукции, сроки ее поставки, функциональные характеристики, порядок и сроки предоставления платежей и условия предоставления гарантий.
При проведении закрытого конкурса заказчик обязан привлекать заявки на участие в конкурсе от всех поставщиков, которые могут предоставить требуемую продукцию. В то же время государственный заказчик обязан отклонить заявку, если поставщик не отвечает квалификационным требованиям, если его заявка не отвечает формальным требованиям конкурсной документации, либо если выявлены недобросовестные дейст­вия поставщика.
После выбора победителя с ним заключается государственный контракт в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ.
В случае неисполнения либо ненадлежащего исполнения одной из сторон обязательств по государственному контракту, эта сторона обязана возместить другой стороне причиненные убытки. Споры, возникающие между экономическими субъектами в процессе выполнения госзаказа, рассматриваются в арбитражных судах. При рассмотрении споров суды опираются на общегражданское законодательство и дополняющие его специальные положения Федеральной контрактной системы.
Несмотря на явное сходство с западными подходами, нельзя утверждать, что правовая база российской ФКС в настоящее время являет собой достаточно полный набор нормативно-правовых актов, позволяющих обеспечить высокий уровень эффективности государст­венных закупок [6].
Например, нечетко прописаны критерии и порядок оценки квалификации поставщиков, заявивших о своем желании участвовать в конкурсе; отсутствует ясное и конкретное описание процедур выбора победителя конкурса (за исключением простейшего случая, когда победитель может быть определен простым вскрытием конвертов); не раскрыта технология организации различных видов торгов. Не рассмотрен вопрос о финансировании конкурсного отбора исполнителей. Его проведение связано с определенными издержками, которые требуют указания источника покрытия расходов, включая возмещение затрат участникам, проигравшим конкурс. Обойден ряд других важных моментов.
В целом, анализ действующего в области государственных закупок законодательства позволяет сделать вывод о том, что Федеральная контрактная система РФ находится в стадии формирования.


Литература
1. Закон РФ «О государственном оборонном заказе», принятый 27.12.1995 г. (ред. от 02.02.2006 г.).
2. Закон РФ «О поставках продукции для Федеральных государственных нужд», принятый 13.12.1994 г. (ред. от 02.02.2006 г.).
3. Постановление Правительства РФ «О реализации ФЗ “О поставках продукции для ФГН”», принятое 26.06.1995.
4. Грунин О. А. Основы теории военной экономики. — СПб.: ВАА, 1994.
5. Независимое военное обозрение. — 16–23.11.01. № 42 (264).
6. Военная экономика. Теория и актуальные проблемы / Под ред. А.И. Пожарова. — М.: Военное издатель­ство, 1999.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия