|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (28), 2008 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Жук В. А.
генеральный директор ЗАО «Группа компаний “Жилищный капитал”» (Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются проблемы развития городских территорий при застройке жилья. Анализируется структура территорий и направления их перспективного развития в процессе градостроительного регулирования. Даются предложения по совершенствованию этого процесса | | Ключевые слова: городское развитие, землепользование, региональное развитие, региональная политика, синергетический подход |
Формирование и развитие городов, как в прошлом, так и в настоящее время непосредственно связано с размещением на территориях страны двух групп отраслей промышленности. Первая группа отраслей охватывает добычу и начальные стадии обработки сырья, вторая — заключительные стадии обработки, в процессе которых производятся конкретные средства труда и предметы потребления. На определенных территориях страны системы размещения этих двух групп отраслей, ориентированные относительно друг друга по критерию минимума совокупных затрат, порождают набор городов (1), различных по промышленному значению, площадям и численности населения. По численности населения Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские и сельские поселения на девять уровней — от сверхкрупных городов с численностью населения свыше 3 млн чел. до малых сельских поселений с численностью населения менее 200 чел.
В настоящее время российскими городами переживается структурный кризис, который проявляется в несоответствии сложившейся структуры землепользования спросу, предъявляемому к городскому пространству со стороны населения и бизнеса. Возникающие проблемы схожи с проблемами городов развитых и развивающихся стран, вызванными ускоренной урбанизацией и социальными трансформациями постиндустриального общества.
Согласно прогнозам, доля городского населения к середине XXI в. составит до 80% населения планеты. Этот фактор, наряду с большими потоками мигрантов из сельской местности, структурными сдвигами в экономике и занятости, технологическими революциями отражается на использовании городских пространств, вызывая смену функций и типов землепользования. При этом в пространственном развитии городов происходит неэффективное использование территорий, деградация среды в отдельных городских районах. Для формирования городской среды приемлемого качества и уровня социальной интеграции необходимо решить сложнейшие проблемы экономически эффективного обеспечения процессов развития и реконструкции городских территорий.
В региональной экономике последние десятилетия активно развивались методы моделирования пространственного развития, транспортные модели. Вместе с тем, нужно признать, что экономические механизмы градостроительства изучены достаточно слабо. Связи процессов, происходящих на рынках недвижимости, с градостроительным планированием и регулированием, вопросы роли и функции государства, муниципалитетов, инвесторов и застройщиков, городского сообщества в обеспечении инвестиционного процесса и развития городских территорий еще не вошли в сферу профессиональных интересов специалистов по городской и региональной экономике. Однако экономические факторы, а также правовые и организационные условия инвестиционной деятельности, имеют решающее значение в развитии городов, формировании их структуры.
Применяемые в городах механизмы регулирования градостроительного развития и их организационное и правовое обеспечение зачастую порождают поляризацию городского развития, ведут к спекулятивному росту цен на недвижимость, что вызывает нестабильность и блокирует инвестиции. Поэтому изучение и развитие экономических механизмов градостроительства представляется крайне актуальным для определения эффективных стратегий обеспечения пространственного развития городов.
Новая многогранная, складывающаяся в обществе система отношений такого вида права, как собственность на землю в рамках городской среды, реализуется через экономические отношения владения, пользования и распоряжения. Владение землей, позволяющее устанавливать границы участков и требовать от государственных органов защиты их от любых посягательств, осуществляется в Российской Федерации в трех основных формах (2). Это закрепление границ земельного участка на основе проектов землеустройства; б) создание зон с особыми условиями использования земель (охранных, санитарных, защитных и др.); исполнение генерального проекта планировки и застройки населенных пунктов.
Задачи развития городов непосредственно связаны с ценностями региональной политики (3), направленной на решение проблем регионального развития. Поэтому градостроительное регулирование обязано ориентироваться на эти ценности, под которыми следует понимать: достойный уровень и качество жизни граждан, независимо от региона и города проживания; равные гарантии реализации прав и свобод граждан во всех субъектах Российской Федерации; сбалансированную заселенность территории страны.
Характерной общемировой тенденцией последнего времени стала усиливающаяся фрагментация городских территорий. Широко известные примеры нелегальной застройки огромных территорий (в Индии, Латинской Америке, Южной Азии), заброшенные промышленные территории в Европе, деградирующие трущобные кварталы в центральных районах многих городов США, ветшающее и обесценивающееся жилье первых массовых серий в России дополняются появлением элитных благоустроенных жилых и деловых кварталов, пешеходных зон и пр. Для решения проблем, связанных с усилением функциональной и социальной фрагментации территорий, обычно используются традиционные инструменты: усиление роли градостроительного планирования, прямое вмешательство муниципалитетов в рынки недвижимости, реализация ими крупных градостроительных проектов. Однако такое управление городским развитием не дает положительных результатов в плане достижения большей интеграции городского пространства.
Превращение части городского пространства в финансовый актив порождает резкие перепады цен и спекуляции, препятствующие достижению целей долгосрочного сбалансированного развития территорий. Это вызывает необходимость юридического уточнения содержания права собственности и способа его осуществления. Участок одновременно является частным имуществом, общественным благом и производителем экстерналий (как источник воздействия на окружение). Новое утверждение социальной функции недвижимости может стать гарантом устойчивого развития территории.
Оценка стоимости земельного участка в условиях рыночной экономики осуществляется на основе капитализации его доходности и методом сравнения с аналогами. Однако на цену земли оказывают влияние многие факторы, часто плохо формализуемые, притом их значение со временем меняется. Причина возникающих трудностей состоит в том, что цена участка городской земли, помимо механизмов спроса и предложения, определяется сложной взаимосвязью между правовыми установлениями и экономическими механизмами. Участок городской земли оценивается, в значительной мере, на основе набора прав, к нему относящихся: право на подземное пространство, и особенно право на строительство, как это определено правилами градостроительства. Данные права представляют собой лишь отражение, на определенный момент и для определенного места, социально-политических отношений, сложившихся на местном уровне. Иначе говоря, эти права нельзя вывести из общей модели, они основаны на общественном договоре, привязанном к месту и времени. Механизм формирования цены земли — важный вопрос градостроительной политики, поскольку эта цена — растущая часть себестоимости домов, квартир, офисов, промышленных зданий и пр. Составляя в начале XX в. менее 10%, доля стоимости участка в цене жилья достигла в настоящее время 20–30% в крупных агломерациях, более 50% в Париже и порядка 80% в Токио (4).
Исследование, проведенное несколько лет назад Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), показало, что в большинстве стран-членов ОЭСР покупательная способность среднего класса снижается (5). Это свидетельствует о том, что часть расходов домохозяйств, связанная с жильем, растет и этот рост, во многом вызван ростом стоимости земли.
Качество жилья, естественно, значительно повысилось, но значительная часть увеличения расходов вызвана ростом цен на землю и не связана с качеством. Данное замечание основано на проявившейся в США в 2005–2007 гг. неустойчивости рынков и относится не только к рынкам недвижимости, но и ко всем финансовым рынкам, демонстрирующим в течение последних 15 лет значительные вариации курсов, которые кажутся «нерациональными», не основанными на экономическом «фундаменте».
Можно вспомнить, что знаменитый финансовый кризис в Азии, развившийся с 1997 г., начался в Таиланде, где сверхкредитование, связанное с кризисом недвижимости, сыграло центральную роль.
Во Франции цены на жилье в Париже практически удвоились между 1985 и 1990 гг., тогда как средняя покупательная способность домохозяйств возросла лишь на несколько процентов. Это приводит к сильному перепроизводству на рынке офисных помещений, росту доли незанятых помещений. Отмеченные тенденции сопровождаются усилением поляризации в городском развитии: самый интенсивный рост цен наблюдается в районах (регионах), уже и так наиболее высоко оцененных, и наоборот.
Международное распространение таких процессов требует внимательного изучения: всплески «подражательного поведения» на рынках недвижимости, в особенности в части офисных помещений, «заражение» одного рынка другим через рынок земли — доминирующие способы распространения спекулятивного поведения на различных рынках — могут многое объяснить в природе современных мировых финансовых кризисов.
Объяснение роста цен на землю часто основывается на чрезмерной регламентации использования земли, избыточности строительных норм и правил, экологических ограничений. Следуя простой логике, утверждается, что рост цен на землю объясняется недостатком предложения, вызванным слишком жесткими ограничениями прав на строительство. Этот аргумент заслуживает особого внимания. Прежде всего нельзя не признать, что в ряде стран имеет место избыток и гипертрофия регламентации с цепью последствий в отношении затрат времени, денег и правовой неопределенности. Однако следует констатировать, что политика дерегулирования, регламентации прав на землю показала свою несостоятельность. Последовательные шаги по дерегламентации, предпринятые во Франции между 1985 г. и концом 1986 г. сопровождались взлетом цен на землю и недвижимость.
Было бы неправильно возложить только на политику «предложения земли» всю ответственность за резкие изменения цен, явившиеся результатом действия комплекса причин, включая общее экономическое развитие, доходы, процентные ставки, правила финансирования жилищного строительства. Однако повторяемость подобных результатов заставляет задаться вопросом: почему данная политика была малоэффективна по отношению к заявленным целям? Если не рассматривать перспективу общей дерегламентации использования земли, что означало бы отказ от какой бы то ни было градостроительной политики, искать решения следует в двух направлениях.
Первое направление, широко практикуемое в странах Северной Европы, состоит в осуществлении политики программирования «производства земли» путем прямого вмешательства местных властей в земельный рынок, как делается, например, в Швеции. В Дании применяется система финансовых и фискальных стимулов, одновременно и с градостроительной и с финансовой целью. Используется и путь сочетания этих двух подходов. Такого рода политика, возможно, наилучшим образом обеспечивает управление и последовательность развития в долгосрочной перспективе, как относительно экономической эффективности, так и с точки зрения справедливости в распределении.
Другая группа решений, пользующихся определенной популярностью в последние годы, состоит в обращении к механизмам рынка применительно к городскому развитию, что получило некоторое развитие в Северной Америке, в Западной Европе. Под общим названием «договорных прав» используется система экономических, юридических и институциональных механизмов, применяемых для достижения экологических целей не через фиксацию количественных ограничений, которые власти устанавливают для каждого участника, и не путем введения налога на загрязнения, но путем создания «рынка прав», например, прав на загрязнение или прав на строительство. Целесообразность такого подхода объясняется, естественно, исследованиями, показывающими, что экономическая эффективность достигается в общем виде механизмами рынка, а не административными мерами. Имеющийся опыт создания рынка прав на строительство показал, что подход, привлекательный в теории, дал скромные результаты в части эффективности и спорные — в части справедливости.
В практическом плане функционирование подобного рынка прав предполагает комплекс условий, никак не сведенных вместе. Он требует также работающего механизма перераспределения прав в соответствии с заранее установленными критериями по прозрачной процедуре. Добиться осуществления этих условий достаточно сложно.
Требование справедливости кажется еще более серьезным: богатство, произведенное в агломерации всеми жителями, концентрируется в значительной мере в повышении стоимости пространства. Распределить эту потенциальную стоимость, а именно цену права строительства, внутри одной лишь подгруппы земельных собственников, кажется неправильным с точки зрения справедливости, если учесть огромное неравенство в распределении земельной собственности в большинстве стран, где существует частная собственность на землю.
Равновесие между правами собственника и требованиями учета общих интересов приобретает особенное значение в городской среде. В больших городах развивающихся стран доступ к земле, «упорядочение» владения, предоставление прав собственности на землю играют ключевую роль в общественной жизни и в экономическом развитии. В развитых странах наблюдается движение за возврат к абсолютизации права собственности (в новых формах), что плохо согласуется с характеристиками «устойчивого городского развития». В первом случае, для больших городов развивающихся стран, вопрос доступа к земле, обеспечение сохранения типа землепользования играет ключевую роль. В развивающихся странах значительная часть городской застройки осуществляется неформальным образом, без всякой гарантии или титула собственности. Такой неформальный нелегитимный характер городского развития — значимый негативный фактор, препятствующий инвестициям. На его преодоление направлена в настоящее время государственная политика во многих странах, где реализуются программы правового упорядочивания землепользования при поддержке международных организаций.
В последнее время в развитых странах и странах с переходной экономикой развиваются социально-политические движения, активно выступающие за защиту права собственности, но в другом аспекте. Право собственности все более сокращается, ограничивается, практически уничтожается законодательством и регламентирующими предписаниями, ограничивающими свободу собственника, содержание и возможность использования права собственности. Это относится, например, к собственности на землю и недвижимость, поскольку правила застройки, градостроительные и строительные регламенты и нормы, к которым добавляются еще и требования по охране окружающей среды, существенно ограничивают применение права собственности.
Родственные идеи, связанные с борьбой против избыточных законодательных и регламентационных установлений и с требованиями финансового возмещения убытков от введения сервитутов, развиваются также в нескольких странах Западной Европы (Германия, Франция, Испания, Бельгия). Это движение может приобрести большое значение для развития городов.
Появление движения в защиту собственности поднимает серьезную проблему законодательной и регламентационной неповоротливости, что приводит к неопределенности в любом важном вопросе. Помимо этического вопроса справедливости распределения, нужно признать, что развитие в этом направлении, воздействуя на местные власти, опасающиеся финансовых санкций за «избыточное регулирование», может лишить всякого смысла градостроительное планирование и политику развития территорий. Важно простым и ясным образом задать основные правила компенсации убытков от сервитутов, вытекающих из законов и регламентов, а в более широком плане — переопределить равновесие между общим интересом, определяемым градостроительными документами, и атрибутами частной собственности. Это необходимое переопределение права собственности приобретает особое значение в странах с «переходной экономикой», особенно в странах Центральной и Восточной Европы, в первую очередь в таких странах, как Россия, где подобное право в чистом виде практически никогда не существовало. Создание (или воссоздание) права собственности составляет ключевой элемент реформы и перехода к рыночной экономике и, в значительной мере, является условием осуществления успешной приватизации. Однако можно отметить сильное противодействие частной собственности на землю в России, на Украине, и некоторых других странах бывшего СССР. В России длинная история принятия Земельного Кодекса прекрасно выявила масштабы сопротивления самой идее рыночных сделок с землей. Сложности разработки Земельного Кадастра тесно связаны с этой неясностью прав собственности и отсутствием эффективных средств ограничения прав исходя из общих интересов.
Отмеченные выше тенденции приводят к неравномерному развитию городского пространства, к появлению фрагментарных, распадающихся на части городов. Понятие «фрагментарного города» ввел в научный оборот французский экономист-урбанист В. Ренар, который отмечал, что «бурный рост городов и гигантизм крупнейших агломераций дополняются растущей фрагментацией городского пространства, проявляющейся в настоящее время в качестве главной проблемы».
Помимо феномена социальной сегрегации в крупных агломерациях, которая остается важной проблемой многих регионов мира, можно наблюдать появление в городском теле «дыр» — старых и покинутых промышленных зон; плохо оборудованных территорий; территорий, находящихся в стороне от общественного транспорта; зон, отталкивающих инвесторов сложностями межевания, дефектами формы, размеров и структуры участков.
Если заявленная цель уже стала предметом консенсуса во многих странах, то ее достижение сталкивается со значительными трудностями в процессе принятия решений, в правовом обеспечении, экономическом балансе операций. Наблюдения (например, переписи) часто показывают распространение урбанизации все дальше от городских центров. Проблемы серьезны, они поднимают вопрос об инструментах урбанистической политики в общем контексте гибкости планирования и правил, допускающих переговоры.
Экономически и социально привлекательные для муниципалитетов, существующих в атмосфере городских проблем и опасностей, закрытые резиденции отвечают растущему спросу. Было бы неправильно критиковать такую форму застройки, не задавшись вопросом об ее происхождении, о совокупности факторов, приводящих к такой фрагментации и в конечном итоге к большим издержкам.
В России земельная реформа, по существу, так и не началась, несмотря на принятие базовых законодательных актов, разрешающих сделки с землей (Гражданский и Земельный кодексы). Условия сдачи земли в аренду не отвечают реалиям рыночной экономики: ставки аренды могут быть в любой момент пересмотрены арендодателем до истечения срока окончания арендного договора, причем, как правило, отсутствуют ясные правила и формулы пересчета этих ставок; отсутствует легальный рынок арендных прав. Приватизация недвижимости при запрете на сделки с землей потребовала создания законодательства, в котором земля была юридически отделена от находящейся на ней недвижимости. Городские власти фактически обладают монополией на предоставление застройщикам земельных участков.
В части градостроительного планирования и регулирования формирование системы, отвечающей требованиям рыночной экономики, на федеральном уровне практически не затронуло субъекты Федерации и местное самоуправление. Только в нескольких крупных городах приняты новые генеральные планы (до 2020–2025 гг.) и правила застройки (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Екатеринбург), причем процедуры согласования проектной документации и предоставления участков под застройку при этом мало изменились; не завершено формирование земельных кадастров, межевание территории на участки, инвентаризация и оценка недвижимости, определение сервитутов. Отсутствие этих важных компонентов создает для инвесторов и застройщиков ситуацию повышенных рисков, а также существенно повышает их издержки на этапах подготовки и согласования проектов и оформления прав на участок.
Фактически застройщик должен подготовить для города документацию для проведения тендера на предоставление участка под застройку, т.е. выступить заказчиком оформления границ участка и определения его градостроительного регламента. При этом нет гарантии, что такого рода границы и регламенты не будут пересмотрены при сплошном межевании и утверждении зональных правовых регламентов, отражающих интересы городского сообщества в оптимальном использовании городского пространства. Инвестиции в развитие недвижимости ограничиваются также дефицитом мощностей инженерной инфраструктуры и неясностью условий подключения возводимых объектов к сетям городских монополистов. Общие затраты времени и средств, связанные с получением разрешений на дополнительные мощности потребления инженерных ресурсов и выполнением условий подключения к инженерным сетям, невозможно рассчитать заранее.
В жилищной сфере незавершенность приватизации и рыночного реформирования проявляется в отсутствии в большинстве многоквартирных домов эффективного собственника дома, пообъектного учета затрат, монополии на обслуживание жилого фонда государственными предприятиями и сохранении за городом функций единого заказчика. Даже после создания товариществ собственников жилья земля под домом остается в собственности города. Капитальный ремонт, реконструкция, расширение и перепланировка дома, где отсутствует собственник, вызывает неразрешимые юридические и финансовые проблемы.
Без создания механизма принятия решений, распределения необходимых финансовых затрат между собственниками и застройщиками, сокращения рисков застройщиков и собственников, жилой фонд российских городов будет обречен на обветшание и утрату потребительских качеств.
Мощным инструментом привлечения инвестиций в жилищное строительство и решения жилищной проблемы на уровне национальных проектов должна стать ипотека, развитию которой также будет способствовать формирование собственников домов и приватизация земли.
В условиях непредсказуемого поведения мировых валют, сохраняющегося недоверия к рублю как средству сбережения и слабости фондового рынка инвестиции в недвижимость все чаще рассматриваются в качестве наиболее надежного способа сбережений. Тот факт, что цены под действием этого спроса растут, убеждает многих в выгодности такого размещения капитала. По оценкам экспертов, более 40% нового жилья в Москве и Санкт-Петербурге приобретается жителями других регионов России, а более 50% покупателей приобретают квартиры в качестве второго или третьего жилья. Таким образом, рынок жилья все менее способствует улучшению жилищных условий населения, и все более рассматривается как инструмент размещения свободных средств.
В промышленных зонах городов значительные территории используются нерационально или вообще фактически находятся в заброшенном состоянии, причем такое отношение к земле как к бесплатному ресурсу сложилось еще в советское время. Постиндустриальный и структурный кризис 1990-х годов, приведший к прекращению или сокращению выпуска продукции многими предприятиями, только усилил неэффективное землепользование. Реконструкция и возрождение этих территорий сдерживаются следующими факторами. Во-первых, существующие платежи за землю и имущественные налоги не стимулируют предприятия к более эффективному использованию земли. Во-вторых, отсутствие Генеральных планов и Правил застройки порождают неопределенность и риски, а изменение функционального назначения участков превращается в сложную бюрократическую процедуру. В-третьих, зачастую неясен правовой статус и границы участка. В-четвертых, для включения этих земель в рыночный оборот требуются согласованные действия городских властей, предприятий, размещенных на этих территориях, инвесторов и застройщиков.
Необходимо создавать и поддерживать агентства и корпорации по развитию территорий. Причем в ряде случаев власти должны взять на себя правовую и организационную подготовку территории, инфраструктурную подготовку для продажи участков в собственность инвесторам. Тогда от застройщика не потребуется согласований с большим числом вовлеченных сторон, а инженерная подготовка и подключение к сетям не потребуют больших затрат.
Ранее сделанный вывод об усилении фрагментации городского пространства не в меньшей мере применим к российским городам, где данный процесс развивается в силу отмеченных выше факторов и, как следствие нехватки инвестиций, гораздо более быстрыми темпами.
Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным конструктивное объединение градостроительных, земельных, фискальных инструментов с единой инвестиционной политикой в сфере городской недвижимости. Это необходимо для развития городских территорий и разработки концепции, методологии и методического обеспечения инвестиционной стратегии развития городской недвижимости. Необходимо отметить, что традиционный набор средств реализации градостроительной политики, таких как правовая регламентация, выкуп для общественных нужд, развитие инфраструктуры за счет средств местных бюджетов, функционирует плохо и создает нежелательные побочные эффекты.
Можно, кроме того, отметить недоиспользование или плохо организованное использование с ведомственными целями экономических, финансовых и фискальных инструментов. Вероятно, в этом направлении, как и в направлении сбалансированного переформулирования содержания права собственности, находятся резервы воздействия на городское развитие. Эти действия должны дополнить меры по обновлению городского планирования, по созданию гибких процедур, учитывающих потребности экономического развития и обеспечивающих достижение целей устойчивого развития территорий.
Особого внимания заслуживает сегодня синергетический подход, предполагающий максимально эффективное использование ресурсов городов и их территорий, исходящий из формирования нового коллективного сознания городских и региональных органов власти. Данный подход проявляется уже в самой постановке задачи оптимальной организации всей социально-экономической системы жизнедеятельности и жизнеобеспечения и основан на управлении настоящим из будущего с помощью постоянной разработки комплексных долгосрочных прогнозов (6).
В целом развитие городов и градостроительное регулирование их структуры должны соответствовать региональной политике, которая состоит в принятии и реализации органами власти решений, позитивно изменяющих структуру и параметры территориальной организации общества. Такие решения должны способствовать установлению нового конструктивного баланса между размещением экономики и системой расселения, расширению возможности экономически оправданного и социально приемлемого функционирования регионов, городов и других поселений Российской Федерации. |
| |
|
|
