|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (29), 2009 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Демин М. Б.
доцент кафедры экономической теории Казанского государственного технического университета им. А.Н.Туполева,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье исследуются институционально-правовые аспекты антимонопольной политики в РФ. Представлен анализ соответствующих новелл в законодательстве, а также статистические данные о практике пресечения антиконкурентных соглашений (согласованных действий), дана оценка эффективности антимонопольной политики в данной сфере | | Ключевые слова: антимонопольная политика, антиконкурентные соглашения, правило разумности, глобализация |
Проблемы государственного антимонопольного регулирования актуальны в любой экономической системе, где присутствуют элементы рыночных отношений. Соглашения (согласованные действия), ограничивающие конкуренцию — вид нарушений, относящийся к монополистической деятельности, активно преследуемой антимонопольным законодательством. При этом, по мнению некоторых авторов, данный вид нарушений является даже более опасным по своим экономическим последствиям, чем злоупотребление доминирующим положением [8].
Мы присоединяемся к точке зрения, согласно которой «запрет антиконкурентных соглашений и согласованных действий — ядро антимонопольного законодательства» [6]. Исследование данного аспекта антимонопольного регулирования способствует постижению общих закономерностей реализации антимонопольных отношений.
При анализе экономической эффективности реализации антимонопольных отношений, на наш взгляд, целесообразно использовать данные и результаты юридических исследований. Мы исходим из того, что ученые-юристы исследуют правовую форму экономических отношений, детерминированную экономическим содержанием. Исследование правовой формы невозможно и бессмысленно вне контекста закономерностей экономического содержания, которые, соответственно, анализируется в работах ученых — юристов.
В сравнении с Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I (далее — Закон о конкуренции) Федеральный Закон «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ (далее — Закон о защите конкуренции) вводит определение соглашения, под которым понимается «...договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме». Данное определение позволяет рассматривать в качестве соглашения любую договоренность, которая может иметь форму договора, но всегда предполагает намеренный и целенаправленный двусторонний (многосторонний) обмен информацией, характеризующий поведение лиц, достигших договоренности, в отношении товарного рынка, а также в отношении иных лиц.
Существенным недостатком Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I являлось то, что он не давал явного определения терминам «соглашение» и «согласованные действия. Антимонопольные органы и суды зачастую рассматривали согласованные действия как действия по исполнению ранее заключенного сторонами соглашения либо как одинаковые и одновременные действия на одном товарном рынке различных хозяйствующих субъектов. Обе трактовки концептуально не верны, так как первая игнорирует согласованные действия хозяйствующих субъектов как самостоятельный тип антиконкурентного поведения, отождествляя их с соглашениями, а вторая использовалась для пресечения рыночного поведения, являвшегося рациональной реакцией бизнеса на изменение общих экономических условий.
Согласно ст. 8 Закона о защите конкуренции действие может квалифицироваться в качестве согласованного, когда оно удовлетворяет следующим условиям:
1) результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов только при условии, что их действия заранее известны каждому из них;
2) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке. В качестве таких обстоятельств Закон называет, в частности (перечень не является исчерпывающим): изменение регулируемых тарифов; изменение цен на сырье, используемое для производства товара; изменение цен на товар на мировых товарных рынках; существенное изменение спроса на товар в течение не менее чем одного года; изменение спроса в течение срока существования соответствующего товарного рынка, если такой срок составляет менее чем один год.
Определение согласованных действий, содержащееся в ст. 8 Закона о защите конкуренции, трактует согласованные действия хозяйствующих субъектов как предсказуемое (заранее известное другим хозяйствующим субъектам) индивидуальное поведение. Предсказуемость достигается, очевидно, посредством регулярного и формализованного информационного обмена, содержащего ясные индикаторы их намерений и условий их реализации, чем устраняется сама предпосылка конкуренции — автономия хозяйствующего субъекта в принятии решений. В случае согласованных действий информационный обмен осуществляется в форме распространения соответствующей информации для неопределенного круга лиц, а также одностороннего информирования заинтересованных лиц, не предполагающего ответной передачи сопоставимой информации.
На наш взгляд, наличие явного определения «согласованных действий» повысит эффективность и осуществимость антимонопольного законодательства, так как снизит издержки идентификации и, соответственно, пресечения и предупреждения согласованных действий. Необходимо подчеркнуть, что данный результат является следствием использования в правотворческой деятельности достижений экономической теории.
Соглашения и согласованные действия подлежат запрету, применение которого не требует доказывания ограничения конкуренции такими соглашениями или согласованными действиями, если они ведут к любому из последствий, указанных в ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции или иному ограничению конкуренции.
Вместе с тем, Закон о защите конкуренции содержит сложную, иерархически взаимосвязанную систему исключений из запретов на антиконкурентные соглашения (согласованные действия), которая позволяет учесть особенности многих товарных рынков, контрактных отношений. Прежде всего, выделяются неявные исключения из запрета per se. Например, соглашение (согласованные действия), приводящее к отказу от заключения договоров с определенными продавцами либо покупателями (заказчиками), как явствует из формулировки п. 1 ст. 11, подпадает под запрет per se лишь в том случае, если такой отказ как последствие соглашения (согласованных действий) экономически или технологически необоснован, либо если такой отказ прямо не предусмотрен федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами.
В соответствии со ст. 12 Закона запрет на иные соглашения, ограничивающие конкуренцию, не распространяется на вертикальное соглашение, если оно является договором коммерческой концессии, либо достигнуто хозяйствующими субъектами, доля каждого из которых на любом товарном рынке не превышает 20%. Термин «вертикальное соглашение» обозначает соглашение между хозяйствующими субъектами, которые не конкурируют между собой, один из которых приобретает товар или является его потенциальным приобретателем, а другой предоставляет товар или является его потенциальным продавцом. «Правило разумности» применяется к соглашениям и согласованным действиям, в отношении которых законодателем не установлена неопровержимая презумпция ограничения ими конкуренции и на которые, следовательно, не распространяется запрет per se.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона о защите конкуренции, соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке признаются допустимыми, если они не налагают на участников соглашения или согласованных действий избыточных ограничений (которые не обусловлены их целями), если они имеют своим результатом прогрессивные изменения в производстве и продвижении товаров на рынок (либо повышение конкурентоспособности российских товаров на мировом рынке), а также гарантированно предоставляют потребителям выгоды (преимущества), соразмерные выгодам (преимуществам), которые получают стороны такого соглашения или участники согласованных действий.
Приведенные критерии допустимости, видимо, являются адаптированным переводом соответствующих положений ст. 81(3) договора о создании ЕС, в соответствии с которыми в Евросоюзе осуществляются исключения из запрета на соглашения и согласованные действия, ограничивающие конкуренцию. Однако закон о защите конкуренции дополнил один из критериев («и имеют своим результатом прогрессивные изменения в производстве и продвижении товаров на рынок») альтернативным («либо повышение конкурентоспособности российских товаров на мировом рынке»).
Законодатель наделил Правительство РФ полномочием определять общие случаи допустимости соглашений и согласованных действий, соответствующих критериям, сформулированным в ч. 1 ст. 13 Закона, т.е. вводить так называемые общие исключения в отношении соглашений и согласованных действий, запрет на которые содержится в ч. 2 ст. 11 Закона. Правительство РФ, вводя общее исключение на конкретный срок, определяет вид соглашения или согласованного действия, которое регулируется общим исключением (например, «вертикальное» соглашение дилера и производителя автомобилей), а также условия, которые недопустимо включать в такие соглашения (или которые не должны быть свойственны согласованным действиям), и обязательные условия для таких соглашений (согласованных действий), при наличии которых они не ведут к избыточному ограничению конкуренции. В соответствии с законом, общими исключениями могут предусматриваться и иные условия, которым должны соответствовать соглашения или согласованные действия.
Нормы, касающиеся исключений из запретов, на наш взгляд, соответствуют экономической теории антимонопольных отношений. Антимонопольные отношения направлены не на уничтожение монополизма, а на корректировку его развития. В условиях же глобализации национальный монополизм может быть использован для поддержки отечественного производства.
Важной новеллой в Законе «О защите конкуренции» стало включение процедуры нотификации соглашений. Участвующие субъекты, имеющие намерение достичь соглашения, которое может быть признано допустимым в соответствии с данным Федеральным законом, вправе обратиться в антимонопольный орган с заявлением о проверке соответствия проекта соглашения в письменной форме требованиям антимонопольного законодательства. Реализация антимонопольного регулирования, таким образом, связывается с инициативными действиями хозяйствующего субъекта.
Несомненно, окончательная оценка нормам Закона «О защите конкуренции» будет дана в ходе правоприменительной практики, которая в настоящий момент еще не сложилась. Мы можем проанализировать статические данные о реализации ранее действовавшего законодательства.
В частности, в 2002 г., по данным ФАС России, были возбуждены дела по 46 соглашениям, из них выдано предписаний по 19 соглашениям, в 2005 г. возбуждено 64 дела и по 42 — выданы предписания. Основная доля дел возбуждалась антимонопольным органом по собственной инициативе в результате проведенных проверок, и лишь незначительная часть возбуждалась после рассмотрения заявлений хозяйствующих субъектов (табл. 1). | | | Таблица 1
Динамика нарушений в виде согласованных действий по системе антимонопольных органов России [10] |  |
Видимо, существенный рост числа дел, рассмотренных по признакам нарушения ст. 6 Закона «О конкуренции...», был связан с кризисными явлениями на региональных рынках нефтепродуктов и с выявлением среди действующих на этих рынках согласованных действий и сговоров, прежде всего по вопросу установления и поддержания розничных цен на нефтепродукты. В структуре дел, возбужденных по ст. 6 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», рынок нефти и нефтепродуктов составлял 23%, автомобильного транспорта — 5%, электроэнергии — 8%, газа — 5%, железнодорожного транспорта — 5% [10].
Структура нарушений ст. 6 Закона «О конкуренции...» в 2002–2005 гг. показывает, что наиболее распространено было установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, хотя за четыре года доля этих нарушений сократилась с 33 до 25% . Поддержание цен на аукционах и торгах составляло 4%, раздел рынка — 8%, ограничение доступа на рынок — 13%, отказ от заключения договоров — 4%, иные соглашения конкурирующих хозяйствующих субъектов — 8%, соглашения неконкурирующих хозяйствующих субъектов — 17%, координация предпринимательской деятельности — 17% [10].
Можно констатировать, что статистика незначительного числа дел по пресечению антиконкурентных соглашений связана как с объективными трудностями их выявления и доказательства, так и с несовершенством существующей нормативно-методической базы контроля. За период с 1998 по 2005 г. удельный вес данного вида нарушений в общем количестве возбужденных дел не превышал 1%. Вместе с тем, широкая распространенность данного явления в общественной практике и его общественная опасность не вызывает сомнения. Не случайно он подпадает под административное и уголовное преследование, и в литературе высказывается точка зрения, согласно которой «без существенного ужесточения мер как административной, так и уголовной ответственности решить проблемы повышения эффективности применения антимонопольного законодательства невозможно» [8].
Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ в КоАП внесены изменения и дополнения, которыми введены оборотные штрафы, внесена ст. 14.32 КоАП РФ, наказывающая ограничивающие конкуренцию и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или осуществление хозяйствующим субъектом ограничивающих конкуренцию согласованных действий наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от 170 до 200 МРОТ либо дисквалификацией на срок до трех лет, а на юридических лиц — от одной сотой до пятнадцати сотых размера суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено правонарушение.
Согласно Докладу о результатах работы ФАС России за 2006 г. и предварительных итогах в 2007 г., изменения в антимонопольном законодательстве позволили активизировать пресечение соглашений страховых компаний и кредитных организаций, заключаемых в рамках предоставления потребительских и авто-кредитов [9].
Примечание к статье 14.32 КоАП предусматривает освобождение от административной ответственности за участие в соглашениях, ограничивающих конкуренцию, для лиц, добровольно заявивших в антимонопольный орган о заключении ими такого соглашения, отказавшихся от участия или дальнейшего участия в таком соглашении и предоставивших имеющиеся у них сведения (информацию) в целях установления факта такого соглашения. За три месяца действия данной нормы в ФАС России было представлено 12 добровольных заявлений финансовых организаций об отказе от участия в антиконкурентных соглашениях и 1 заявление представлено в Воронежское УФАС России [9].
Антиконкурентные соглашения (согласованные действия) подлежат уголовному преследованию согласно ст. 178 УК РФ. Показатели преступности и привлекаемости к уголовной ответственности по ней резко упали в 2004 г., когда Федеральным Законом от 8 декабря 2003 г. в статью были внесены изменения, превратившие состав из формального в материальный. Вместе с тем, размер крупного ущерба, являющийcя криминообразующим признаком в статье 178, значительно превышает традиционный для экономических преступлений крупный ущерб, который, согласно примечанию, составляет более одного миллиона рублей.
Содержание правовых норм, регулирующих пресечение запрещенных соглашений (согласованных действий), в целом, улучшилось в результате принятия Закона о защите конкуренции, а также внесения изменений в КоАП. Оборотные штрафы обеспечивают соответствие тяжести наказания общественной опасности правонарушения, и в этом смысле они адекватны экономической природе правонарушений.
Экономически эффективно введение административной ответственности. По российскому административному праву можно привлекать не только граждан, но и юридических лиц. Издержки привлечения к административной ответственности меньше, чем к уголовной притом, что она способна эффективно предотвращать совершение правонарушений. Введение нормы об освобождении от ответственности за добровольный отказ в участии в картельных соглашениях понижает издержки правоохранительных органов, создавая стимулы у хозяйствующих агентов для добровольного отказа от противоправной деятельности.
Большинство новелл свидетельствует о сближении российского и европейского антимонопольного законодательства, обусловленном процессами глобализации. Вместе с тем, отсутствие сложившейся правоприменительной практики не позволяет дать окончательную оценку эффективности пресечения антиконкурентных соглашений (согласованных действий). |
| |
|
|
