|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (29), 2009 | | | | ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ | | | Иванов М. Ю.
доцент кафедры социального менеджмента и управления образованием Самарского государственного педагогического университета,
кандидат экономических наук
Фишман Л. И.
заведующий кафедрой социального менеджмента и управления образованием Самарского государственного педагогического университета,
доктор педагогических наук, профессор
| |
| | | | | Концепция мониторинга деятельности региональных и муниципальных органов управления образованием как механизма индикативного управления модернизацией управления территориальными системами образования предполагает использование специально сконструированных индикаторов. В статье изложены основы научного подхода к проектированию мониторинга исходя из представления об изоморфности деятельности территориальных органов управления образованием и управляющих компаний холдинговых структур, а также необходимости «избыточной» интерпретации исходных данных при формировании индикаторов | | Ключевые слова: мониторинг, индикатор, индикативное управление, территориальная система образования |
Существенным дефектом управления процессами развития образования в Российской Федерации является неразработанность механизма оценки результатов осуществляемых преобразований. Не определены показатели оценки деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципалитетов по обеспечению государственных гарантий прав граждан в области образования. Отсутствует информация о результативности реализации государственной политики в области образования в разрезе субъектов Российской Федерации и отдельных муниципалитетов, не разработаны и не применяются индикаторы, ориентирующие деятельность органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципалитетов на реализацию приоритетов государственной политики в области модернизации управления образованием.
Подобная ситуация порождает отсутствие ответственности за результаты проводимой образовательной политики. Проблематичным оказывается решение задачи, поставленной в приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации: «В основу финансирования системы образования должен быть положен принцип «управление по результатам». Необходимо, чтобы любая финансируемая за счет бюджетных средств программа развития образовательной деятельности содержала четкий перечень индикаторов результативности».
В ряде регионов РФ уточняется и развивается нормативно-правовая база, разрабатываются и реализуются механизмы эффективного функционирования региональных систем:
— стратегии и программы модернизации (реформирования) системы, реструктуризации региональной сети учреждений;
— региональные положения о новых видах и моделях образовательных учреждений, новых элементах инфраструктуры региональной системы образования;
— новые механизмы управления учреждениями, реализации бюджетного финансирования.
В то же время разработанные и используемые в этих регионах показатели результативности выполнения региональных программ развития образования не могут быть напрямую адаптированы для оценки реализации приоритетов государственной политики по модернизации управления образованием субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Это связано с тем, что упомянутые показатели разрабатывались для конкретных проектов и в большинстве случаев предусматривают оценку результатов деятельности той или иной системы образования. При этом индикаторы, отражающие непосредственные результаты деятельности органов управления образованием, не разработаны.
Различные индикаторы модернизации образования предусматривают прежде всего организацию оценки и ранжирования по некоторым показателям, связанным с результатами образования, сопутствующими факторами, а не ориентацию деятельности органов управления на определенные шаги по модернизации управления образованием в соответствии с приоритетами государственной политики в области образования, поскольку не предполагают вычленения показателей вклада органа управления образованием в достижение тех или иных результатов или эффектов. Использование подобных индикаторов нужно, прежде всего, не для оценки, а для ориентации органов управления на модернизацию своей деятельности в заданных государственной политикой направлениях. При этом, естественно, индикаторы должны быть максимально «прозрачными», большая часть их должна быть максимально «простой» по сбору данных, которые не должны подвергаться интерпретации после сбора.
Среди многочисленных предложенных и используемых индикаторов на практике очень мало таких, которые побуждали бы к определенным действиям (помимо призыва «потребовать от подведомственных учреждений») сами органы управления образованием. И это в ситуации, когда реализация концепции модернизации образования предполагает целый ряд шагов, которые должны осуществлять именно территориальные органы управления образованием.
Другая проблема при формировании индикаторов, которые позволяли бы оценивать эффективность деятельности органов управления образованием в среднесрочной перспективе и ориентировать их на определенные действия — это отсутствие соответствующего опыта. Следствием этого являются неудачные формулировки индикаторов или задание индикаторов на основе информации, для сбора которой требуются колоссальные затраты или качество которой сомнительно.
Ситуация с оценкой эффективности деятельности органов управления образованием осложняется еще и тем, что эти органы являются частью системы государственного и муниципального управления, которая сложна сама по себе. В ней по понятным причинам (она предназначена для создания «общественных благ») не могут столь прямолинейно, как в случае крупных коммерческих дивизиональных структур, использоваться преимущественно экономические механизмы оценки.
Наконец, оценка эффективности деятельности органов управления образованием еще более усложняется, если рассматривать ее не под чисто академическим углом зрения, а как элемент, механизм столь популярного в последние годы индикативного управления. Несмотря на значительное число публикаций, посвященных различным аспектам индикативного управления, практически отсутствуют (по крайней мере, в открытой печати) работы, отражающие проблемы конструирования индикаторов, позволяющих оценивать непосредственные результаты управления и управленческие отношения.
Другим обстоятельством, требующим учета при оценке эффективности управления территориальной системой образования, является тот факт, что мы имеем дело не с моноорганизацией. Территориальное управление вместе с сетью подведомственных учреждений фактически представляет собой институциональную единицу типа холдинга.
Под холдингом (от англ. holding — владеющий) традиционно понимается акционерная компания, использующая свой капитал для приобретения контрольных пакетов акций других компаний с целью установления господства и контроля над ними. Экономическая сущность холдинга заключается в синергетическом эффекте: сумма интегрированных компаний, во главе с материнской компанией, достигает больших финансово-экономических показателей, чем сумма равных отдельно действующих компаний. Синергетический эффект возможен только при определенным образом организованном взаимодействии компаний, когда вклад каждой направлен на достижение общей цели холдинга. Позитивной стороной холдингов является также использование преимуществ диверсификации производства, которая позволяет: более эффективно решать проблемы обновления капитала, обеспечивая данный процесс постоянным потоком денежных средств; решать задачи технологической реорганизации производства, «подтягивая» отстающие отрасли к уровню передовых; использовать научно-технический потенциал и рационально перераспределять высококвалифицированных специалистов.
Мы считаем территориальную систему образования организацией, изоморфной холдингу (по крайней мере, в управленческом аспекте), исходя из следующих соображений.
1) Данная система имеет сетевую структуру.
В случае горизонтальной интеграции холдинг представляет собой материнскую компанию и сеть дочерних компаний, которые построены и работают одинаково, как близнецы; ключевым их различием является территориальный охват клиентов. В случае вертикальной интеграции холдинг представляет собой головную компанию и цепь дочерних предприятий, выстроенных по принципу полного цикла — выращивание (производство сырья), обработка, продажа — и объединенных в единый комплекс.
Сеть образовательных учреждений, функционирующих на некоторой территории, имеет признаки как горизонтальной, так и вертикальной интеграции. Сеть школ, сеть учреждений дошкольного образования, сеть учреждений профессионального образования составляют горизонтальный аспект. В то же время элементы сети выстроены по принципу полного цикла оказания услуг: ДОУ-СОШ-УНПСО)
2) Территориальный орган управления образованием, как и материнская компания холдинга, институционально отделен от производственных подразделений.
3) Территориальный орган управления образованием, как и управляющая компания холдинга, не располагает собственной производственной базой, не занимается собственно производственной деятельностью.
Функции территориального органа управления образованием состоят в определении задач как для сети образовательных учреждений в целом, так и для ее подсистем (образованных по принципу вертикальной интеграции дочерних компаний) и обеспечении подведомственных образовательных учреждений необходимыми ресурсами для решения поставленных задач. Таковыми является оказание образовательных услуг, которые могут рассматриваться как основные продукты холдинга. Частным случаем ресурсного обеспечения является выстраивание таких механизмов, функционирование которых позволяет образовательным учреждениям обеспечивать себя частью ресурсов самостоятельно.
4) Вклад каждой дочерней компании направлен на достижение общей цели холдинга.
Таким образом, при рассмотрении управления образованием представляется полезным сравнение ситуации с крупными холдинговыми или дивизиональными структурами. Сравнение с холдингом правомерно потому, что существует множество производителей образовательных услуг (образовательных учреждений), входящих (например, для случая общего образования) в территориальные муниципальные холдинги, которые ставят перед ними задачи и обеспечивают ресурсами их достижение. Те, в свою очередь, входят в региональные холдинги, которые имеют федеральную управляющую компанию.
Такая схема дает представление о принципиальных взаимосвязях в управлении образованием, несмотря на то, что федеральный, региональные и муниципальные органы управления образованием являются подразделениями соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления, а потому между ними нет прямого соподчинения.
При разработке индикаторов следует исходить из определенного понимания содержания управленческой деятельности органа управления территориальной системой образования. Эта деятельность состоит не в управлении отдельным подведомственным учреждением, либо каждым из подведомственных учреждений, а в управлении сетью образовательных учреждений, т.е. в обеспечении их всеми необходимыми ресурсами для достижения определенных результатов образования. При этом речь не идет об управлении с территориального уровня процессом достижения этих результатов, что представляется невозможным: орган управления институционально отделен от самого образовательного учреждения. Поэтому индикаторы должны демонстрировать непосредственные результаты (эффекты) системы (органа) управления, а не результаты производственного (образовательного) процесса в управляемой системе. Рассмотрим возможные непосредственные эффекты деятельности территориального органа управления образованием.
Во-первых, деятельность территориального управления порождает эффекты, связанные с выполнением им своих управленческих функций. Эти эффекты состоят в изменениях в ресурсах (в широком смысле этого термина) подведомственной системы образования, отвечающих приоритетам образовательной политики (например, изменение структуры сети в целях обеспечения территориальной доступности качественных услуг общего образования при эффективном использовании ресурсов). При этом абсолютно ясно, что может быть сформировано дерево целей деятельности территориального управления по реализации каждого из приоритетов; при разработке целей последнего уровня могут быть получены формулировки в виде измеримых результатов. Проектируемые индикаторы должны позволять определить факт и качество достижения целей модернизации.
Во-вторых, учитывая, что основными результатами управления является определение целей и обеспечение территориальной сети ресурсами, адекватными этим целям, индикаторы данного типа связаны с механизмами управления, задействованными территориальным органом, и могут быть использованы для оценки эффективности его деятельности.
В-третьих, деятельность органа управления территориальной системой образования порождает в качестве эффекта определенные образовательные результаты системы, которые свидетельствуют о реализации приоритетов. Несмотря на то, что орган управления институционально отделен от подведомственных учреждений, функция которых состоит в достижении этих результатов, применительно к некоторым образовательным результатам возможно выделение вклада территориального управления в их достижение. Это такие образовательные результаты, получение которых заведомо невозможно без реализации управленческих решений по изменениям подведомственной системы образования, отвечающим приоритетам образовательной политики.
Индикаторы данного типа, представляя собой характеристики подведомственной сети, могут отражать ее обеспеченность различными видами ресурсов, необходимых для достижения образовательных результатов. При этом сами результаты работы системы образования могут использоваться не непосредственно, а исключительно для исчисления сложных индикаторов, характеризующих систему образования и систему управления образованием.
При разработке концепции индикаторов целесообразно обратиться к специфике обратных связей в управлении социальными системами. В современных исследованиях по проблемам управления обратные связи рассматриваются как составляющие информационного взаимодействия субъектов управления, входят в процесс принятия управленческого решения и задействуются исключительно после того, как решение начало действовать.
Вместе с тем специфика обратных связей в социальных системах заключается в проявлении всеми субъектами (а не только руководителями высшего уровня) способности самостоятельно и активно перерабатывать информацию. Поэтому процедура осуществления обратных связей должна рассматриваться не только как способ воздействия на деятельность той или иной системы образования при минимальном вмешательстве в эту деятельность (действующее законодательство не допускает прямого вмешательства, например, регионального органа управления образованием в деятельность муниципального, а возможности косвенного вмешательства также ограничены). Представляется необходимым рассмотрение нижестоящих объектов управления региональной системы образования (в частности — муниципальных органов управления) и как ее активных пользователей, предполагается также осуществление «делегирования обратных связей», т.е. их временной или постоянной переадресации вышестоящим органом управления образованием руководителям тех органов, деятельность которых оценивается.
Необходимыми условиями «делегирования» является однозначность параметров, а также доступность технологий и методик оценки, что позволяет, в том числе, осуществлять самодиагностику результатов управленческой деятельности, экспертизу проектов собственных управленческих решений на предмет соответствия целям, транслируемым с вышестоящего уровня управления. При этом в автономном режиме происходит «подстройка» управленческих решений органа управления к целям, заданным извне. Эффективность такой «подстройки» усиливает увязка объема и качества ресурсов, выделяемых объекту оценки, с ее результатами.
Для реализации этого механизма требуется «избыточная» интерпретация исходных данных в процессе проектирования индикаторов, позволяющая минимизировать интерпретацию результатов измерения. Иными словами, отбор индикаторов и методик измерения должен производиться таким образом, чтобы результаты измерения однозначно определяли бы оценку (высокую или низкую, свидетельствующую о повышении или понижении того или иного аспекта оценки), а предметом интерпретации результатов являлись бы только причины этих значений.
Исходя из вышеизложенного, можно сформулировать основные принципы разработки индикаторов для оценки эффективности деятельности муниципального органа управления образованием:
• индикаторы должны быть предназначены не только для оценки эффективности управления региональной или муниципальной системой образования, но и для индикативного планирования и управления;
• индикаторы должны демонстрировать непосредственные результаты деятельности системы (органа) управления, а не результаты образовательного процесса в управляемой системе и, тем более, не социальные эффекты, поэтому они могут быть связаны с собственно механизмами управления и характеристиками территориальной системы образования (т.е. ресурсами данной системы); результаты работы системы образования могут использоваться не непосредственно, а исключительно для исчисления сложных индикаторов, характеризующих систему образования и систему управления им;
• индикаторы не должны претендовать на отражение всех характеристик управления территориальной системой образования; основой для разработки индикаторов являются стратегические приоритеты модернизации системы управления образованием. Согласно федеральным документам, таковыми являются: оптимизация структуры образовательной сети территориальной системы; изменение организационно-финансовых механизмов территориальной системы; изменение механизмов работы с кадрами территориальной системы образования; изменение взаимодействия территориальной системы с субъектами внешней среды; изменение контроля функционирования и мониторинга качества образования в территориальной системе;
• индикаторы должны быть конкретными, ориентирующими деятельность органов управления в среднесрочной перспективе, позволять осуществлять индикативное управление в среднесрочной перспективе, иными словами задавать действия территориальных органов управления по модернизации подведомственных систем на ближайшие годы;
• при расчете численных значений индикаторов предполагается использовать данные государственной статистической отчетности, информацию о результатах осуществления официальных оценочных процедур, полученную при ответах субъектов подведомственной системы на запросы вышестоящего органа управления образованием. Вместе с тем не следует осуществлять специальный сбор информации (возможны лишь дополнительные статистические исследования на базе имеющейся информации);
• Информация, полученная в результате расчета индикаторов, не должна позволять иную интерпретацию, чем та, которая отвечает целям влияния на происходящие в территориальной системе образования процессы.
Таким образом, следование при разработке индикаторов эффективности деятельности территориальных органов управления образованием изложенным выше принципам позволяет использовать мониторинг деятельности территориальных органов управления образованием в качестве механизма индикативного управления модернизацией управления региональными и муниципальными системами образования. |
| |
|
|
