|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | | | ГЛОБАЛЬНЫЙ КРИЗИС И ПЕРЕХОД К НОВОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МОДЕЛИ РАЗВИТИЯ | | | Хакимов Р. С.
директор Института истории им. Ш. Марджани Академии наук Республики Татарстан (г. Казань)
| |
| | | | | В статье рассматриваются общие и особенные черты федерализма, проявление которых обусловлено историческим, политическим, культурным, религиозным, этническим, экономическим своеобразием развития различных федеративных государств. С учетом всей непростой истории, территориальной и этнической структуры общества обосновывается, что базой российской государственности (независимо от формы правления) была и остается «народность», соответственно формулу, которая приобретает современная российская государственность можно назвать «народным федерализмом» | | Ключевые слова: федерализм, США, Швейцария, Бельгия, Германия, Россия, народный федерализм |
С 1990 года в России идут острые политические споры вокруг вопроса о том, каким — унитарным или федеративным — будет ее устройство, вокруг особого статуса Татарстана и Чечни, положения областей, краев, автономных округов в качестве равноправных субъектов федерации, перспектив так называемой «губернизации» и административного деления государства, полномочий Центра, этнической составляющей государственного устройства, «бюджетного федерализма». В настоящее время центр сосредоточил в своих руках большие полномочия, что ряд политиков и ученых квалифицировали как отход от федерации к унитаризму. «За полтора десятилетия, — пишет В.Лысенко, — Россия прошла сложный путь от империи к федерации. С начала ХХI в. этот вектор стал постепенно меняться, начался все более зримый откат, возврат к империи, реставрация Советского Союза на территории России и постсоветского пространства. За годы правления президента В.Путина наибольшему упадку подверглись федерализм и демократия в нашей стране» [*]. Примерно в том же смысле высказывается Н.Петров: «В настоящее время Россия не является федерацией хоть в сколько-нибудь полном смысле этого слова. Вместе с тем перспективы ее выживания и развития в качестве современного эффективного государства, напрямую связаны с федерализацией» [*]. Цитаты подобного рода можно было бы продолжить.
Действительно, многие шаги президента В.Путина воспринимались как отступление от федерации. В то же время следует учитывать сложную природу федеративного государства, которая не отрицает унитарных начал, а скорее говорит о соотношении централизации и децентрализации власти. «Противоположностью федерализму является не унитарное начало, а абсолютно единое начало, — пишут известные немецкие правоведы. — Унитаризм и федерализм — две влиятельные силы, действующие внутри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них. Но каждая из этих сил не теряет своего влияния полностью. Если исчезает унитарное начало, то союзное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизненным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсолютное единое. Такие экстремальные случаи исключаются, когда союзное государство с преобладанием федеративных начал выступает как федеративное союзное государство, а с преобладанием унитарных черт — как унитарно-союзное государство» [*]. В период президентства В.Путина преобладало дисциплинирующее начало, вызванное общей политической ситуацией, в частности, напряженностью на Северном Кавказе. В то же время в своем годичном Послании Федеральному Собранию РФ В.Путин сделал особый акцент на федерализме, предложив формулу «по-настоящему сильное государство — это еще и прочная Федерация» [*]. Такую политику, в которой сочетаются тенденции к унитаризму с поддержкой элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс трансформации государства.
Президент Д.А.Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма определенно заявил о неизменности основных положений Конституции, приверженности демократии и федерализму, необходимости оптимизации разграничения полномочий и структур федерального управления в регионах. «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства, — заявил он. — Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем «проб и ошибок» — с учетом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые» [*]. Россия все еще находится в поиске стратегического направления формирования федерализма с учетом, как особенностей страны, так и международного опыта. Для выяснения природы российского федерализма существенно знать причины появления федеративных государств.
Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере истории, политики, культуры, религии, этнической или лингвистической принадлежности, но в качестве причины могут выступать и чисто экономические потребности или же стремление к большей безопасности, поскольку более мощное государство, объединяющее в союз небольшие государства, лучше защищает свои составные части. В момент создания США один из «отцов-основателей» нового государства Мэдисон писал: «Мы показали, что Союз — это наш оплот против иноземной опасности, учредитель мира в нашей собственной среде, охранитель нашей торговли и других общих интересов, единственная альтернатива военным учреждениям, подорвавшим свободы в Старом Свете, и действенное лекарство против болезни партийной розни, которая в прошлом принесла гибель народоправию в других странах, а в последнее время начала выказывать тревожные симптомы и у нас» [*]. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических и республиканских начал, при этом в основу положили принцип «плавильного котла», т.е. все этносы и языки должны были исчезнуть в едином американском народе, а религия была жестко отделена от государства.
Для США важнейшим фактором федерализации стали масштабы страны. Один из лучших знатоков американского общества Алексис де Токвиль писал еще в ХIХ в.: «Именно для того, чтобы соединить воедино те преимущества, которыми обладают как большие, так и маленькие страны, и была создана федеративная система.
Достаточно бегло взглянуть на Соединенные штаты Америки, чтобы заметить все те выгоды, которые они получили, установив у себя эту систему.
В крупных странах с централизованной властью законодатель вынужден придавать законам единообразный характер, который не отражает разнообразия местных условий и обычаев: не будучи осведомлен в частностях, он может исходить лишь из самых общих правил. В этих обстоятельствах людям приходится по необходимости приспосабливаться к законам, потому что сами законы совершенно не учитывают потребностей и обычаев людей, что является важной причиной беспорядков и всяческих неприятностей.
Подобных несуразиц не существует в странах с федеративным устройством: конгресс принимает основные законы, регулирующие жизнь общества, а местные законодатели занимаются ею в деталях» [*]. Общество индивидов, объединенных интересами совместного проживания, стали основой для государственного устройства США.
Другой принцип формирования федерализма заложен в основание Швейцарии. Основание Швейцарского Союза относится к 1291 г., когда в борьбе с Габсбургами три кантона — Швиц, Ури и Унтервальден «для защиты себя совместными силами заключили между собой союзный договор, в котором обещали друг другу совместную помощь и постановили споры между собой разрешать мирным путем». Союзный договор 1291 г. был дополнен в 1315 г. положением о том, что «союзные кантоны не должны сноситься с чужими землями одни без ведома других». Затем к этим лесным кантонам присоединились новые и все они приняли название Швейцария. Для ведения общих дел кантоны образовали Конгресс уполномоченных кантонов. Первоначально компетенция Конгресса касалась главным образом дел внешней политики: войны, мира, заключения международных договоров, а также наблюдения за тем, чтобы споры между кантонами решались третейскими судами и чтобы одни кантоны не нарушали прав других. Но в последующие годы добавились полицейские функции, определение общих правил предотвращения заразных болезней, рыбной ловли и пр. В 1848 г. была принята конституция страны, которая превратила Швейцарию из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), состоящее из 26 кантонов. Объединение кантонов в единое государство лучше обеспечивало защиту их суверенитета, а федеративная форма государства гарантировала культурное многообразие.
Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны. Поэтому там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский, хотя доминируют немецкоязычные кантоны, а итальянский кантон всего лишь один [*].
Пример со Швейцарией показывает, что при сложной этно-конфессиональной структуре общества даже маленькие государства образуют федерации. Швейцария по размерам территории похожа на Татарстан, но имеет федеративное устройство для лучшего удовлетворения культурных и религиозных потребностей населения. Случай со Швейцарией хорошо изучен и освещен в литературе. Можно было бы не останавливаться на этом примере, но есть очень принципиальный момент, важный для теории федерализма в целом — в полиэтническом и поликонфессиональном обществе эффективен принцип «единства многообразия». В Конституции Швейцарии он формулируется следующим образом: «Швейцарский народ и кантоны, ... желая жить в единстве, во взаимном уважении и при сохранении многообразия...» [*]. Эта формула стала одним из принципов устройства Европейского Союза, что подтверждает ее значимость для всех государств Европы.
Швейцарский федерализм — это не коррекция и дополнение к основополагающей структуре национального правления, а структурный принцип демократии, построенной на согласии. Здесь демократия включена в качестве элемента в федеральную структуру. Это необходимо для защиты интересов структурированных меньшинств внутри многокультурного общества. Это не демократическая федерация мэдисоновского типа, как в США, а федерализированная демократия. Здесь федерализм и демократия изначально связаны друг с другом [*].
США и Швейцария олицетворяют два разных принципа. США строит федерацию без учета этнических особенностей — штаты не несут национальной окраски, оставляя решение этнических, религиозных, культурных проблем меньшинств специальным структурам или законодательству [*]. При этом для формирования США принципиально важным были размеры территории.
Швейцария в основу федерации кладет этническое и религиозное разнообразие. Именно федеративная форма призвана решать культурные проблемы общества Швейцарии. Поэтому кантоны и коммуны (муниципалитеты) имеют этнический и религиозный признаки. Коммуна всегда немецкоязычная или франко-говорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но не бывает смешанной немецко-французской или католическо-протестантской. Коммуна и кантон, имея автономные источники финансирования, способны самостоятельно решать вопросы культуры и образования, не обращаясь к федеральному правительству.
Если какие-то общности проживают достаточно компактно, тогда их проблемы можно решить путем территориального федерализма. Однако если на одной территории проживают несколько этнических или религиозных групп с ярко выраженной политической волей, тогда дело осложняется и требует создания дополнительных экстерриториальных структур. Так произошло в Бельгии.
Преобразование Бельгии в федеративное государство началось в 1970 г. путем создания трех Регионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) и трех Сообществ (французского, нидерландского и немецкого) в качестве субъектов. Кроме того, в соответствии со ст.4 Конституции «Бельгия состоит из четырех лингвистических регионов: регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка» [*]. Основной причиной федерализации Бельгии послужило языковое разнообразие, имеющее глубокие исторические корни. Языковая граница между нидерландоязычными и франкоязычными бельгийцами, а также небольшой группой немецкоязычного населения привела к созданию смешанной системы федерализма, основанной одновременно на территориальном и этническом принципе . Это довольно запутанный институциональный клубок, в котором кроме двух типов субъектов, происходит еще наложение некоторых территориальных и лингвистических субъектов . «Однако, — как считает Николя Лагасс, — этот институциональный «монстр», со всеми его противоречиями и недостатками, обеспечивает мирное сосуществование трех языковых и трех культурных сообществ, несмотря на часто противоречивые и напряженные отношения между двумя большими сообществами, коими являются фламандское и французское сообщества» [*].
Бельгию отличает асимметрия, под которой понимается отсутствие единообразия в правилах, которыми определяются организация и компетенция федеративных единиц одного типа (региональный тип или тип сообществ). В литературе нередко асимметрия рассматривается как некая аномалия, но в случае с Бельгией это стало способом сохранения единого государства. Жоомарт Ормонбеков пишет: «Несомненно, имеется много «за» и «против» в споре о целесообразности существования федеративной государственной системы, но для Бельгии, это был единственный способ выжить как государству» [*]. Сегодня реформы в Бельгии продолжаются в направлении расширения прав субъектов не столько в соответствие с какой-либо заранее предложенной концепцией, сколько следуя логике прагматических решений.
Своеобразной была ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею» [*]. Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономическому росту Германии.
Помимо вышеназванных способов, формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий. Так, к числу союзных территорий США, приобретенных вследствие военных действий, относились современные штаты Флорида, находившаяся во владении Испании до 1819 г., Калифорния, Колорадо, частично территории штатов Аризона, Нью-Мексико, Техас, перешедшие к США по договору с Мексиканскими Соединенными Штатами от 2 февраля 1848 г. К союзным владениям США, присоединенным путем покупки, относились Луизиана, Аляска, Алеутские и Виргинские острова, южная часть штатов Нью-Мексико и Аризона. Так в США появилось пятьдесят штатов.
Россия сочетает в себе как обширную территорию, наподобие США, так и этноконфессиональное многообразие, как в Швейцарии. Кроме того, следует добавить разнообразие климатическое — от субтропиков на Юге до тундры на Севере, географическое — от Калининграда до Дальнего Востока, причем с такой громадной протяженностью границ, что создает особую ситуацию, которой не существует даже в США или Австралии. Наконец, в Российской Федерации приходится считаться с экономическим разнообразием регионов.
Очевидно, что для российского случая никакая модель федерализма не может быть скопирована, но существуют некоторые фундаментальные основы общественного развития, без которых невозможно понять тенденции государственных реформ. Отцы-основатели США исходили из утверждения, что государства включают, прежде всего, индивидуумов. Там по-другому и быть не могло, ибо сама страна складывалась из эмигрантов, не имевших на новом континенте этнических корней. В Европе все было иначе, сильная идентичность привязывала к определенной территории и культуре. Можно эти варианты оценивать по-разному. В первом случае легче было установить демократические процедуры, во втором инерция монархических режимов тормозила общественное переустройство. Но в обоих случаях это возникало естественно-историческим образом, а не стало результатом насаждения теоретических рассуждений. Любая доктрина может лишь предлагать возможные решения о форме государственного устройства, но она не может выйти за рамки базовых принципов политической культуры. Никакая общественная сила не может в корне изменить общество даже с помощью революции. Октябрьская революция при всей своей радикальности, оказалась наследницей российской культуры, привязанной к культуре народов и территорий. Она не могла перенести принципы американские или швейцарские на собственную почву. Россия строилась на базе общинного хозяйства и морали, культуре завоеванных или присоединившихся народов, с учетом особенностей территорий. Идея американского «плавильного котла» применительно к России, что предлагали некоторые политики, из области прожектерства, не имеющего ничего общего с историческими реалиями.
Немаловажный фактор в становлении Российской державы — это завоевания. Причем, как пишет виднейший американский теоретик федерализма Даниель Элазар, «необходимо понимать, ради включения в эту категорию не только ее прямых проявлений, как установление завоевателем контроля над землей или населением, и, дополнительно, как революционный захват уже существующего государства, государственный переворот, или даже как предпринимательство, ориентированное на захват рынков и контролирование общих ресурсов. Завоевание имеет тенденцию порождать иерархически организованные управляющие режимы авторитарного типа; пирамиду власти с завоевателем на вершине, его агенты находятся на промежуточных уровнях, а люди в самом низу всей структуры» [*]. Любое завоевание использует силу как важнейший фактор, а потому склонно устанавливать унитарную форму государства. Любопытно, что в царской России добровольное или «полудобровольное» присоединение народов сопровождалось сохранением многих этнических и религиозных традиций на местах, а также назначением администрации из состава «туземных» народов.
В конце XIX — начале XX вв. вопрос устройства России обсуждался в Государственной думе, появилось немало публикаций по проблемам автономии и федерации. При некоторых различиях в аргументации, в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. В первой Государственной думе даже сложился блок автономистов, включавший в себя 70 депутатов — поляков, латышей, литовцев, украинцев, мусульман.
Теоретическая основа к этому имелась. Начиная с декабристов, идеи федерализма, конституционализма обсуждались в обществе. А.Д. Градовский в 1877 г. писал: «Если я выступаю адвокатом народности, то именно потому, что в ней я вижу одно из великих и непреложных общечеловеческих начал, столь же великих, как и начало человеческой личности. Мне кажется даже, что после признания и торжества национального начала многие общечеловеческие вопросы разрешаются полнее, лучше и справедливее, нежели при космополитических взглядах...» [*]. В 1906 г. вышел сборник «Автономия, федерация и национальный вопрос» под редакцией В.М.Гессена. В 1907 г. выпустил книгу К. Кульчицкий «Автономия и федерация в современных конституционных государствах». В ней он утверждал, что Россия станет федеративной и этим сохранит себя. В начале ХХ в. Ф. Кокошкин, М.А. Рейснер, А.А. Жилин, А.В. Ященко опубликовали многочисленные труды по федерализму, автономии и национальному вопросу. Теоретическая база для государственных реформ существовала. Однако царская Россия не восприняла эти идеи. Первые опыты российского парламента показали, что он не способен был в тех исторических условиях внедрить в государственное строительство элементы федерализма в увязке с национальным вопросом, что существенно повлияло на ход событий во время революции 1917 г.
Следует заметить, что революционеры-большевики далеко не сразу поняли необходимость и неизбежность для России федерализма. В.И.Ленин, как известно, выступал за централизованное унитарное государство с возможностью образования автономий. Только прибыв в Россию и изучив обстановку изнутри, он понял, что империя фактически распалась, потеряла управляемость и чтобы ее собрать заново, нужно дать народам право на самоопределение. Он федерализм рассматривал как способ решения национального вопроса и, естественно, как элемент революционной тактики.
Итак, два важнейших фактора влияли на государственное устройство России — (1) применение насилия для завоевания новых территорий и (2) необходимость считаться с культурой завоеванных народов и территориальными интересами русской нации. Одна тенденция тянула к деспотии, другая к компромиссу с населением для сохранения целостности государства. Когда преобладала самодержавность и власть становилась жесткой в ответ на это вспыхивали бунты и революции, а отсутствие интегрирующей составляющей, ослабление власти стимулировало центробежные силы.
Учитывая всю непростую историю, территориальную и этническую структуру общества, можно утверждать, что базой российской государственности была и остается «народность», независимо от формы правления — монархия, тоталитарная система, республика. Поэтому в России, избравшей путь федеративного развития, как единственно приемлемый на этом историческом отрезке времени, эффективное государство будет именно народным. Причем, народность в данном случае несет двойной смысл — общенациональный в западном смысле этого слова и народность в этническом аспекте. Конституция РФ принималась от имени «многонационального народа». Это понятие не совсем совпадает с западной терминологией, но адекватно отражает суть российского пути развития. Поэтому формулу, которую приобретает российская государственность, можно назвать «народным федерализмом».
Сегодня меры, предпринимаемые президентом РФ Д.А. Медведевым по оптимизации структуры управления и разграничению полномочий между центром и субъектами весьма оправданы и своевременны. Создается впечатление, что развитие федеративных отношений вступает в стадию стабильности. Страна прошла сложный путь, что стало неотъемлемой частью общественной жизни. Истоки будущих государственных преобразований лежат не в политической элите или партийных пристрастиях, предлагающих абстрактные концепции, а в логике общественного развития как исторического организма, иначе говоря, источник права один — многонациональный народ, как записано в Конституции РФ. Важно подчеркнуть этническое многообразие российского федерализма. Совершенно верно отметил Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию: «И, наконец, еще один фактор, способный серьезно упрочить нашу Федерацию, — это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации — как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны» [*]. Это важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство. | |
|
