| | Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009 | | ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ | | Ломакина И. С. доцент Челябинской государственной академии культуры и искусств,
кандидат педагогических наук
| |
| | Статья посвящена новому способу управления — открытому методу координации, причинам его введения в разные области политики ЕС, включая социальную сферу и сферу образования и подготовки в контексте развития и углубления процесса европейской интеграции и, в частности, социо-экономической политики сообщества | Ключевые слова: открытый метод координации, образовательная политика, интеграция | В 2001 г. в образовательную политику ЕС был введен новый способ управления — открытый метод координации (ОМК). Введение ОМК в образовательную политику сообщества стало не только следствием углубления процесса европейской интеграции и построения институционально-правовой и политической системы ЕС, но также и социоэкономического развития сообщества.
Европейское Сообщество с самого начала посвятило себя экономической интеграции и преуспело в ней больше, чем в других областях. Европейская интеграция прогрессировала в несколько этапов. Целью первого этапа, начиная с 1957 г. и вплоть до начала 1980-х, было построить «общий рынок», совместимый с национальными моделями экономического развития ЕС. Главной целью второго этапа, который начался в 1980-х, стало построение «внутреннего рынка» из национальных рынков, ранее взаимосвязанных общим рынком. [1]
На конституционном уровне Римский Договор (1957) обеспечил слабую правовую базу для развития социальной сферы. Поэтому, начиная с 1950-х гг. и далее на европейском уровне проявилась асимметрия между политикой, продвигающей эффективность функционирования рынка и социальной политикой. [2] В национальном государстве цели обоих направлений политики находились в состоянии политической конкуренции на одном конституционном уровне. На европейском же уровне возникла конституционная асимметрия вслед за выборочной европеизацией политических функций, так как экономическая политика активно европеизировалась, а социальная оставалась в компетенции национальных государств. [2] В результате национальные социальные сферы оказались под влиянием «первенства» европейских правил экономической интеграции, либерализации и закона о конкуренции. [2]
В каждом из этих национальных контекстов социальная политика и социальная сфера (в широком смысле, включая систему образования, здравоохранения, пенсионную систему и др.) кристаллизовалась в структурированную систему с множеством измерений. Таким образом, ни одно из государств сообщества оказалось не похоже на другое. Тем не менее, все развитые европейские индустриальные государства преуспели в развитии своих социальных сфер и смогли достичь своих целей в этой области без угрозы своим национальным капиталистическим экономикам. [3]
Институциональные отличия приобрели значение в начале 1970-х, когда экономический спад вследствие нефтяного кризиса в 1973 г. и 1979 г. замедлил экономическую интеграцию, решение долгосрочных задач и проблем и сделал государства благосостояния экономически уязвимыми к начавшимся переменам. При этом возможности решения в области социальной политики на уровне сообщества оказались под двумя ограничениями: системой голосования по принципу единогласия (так называемый «Люксембургский компромисс» (1966), который будет править в институциональной жизни ЕС вплоть до середины 1980-х) и процедурой консультаций, которые отражали соответственно слабость наднациональных институтов и демократический дефицит европейского уровня решения проблем. [1]
Спустя 30 лет с вхождением в силу Единого Европейского Акта в 1987 г. эту неблагоприятную правовую и институциональную схему для развития европейской социальной системы стали устранять. Значительные конституционные изменения не последовали, но Акт ознаменовал начало динамичной прогрессивной экспансии социальной политики и расширения социального пространства ЕС. [4]
В 1969 г. ЕС поставило цель завершить построение валютного союза к 1980 г. Его создание рассматривалось в качестве сложного, но необходимого шага для дальнейшего углубления интеграционного процесса. Однако путь оказался нелегким. Рецессия 1970-х задержала решение данного вопроса. К этой проблеме вновь обратились в 1978 г., а в 1988 г. процесс был запущен в полную силу. [5] Этому способствовало появление так называемого «эпистемического сообщества», когда представители банковской системы, министры финансов, ученые и практики разделяли схожие взгляды касательно цели экономической и денежно-кредитной политики, которые можно рассматривать как парадигмальный сдвиг от кейнесианской политики к монетарной. [6] В 1980-х гг. этот сдвиг был настолько значительным, что вышел за рамки обычной политики «левые против правых». Он был принят политическими партиями как левого, так и правого толка, а также основными национальными и европейскими политическими акторами. [6]
Необходимо отметить, что левые партии пережили сильный кризис самоидентификации в 1990-х годах. Политические партии левого толка, пришедшие к власти в конце 1990-х, трансформировали себя и уже не придерживались строгих традиционных принципов прошлого (таких как повторная национализация и др.). Фактически они приняли на вооружение многие принципы, которые традиционно считались принципами правых партий (например, акцент на рыночные принципы, ограничение роли государства и др.). [6]
В 1990 г. была завершена первая стадия из трех по созданию валютного союза. В то же самое время социальная политика была включена в повестку дня европейских институтов. С одной стороны, это явилось следствием трех вещей: ослаблением принципа голосования путем единогласия и введения голосования квалифицированным большинством по целому ряду вопросов; амбициозных попыток Европейской Комиссии расширить спектр решаемых ею вопросов; решений Суда ЕС, который не только ослабил национальную социальную политику, но и стал важной движущей силой европейской законодательной активности в области социальной политики в 1990-х гг. С другой стороны, хотя может и не намеренно, давление на национальные социальные сферы возникло вследствие попыток приспособиться к требованиям и критериям вступления в валютный союз. [7]
Таким образом, кроме прямого давления на национальные государства благосостояния, исходящего из инициатив в области социальной политики, предпринимаемых европейскими институтами, динамика рыночной интеграции создала непрямое давление на национальные государства de jure через прямое требование совместимости рыночных правил и законодательства, выдвигаемого Судом ЕС и de facto силами экономической конкуренции в рамках интегрированного рынка. [8]
К 1990-м гг. создалась ситуация, когда стало понятно, что от решения проблем в области социальной сферы на европейском уровне будет зависеть дальнейший процесс европейской интеграции. Этому, кроме того, способствовал целый ряд факторов как эндогенного, так и экзогенного характера. [9]
Процесс трансформации экономики ЕС совпал с радикальным демографическим сдвигом в европейских странах. По подсчетам специалистов к 2030 г. в ЕС более 110 млн. человек будет относиться к возрастной группе «65+» лет по сравнению с 71 млн. в 2000 г. Это означает, что соотношение старшей возрастной группы (процент людей в возрасте 65 и выше по сравнению с количеством людей в возрастной группе от 15 до 64) увеличится до 39% в 2020 г. по сравнению с 23% в 2000 г. Количество работающего населения сократится, и к 2030 г. их количество составит всего 280 млн. по сравнению с 303 млн на сегодняшний день. Это означает, что сокращение трудоспособного населения в последующие 20 лет приведет к резкому сокращению уровня занятости. [10]
Такая демографическая ситуация создаст серьезные проблемы для поддержания государства благосостояния и окажет прямое воздействие на способность поддерживать экономический рост в долгосрочной перспективе. Спад в уровне занятости населения должен будет компенсироваться значительным увеличением роста производительности. [10]
Кроме того, серьезную проблему представляла безработица. К началу 1990-х гг. количество безработных в ЕС достигло 11% или 17 млн. человек. Это, в свою очередь, вызвало серьезное давление на социальную сферу и необходимость модернизации европейской социальной модели.
В дополнение к этому, расширение ЕС и усилившаяся мобильность населения поставила под угрозу государства с более щедрыми социальными системами, предлагающими наиболее благоприятные условия для жизни и работы.
Следование принципам неолиберальной экономической модели поставило под угрозу разрушения системы социальной защиты и социальные сферы. Завершение программы «1992», построение валютного союза и введение единой валюты также создало новые вызовы для социальной политики.
Все это проходило на фоне глобализации и интернационализации рынков товаров, услуг и капитала, усиливающейся международной конкуренции, отставания ЕС по ряду важных экономических показателей от таких конкурентов как США, Япония, а также подъема новых азиатских рынков (Индия, Китай, Южная Корея).
Вследствие этих и других причин социальные системы западной Европы подверглись сильному давлению, ведущему к изменениям, которые приняли форму реструктуризации и стратегического сдвига. Фундаментально это предполагало две вещи: 1) новое определение внешних границ и внутренних отношений в пределах каждой национальной социальной системы; 2) усиленную роль ресурсов, основанных на знаниях, а также политических ценностей и идей в качестве руководящих факторов изменений. [4]
Новые вызовы и давления неодинаково воздействуют на разные страны касательно уровня занятости и структуры системы занятости, уровня и структуры расходов на социальную сферу и государственных доходов. Значительные отличия в степени уязвимости национальных государств благосостояния к международному экономическому давлению и специфическим проблемам, которые они призваны решать, привели к отличиям в возможных путях решения этих проблем. [3] Универсального подхода, при помощи которого развитые государства благосостояния могли бы поддерживать свою экономическую выживаемость в условиях международной конкуренции без отсутствия внимания таких сфер, как социальная и образовательная политика, политика занятости не существовало. [3]
Политические партии и союзы, продвигавшие «Социальную Европу» встали перед дилеммой: необходимо было установить конституционное равенство между социальной и экономической интеграцией на европейском уровне, однако, существующее разнообразие национальных социальных систем и политическое значение этих отличий сделало практически невозможным для государств согласиться на единые решения на европейском уровне. [2]
Необходимо было искать решения, которые бы носили характер европейского закона для установления конституционного паритета с правилами экономической интеграции, но которые также должны были быть достаточно дифференцированы для принятия существующего разнообразия режимов национальных социальных сфер.[2]
Как результат сообщество стало разрабатывать специальные механизмы и инструменты, которые могли бы учесть значительные различия в институциональных и правовых системах стран и их национальных интересах. Среди этих механизмов оказался открытый метод координации.
Хотя и не будучи абсолютно новым инструментом политики, политика координации получила новый этап развития в 1990-х гг., когда решение перенести вопросы денежно-кредитной политики на европейский уровень привело к серии процессов по адаптации национальных государств к этому решению, что вызвало не только изменения в фискальной политике, политике в области заработной платы, но также и институциональные изменения, направленные на улучшение способности стран приспособиться к асимметричному воздействию построения валютного союза.
Европейский Совет пересмотрел существовавшие правила в области социо-экономического управления и ввел новые способы управления, обозначив жизненно важную роль денежно-кредитной, фискальной, экономической политики и политики занятости в эволюции государств благосостояния и увеличив количество политических акторов, участвующих в политическом процессе. [11]
Новые способы управления нашли свое отражение в Договоре об образовании ЕС в 1992 г. (так называемый Маастрихтский Договор) в статьях 99 и 104, посвященных координации макроэкономической и фискальной политики. Следование обозначенным там критериям позволяло определить готовность государств к принятию единой валюты.
К 1994 г. был завершен второй этап по созданию валютного союза, доказавший надежность применения разработанных координационных мер.
Успех применения нового способа управления в макроэкономической политике привел к использованию ряда его инструментов (мониторинг, бенчмаркинг, взаимный анализ и др.) в политике занятости. Первая попытка координации политики занятости стран-членов была предпринята во время встречи в верхах в Эссене в декабре 1994 г. и получила название Эссенского процесса. Тогда были обозначены общие цели и разработана система мониторинга, при которой страны готовили годовые отчеты о проделанной работе для Европейского Совета.
Далее политика координации была усовершенствована и институционализирована в Амстердамском Договоре, который был подписан в июне 1997 г. и вошел в силу в 1999. Он означал поворотный пункт в европейской политике занятости. В Амстердаме главы государств и правительств внесли в Договор целый раздел, посвященный занятости (ст. 125–130) и впервые объявили политику обеспечения занятости населения общей европейской задачей.
Амстердамский Договор имел важное значение, т.к. ввел европейскую стратегию занятости, которая представила собой первый пример ОМК и ознаменовал начало применения политики координации в социальной сфере сообщества.
Кроме того, принятый в 1997 г. Пакт стабильности и роста представил усовершенствованный механизм координации в области фискальной политики.
Вслед за Амстердамским договором целый ряд заключений последовавших Европейских Советов добавил новые процедурные, а также институциональные аспекты в политику координации. В 1998 г. политика координации была введена в область реформ в сфере рынков товаров и капитала — Кардиффский процесс. В 1999 г. последовал Кельнский процесс, который представил «макроэкономический диалог».
Посредством принятия этих широких и системных подходов в координации, исключающей законодательную основу, ЕС обозначил себе роль не просто посредника реформ в социальной сфере, но и актора, способного определять приоритеты и делать заключения о необходимости и направлении перемен.
Поворотным пунктом в распространении политики координации можно считать Лиссабонский саммит глав правительств и государств ЕС 2000 года. В Лиссабоне саммит Европейского Совета значительно расширил спектр экономического управления внутри ЕС. Во-первых, была установлена новая общая цель для экономического развития ЕС. Во-вторых, Европейский Совет инкорпорировал другие области политики в экономическую стратегию. В частности, это можно сказать о социальной и образовательной политике. На лиссабонском саммите, кроме того, был введен ОМК. [11]
Введение ОМК в качестве нового способа управления на уровне ЕС можно рассматривать как попытку восстановить конституционное равенство между экономической интеграцией и социальной защитой на европейском уровне. ОМК должен был обеспечить институциональные рамки для достижения большего согласования проводимых национальными государствами политик по направлению к главным целям ЕС.
Помимо внутренних и внешних социо-экономических факторов, введению ОМК в образовательную политику ЕС способствовали и важные политико-институциональные изменения на уровне сообщества, произошедшие в 1990-х гг. Так, к началу 1990-х гг. во время переговоров по Маастрихтскому Договору было решено внести в новый Договор статью об образовании, которая позволила бы разделить функции и роль сообщества и национальных государств в этой сфере.
Маастрихтский Договор впервые представил сферу образования в системе компетенции сообщества, отразив это в ст. 126–127 (ст. 149 и 150 Амстердамского Договора): «Сообщество будет содействовать развитию качественного образования путем поощрения сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, поддерживая и дополняя их действия, полностью уважая при этом ответственность государств-членов за содержание обучения и организацию образовательных систем и их культурное и лингвистическое разнообразие». [12]
Несмотря на введение образования в сферу интересов и компетенции сообщества, согласно статьям Договора, ответственность за содержание и реализацию образовательной политики осталась за государством в соответствии с принципом субсидиарности, который также был введен в Маастрихтский Договор. Действия сообщества, таким образом, ограничивались поощрением сотрудничества, поддержкой и дополнением действий стран-участниц.
Принцип субсидиарности гарантирует автономию более низкого уровня власти от выше стоящего или местного — от центрального. В статье 3b (ст.5 Амстердамского Договора) указывается: «Сообщество должно действовать в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштаба и эффекта предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом. Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора». [12] Принятие принципа субсидиарности в качестве основного принципа образовательной политики ЕС соответствовало механизму функционирования ОМК.
Кроме того, применение интегрированного подхода привело к тому, что различные аспекты образовательной политики стали учитываться в процессе координации макроэкономической, фискальной, социальной политики и политики занятости, что нашло отражение в применении бенчмарок, индикаторов и др., касающихся сферы образования и подготовки. Таким образом, начиная с 1980-х гг., т.е. еще до официального введения ОМК в образовательную политику ЕС в 2001 г. различные аспекты образовательной политики активно разрабатывались и учитывались в целом ряде процессов сообщества в рамках политики координации. Официальное введение ОМК в образовательную политику ЕС стало, таким образом, лишь логическим продолжением реализовывавшихся ранее политических процессов.
Открытый метод координации представляет собой новый способ управления, отличный от традиционного метода выработки регламентов и директив, подлежащих обязательному исполнению со стороны государств-членов ЕС. ОМК опирается на децентрализованный подход и принцип субсидиарности, при которых в процесс принятия и выработки политических решений с использованием различных форм партнерства активно вовлечены акторы наднационального, национального, регионального и местного уровней, а также социальные партнеры и гражданское общество. Открытый метод координации включает в себя следующие элементы:
— разработку руководящих принципов и общих целей для стран-членов ЕС, а также конкретных графиков достижения поставленных целей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы;
— выведение количественных и качественных индикаторов и осуществление бенчмаркинга для сравнительной оценки проводимых политик с лучшими в мире показателями в данных областях;
— трансформацию разработанных на европейском уровне принципов на уровень национальной и региональной политики с постановкой специфических целей и задач и с учетом национальных и региональных отличий;
— периодический мониторинг, оценку и анализ, организованные в виде процесса взаимного обучения.
В то время как методология применения ОМК в разных областях политики отличается, все они имеют ряд важных общих черт:
— выбор политических решений остается на национальном уровне и европейское законодательство не требуется;
— выбор национальной политики осуществляется в контексте определения общих проблем и усилия концентрируются на соглашении об общих целях, индикаторах, бенчмарках и др.;
— национальные государства готовы обсуждать свои планы, проводить сравнительный анализ и предоставлять результаты для взаимного обсуждения;
— координация зависит от добровольного сотрудничества и отсутствия формальных санкций против стран-членов, чьи результаты не соответствуют предварительно достигнутым договоренностям. [2]
Внедрение ОМК в образовательную политику ЕС осуществляется через реализацию программы сообщества «Образование и подготовка 2010», в рамках которой определены общие цели, задачи, индикаторы и бенчмарки, разработаны механизмы взаимодействия.
Несмотря на неоднозначное, а часто и скептическое, отношение к ОМК со стороны политиков, практиков и ученых, выбор этого способа управления в системе образования ЕС был определен целым комплексом факторов, включая социо-экономические. Учитывая, что процесс европейской интеграции далек от завершения, можно ожидать, что система управления в ЕС также будет изменяться и совершенствоваться, включая и управление в системе образования. |
| |
|
|