Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
Ломакина И. С.
доцент Челябинской государственной академии культуры и искусств,
кандидат педагогических наук


Социально-экономические факторы внедрения новых способов управления
в образовательную политику ЕС
Статья посвящена новому способу управления — открытому методу координации, причинам его введения в разные области политики ЕС, включая социальную сферу и сферу образования и подготовки в контексте развития и углубления процесса европейской интеграции и, в частности, социо-экономической политики сообщества
Ключевые слова: открытый метод координации, образовательная политика, интеграция

В 2001 г. в образовательную политику ЕС был введен новый способ управления — открытый метод координации (ОМК). Введение ОМК в образовательную политику сообщества стало не только следствием углубления процесса европейской интеграции и построения институционально-правовой и политической системы ЕС, но также и социоэкономического развития сообщества.
Европейское Сообщество с самого начала посвятило себя экономической интеграции и преуспело в ней больше, чем в других областях. Европейская интеграция прогрессировала в несколько этапов. Целью первого этапа, начиная с 1957 г. и вплоть до начала 1980-х, было построить «общий рынок», совместимый с национальными моделями экономического развития ЕС. Главной целью второго этапа, который начался в 1980-х, стало построение «внутреннего рынка» из национальных рынков, ранее взаимосвязанных общим рынком. [1]
На конституционном уровне Римский Договор (1957) обеспечил слабую правовую базу для развития социальной сферы. Поэтому, начиная с 1950-х гг. и далее на европейском уровне проявилась асимметрия между политикой, продвигающей эффективность функционирования рынка и социальной политикой. [2] В национальном государстве цели обоих направлений политики находились в состоянии политической конкуренции на одном конституционном уровне. На европейском же уровне возникла конституционная асимметрия вслед за выборочной европеизацией политических функций, так как экономическая политика активно европеизировалась, а социальная оставалась в компетенции национальных государств. [2] В результате национальные социальные сферы оказались под влиянием «первенства» европейских правил экономической интеграции, либерализации и закона о конкуренции. [2]
В каждом из этих национальных контекстов социальная политика и социальная сфера (в широком смысле, включая систему образования, здравоохранения, пенсионную систему и др.) кристаллизовалась в структурированную систему с множеством измерений. Таким образом, ни одно из государств сообщества оказалось не похоже на другое. Тем не менее, все развитые европейские индустриальные государства преуспели в развитии своих социальных сфер и смогли достичь своих целей в этой области без угрозы своим национальным капиталистическим экономикам. [3]
Институциональные отличия приобрели значение в начале 1970-х, когда экономический спад вследствие нефтяного кризиса в 1973 г. и 1979 г. замедлил экономическую интеграцию, решение долгосрочных задач и проблем и сделал государства благосостояния экономически уязвимыми к начавшимся переменам. При этом возможности решения в области социальной политики на уровне сообщества оказались под двумя ограничениями: системой голосования по принципу единогласия (так называемый «Люксембургский компромисс» (1966), который будет править в институциональной жизни ЕС вплоть до середины 1980-х) и процедурой консультаций, которые отражали соответ­ственно слабость наднациональных институтов и демократиче­ский дефицит европейского уровня решения проблем. [1]
Спустя 30 лет с вхождением в силу Единого Европейского Акта в 1987 г. эту неблагоприятную правовую и институциональную схему для развития европейской социальной системы стали устранять. Значительные конституционные изменения не последовали, но Акт ознаменовал начало динамичной прогрессивной экспансии социальной политики и расширения социального пространства ЕС. [4]
В 1969 г. ЕС поставило цель завершить построение валютного союза к 1980 г. Его создание рассматривалось в качестве сложного, но необходимого шага для дальнейшего углубления интеграционного процесса. Однако путь оказался нелегким. Рецессия 1970-х задержала решение данного вопроса. К этой проблеме вновь обратились в 1978 г., а в 1988 г. процесс был запущен в полную силу. [5] Этому способствовало появление так называемого «эпистемического сообщества», когда представители банковской системы, министры финансов, ученые и практики разделяли схожие взгляды касательно цели экономической и денежно-кредитной политики, которые можно рассматривать как парадигмальный сдвиг от кейнесианской политики к монетарной. [6] В 1980-х гг. этот сдвиг был настолько значительным, что вышел за рамки обычной политики «левые против правых». Он был принят политическими партиями как левого, так и правого толка, а также основными национальными и европейскими политическими акторами. [6]
Необходимо отметить, что левые партии пережили сильный кризис самоидентификации в 1990-х годах. Политические партии левого толка, пришедшие к власти в конце 1990-х, трансформировали себя и уже не придерживались строгих традиционных принципов прошлого (таких как повторная национализация и др.). Фактически они приняли на вооружение многие принципы, которые традиционно считались принципами правых партий (например, акцент на рыночные принципы, ограничение роли государства и др.). [6]
В 1990 г. была завершена первая стадия из трех по созданию валютного союза. В то же самое время социальная политика была включена в повестку дня европейских институтов. С одной стороны, это явилось следствием трех вещей: ослаблением принципа голосования путем единогласия и введения голосования квалифицированным большинством по целому ряду вопросов; амбициозных попыток Европейской Комиссии расширить спектр решаемых ею вопросов; решений Суда ЕС, который не только ослабил национальную социальную политику, но и стал важной движущей силой европейской законодательной активности в области социальной политики в 1990-х гг. С другой стороны, хотя может и не намеренно, давление на национальные социальные сферы возникло вследствие попыток приспособиться к требованиям и критериям вступления в валютный союз. [7]
Таким образом, кроме прямого давления на национальные государства благосостояния, исходящего из инициатив в обла­сти социальной политики, предпринимаемых европейскими институтами, динамика рыночной интеграции создала непрямое давление на национальные государства de jure через прямое требование совместимости рыночных правил и законодательст­ва, выдвигаемого Судом ЕС и de facto силами экономической конкуренции в рамках интегрированного рынка. [8]
К 1990-м гг. создалась ситуация, когда стало понятно, что от решения проблем в области социальной сферы на европейском уровне будет зависеть дальнейший процесс европейской интеграции. Этому, кроме того, способствовал целый ряд факторов как эндогенного, так и экзогенного характера. [9]
Процесс трансформации экономики ЕС совпал с радикальным демографическим сдвигом в европейских странах. По подсчетам специалистов к 2030 г. в ЕС более 110 млн. человек будет относиться к возрастной группе «65+» лет по сравнению с 71 млн. в 2000 г. Это означает, что соотношение старшей возрастной группы (процент людей в возрасте 65 и выше по сравнению с количеством людей в возрастной группе от 15 до 64) увеличится до 39% в 2020 г. по сравнению с 23% в 2000 г. Количество работающего населения сократится, и к 2030 г. их количество составит всего 280 млн. по сравнению с 303 млн на сегодняшний день. Это означает, что сокращение трудоспособного населения в последующие 20 лет приведет к резкому сокращению уровня занятости. [10]
Такая демографическая ситуация создаст серьезные проблемы для поддержания государства благосостояния и окажет прямое воздействие на способность поддерживать экономический рост в долгосрочной перспективе. Спад в уровне занятости населения должен будет компенсироваться значительным увеличением роста производительности. [10]
Кроме того, серьезную проблему представляла безработица. К началу 1990-х гг. количество безработных в ЕС достигло 11% или 17 млн. человек. Это, в свою очередь, вызвало серьезное давление на социальную сферу и необходимость модернизации европейской социальной модели.
В дополнение к этому, расширение ЕС и усилившаяся мобильность населения поставила под угрозу государства с более щедрыми социальными системами, предлагающими наиболее благоприятные условия для жизни и работы.
Следование принципам неолиберальной экономической модели поставило под угрозу разрушения системы социальной защиты и социальные сферы. Завершение программы «1992», построение валютного союза и введение единой валюты также создало новые вызовы для социальной политики.
Все это проходило на фоне глобализации и интернационализации рынков товаров, услуг и капитала, усиливающейся международной конкуренции, отставания ЕС по ряду важных экономических показателей от таких конкурентов как США, Япония, а также подъема новых азиатских рынков (Индия, Китай, Южная Корея).
Вследствие этих и других причин социальные системы западной Европы подверглись сильному давлению, ведущему к изменениям, которые приняли форму реструктуризации и стратегического сдвига. Фундаментально это предполагало две вещи: 1) новое определение внешних границ и внутренних отношений в пределах каждой национальной социальной системы; 2) усиленную роль ресурсов, основанных на знаниях, а также политических ценностей и идей в качестве руководящих факторов изменений. [4]
Новые вызовы и давления неодинаково воздействуют на разные страны касательно уровня занятости и структуры системы занятости, уровня и структуры расходов на социальную сферу и государственных доходов. Значительные отличия в степени уязвимости национальных государств благосостояния к международному экономическому давлению и специфическим проблемам, которые они призваны решать, привели к отличиям в возможных путях решения этих проблем. [3] Универсального подхода, при помощи которого развитые государства благосостояния могли бы поддерживать свою экономическую выживаемость в условиях международной конкуренции без отсутствия внимания таких сфер, как социальная и образовательная политика, политика занятости не существовало. [3]
Политические партии и союзы, продвигавшие «Социальную Европу» встали перед дилеммой: необходимо было установить конституционное равенство между социальной и экономической интеграцией на европейском уровне, однако, существующее разнообразие национальных социальных систем и политическое значение этих отличий сделало практически невозможным для государств согласиться на единые решения на европейском уровне. [2]
Необходимо было искать решения, которые бы носили характер европейского закона для установления конституционного паритета с правилами экономической интеграции, но которые также должны были быть достаточно дифференцированы для принятия существующего разнообразия режимов национальных социальных сфер.[2]
Как результат сообщество стало разрабатывать специальные механизмы и инструменты, которые могли бы учесть значительные различия в институциональных и правовых системах стран и их национальных интересах. Среди этих механизмов оказался открытый метод координации.
Хотя и не будучи абсолютно новым инструментом политики, политика координации получила новый этап развития в 1990-х гг., когда решение перенести вопросы денежно-кредитной политики на европейский уровень привело к серии процессов по адаптации национальных государств к этому решению, что вызвало не только изменения в фискальной политике, политике в области заработной платы, но также и институциональные изменения, направленные на улучшение способности стран приспособиться к асимметричному воздействию построения валютного союза.
Европейский Совет пересмотрел существовавшие правила в области социо-экономического управления и ввел новые способы управления, обозначив жизненно важную роль денежно-кредитной, фискальной, экономической политики и политики занятости в эволюции государств благосостояния и увеличив количество политических акторов, участвующих в политиче­ском процессе. [11]
Новые способы управления нашли свое отражение в Договоре об образовании ЕС в 1992 г. (так называемый Маастрихтский Договор) в статьях 99 и 104, посвященных координации макроэкономической и фискальной политики. Следование обозначенным там критериям позволяло определить готовность государств к принятию единой валюты.
К 1994 г. был завершен второй этап по созданию валютного союза, доказавший надежность применения разработанных координационных мер.
Успех применения нового способа управления в макроэкономической политике привел к использованию ряда его инструментов (мониторинг, бенчмаркинг, взаимный анализ и др.) в политике занятости. Первая попытка координации политики занятости стран-членов была предпринята во время встречи в верхах в Эссене в декабре 1994 г. и получила название Эссен­ского процесса. Тогда были обозначены общие цели и разработана система мониторинга, при которой страны готовили годовые отчеты о проделанной работе для Европейского Совета.
Далее политика координации была усовершенствована и институционализирована в Амстердамском Договоре, который был подписан в июне 1997 г. и вошел в силу в 1999. Он означал поворотный пункт в европейской политике занятости. В Амстердаме главы государств и правительств внесли в Договор целый раздел, посвященный занятости (ст. 125–130) и впервые объявили политику обеспечения занятости населения общей европейской задачей.
Амстердамский Договор имел важное значение, т.к. ввел европейскую стратегию занятости, которая представила собой первый пример ОМК и ознаменовал начало применения политики координации в социальной сфере сообщества.
Кроме того, принятый в 1997 г. Пакт стабильности и роста представил усовершенствованный механизм координации в области фискальной политики.
Вслед за Амстердамским договором целый ряд заключений последовавших Европейских Советов добавил новые процедурные, а также институциональные аспекты в политику координации. В 1998 г. политика координации была введена в область реформ в сфере рынков товаров и капитала — Кардиффский процесс. В 1999 г. последовал Кельнский процесс, который представил «макроэкономический диалог».
Посредством принятия этих широких и системных подходов в координации, исключающей законодательную основу, ЕС обозначил себе роль не просто посредника реформ в социальной сфере, но и актора, способного определять приоритеты и делать заключения о необходимости и направлении перемен.
Поворотным пунктом в распространении политики координации можно считать Лиссабонский саммит глав правительств и государств ЕС 2000 года. В Лиссабоне саммит Европейского Совета значительно расширил спектр экономического управления внутри ЕС. Во-первых, была установлена новая общая цель для экономического развития ЕС. Во-вторых, Европейский Совет инкорпорировал другие области политики в экономическую стратегию. В частности, это можно сказать о социальной и образовательной политике. На лиссабонском саммите, кроме того, был введен ОМК. [11]
Введение ОМК в качестве нового способа управления на уровне ЕС можно рассматривать как попытку восстановить конституционное равенство между экономической интеграцией и социальной защитой на европейском уровне. ОМК должен был обеспечить институциональные рамки для достижения большего согласования проводимых национальными государствами политик по направлению к главным целям ЕС.
Помимо внутренних и внешних социо-экономических факторов, введению ОМК в образовательную политику ЕС способствовали и важные политико-институциональные изменения на уровне сообщества, произошедшие в 1990-х гг. Так, к началу 1990-х гг. во время переговоров по Маастрихтскому Договору было решено внести в новый Договор статью об образовании, которая позволила бы разделить функции и роль сообщества и национальных государств в этой сфере.
Маастрихтский Договор впервые представил сферу образования в системе компетенции сообщества, отразив это в ст. 126–127 (ст. 149 и 150 Амстердамского Договора): «Сообщество будет содействовать развитию качественного образования путем поощрения сотрудничества между государствами-членами и, если необходимо, поддерживая и дополняя их действия, полностью уважая при этом ответственность государств-членов за содержание обучения и организацию образовательных систем и их культурное и лингвистическое разнообразие». [12]
Несмотря на введение образования в сферу интересов и компетенции сообщества, согласно статьям Договора, ответственность за содержание и реализацию образовательной политики осталась за государством в соответствии с принципом субсидиарности, который также был введен в Маастрихтский Договор. Действия сообщества, таким образом, ограничивались поощрением сотрудничества, поддержкой и дополнением действий стран-участниц.
Принцип субсидиарности гарантирует автономию более низкого уровня власти от выше стоящего или местного — от центрального. В статье 3b (ст.5 Амстердамского Договора) указывается: «Сообщество должно действовать в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштаба и эффекта предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом. Любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей настоящего Договора». [12] Принятие принципа субсидиарности в качестве основного принципа образовательной политики ЕС соответствовало механизму функционирования ОМК.
Кроме того, применение интегрированного подхода привело к тому, что различные аспекты образовательной политики стали учитываться в процессе координации макроэкономической, фискальной, социальной политики и политики занятости, что нашло отражение в применении бенчмарок, индикаторов и др., касающихся сферы образования и подготовки. Таким образом, начиная с 1980-х гг., т.е. еще до официального введения ОМК в образовательную политику ЕС в 2001 г. различные аспекты образовательной политики активно разрабатывались и учитывались в целом ряде процессов сообщества в рамках политики координации. Официальное введение ОМК в образовательную политику ЕС стало, таким образом, лишь логическим продолжением реализовывавшихся ранее политических процессов.
Открытый метод координации представляет собой новый способ управления, отличный от традиционного метода выработки регламентов и директив, подлежащих обязательному исполнению со стороны государств-членов ЕС. ОМК опирается на децентрализованный подход и принцип субсидиарности, при которых в процесс принятия и выработки политических решений с использованием различных форм партнерства активно вовлечены акторы наднационального, национального, регионального и местного уровней, а также социальные партнеры и гражданское общество. Открытый метод координации включает в себя следующие элементы:
— разработку руководящих принципов и общих целей для стран-членов ЕС, а также конкретных графиков достижения поставленных целей на кратко-, средне- и долгосрочную перспективы;
— выведение количественных и качественных индикаторов и осуществление бенчмаркинга для сравнительной оценки проводимых политик с лучшими в мире показателями в данных областях;
— трансформацию разработанных на европейском уровне принципов на уровень национальной и региональной политики с постановкой специфических целей и задач и с учетом национальных и региональных отличий;
— периодический мониторинг, оценку и анализ, организованные в виде процесса взаимного обучения.
В то время как методология применения ОМК в разных областях политики отличается, все они имеют ряд важных общих черт:
— выбор политических решений остается на национальном уровне и европейское законодательство не требуется;
— выбор национальной политики осуществляется в контексте определения общих проблем и усилия концентрируются на соглашении об общих целях, индикаторах, бенчмарках и др.;
— национальные государства готовы обсуждать свои планы, проводить сравнительный анализ и предоставлять результаты для взаимного обсуждения;
— координация зависит от добровольного сотрудничества и отсутствия формальных санкций против стран-членов, чьи результаты не соответствуют предварительно достигнутым договоренностям. [2]
Внедрение ОМК в образовательную политику ЕС осуществляется через реализацию программы сообщества «Образование и подготовка 2010», в рамках которой определены общие цели, задачи, индикаторы и бенчмарки, разработаны механизмы взаимодействия.
Несмотря на неоднозначное, а часто и скептическое, отношение к ОМК со стороны политиков, практиков и ученых, выбор этого способа управления в системе образования ЕС был определен целым комплексом факторов, включая социо-экономические. Учитывая, что процесс европейской интеграции далек от завершения, можно ожидать, что система управления в ЕС также будет изменяться и совершенствоваться, включая и управление в системе образования.


Литература
1. Martin A., Ross G. Nourishing European interest groups: the Delors Commission and labor. Harvard Centre for European Studies. Prepared for the ECSA Conference, Charleston, SC, 11–14 May 1995.
2. Scharpf F. The European social model: coping with the challenges of diversity. MPIfG Working Paper 02/8, July 2002.
3. Scharpf F. The viability of advanced welfare states in the international economy: vulnerabilities and options. MPIfG Working Paper 99/9, September 1999.
4. Gomà R. The Social dimension of the European Union: a new type of welfare system? 2004.
5. European Commission (DG Press and Communication) (2003): Going for growth. The economy of the EU.
6. Heipertz M., Verdun A. The dog that would never bite? The past and future of the Stability and Growth Pact. MPIfG Working Paper 03/12, November 2003.
7. Kittel B. EMU, EU enlargement, and the European Social Model: trends, challenges, and questions. MPIfG Working Paper 02/1, February 2002.
8. Vandenbroucke F. The EU and social protection: what should the European Convention propose? MPIfG Working Paper 02/6, June 2002.
9. Kuhnle S. Survival of the European Welfare State. ARENA Working Papers. WP 99/19.
10. Jobs, jobs, jobs. Creating more employment in Europe. Report of the employment taskforce chaired by Wim Kok. 2003.
11. Linsenmann I., Wessels W. Modes of economic governance in the EU. Paper presented at the conference ‘Economic coordination in EMU’ College of Europe, Brugge, 28–29 June 2002.
12. Treaty on European Union. Official Journal C 191, 29 July 1992.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ, проект . 08-06-00451а

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия