Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 2 (30), 2009
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Ястребов О. А.
докторант Российского университета дружбы народов (г. Москва),
кандидат экономических наук


Концессионные формы партнерства между государством и частным бизнесом
и перспективы их использования в России
В статье рассматриваются вопросы организации партнерств между государственным и частным бизнесом в форме концессии и анализируются перспективы их использования в Российской Федерации
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия

Вопросы привлечения частного капитала к инвестированию в инфраструктурные строительные проекты, традиционно финансирующихся из государственного бюджета, находятся в центре внимания практиков и исследователей большинства развитых стран мира. Очевидно, что проекты такого рода интересны для частных инвесторов только если:
— инвестор имеет возможность вернуть вложенные инвестиции и получить прибыль путем эксплуатации или иного использования построенного (модернизированного) объекта;
— риск невозврата инвестиций и (или) неполучения прибыли минимизированы до приемлемого уровня.
В свою очередь, эти проекты интересны для государства если:
— стоимость строительства, модернизации и эксплуатации объекта ниже, чем если бы он финансировался из бюджетных средств;
— эффективность эксплуатации объекта выше, чем если бы он эксплуатировался государством.
Такая взаимозависимость государственных властей и частного инвестора требует создания между ними партнерских отношений, в которых одна сторона берет определенные обязательства по отношению к другой и которые принято называть партнерством между государством и частным бизнесом (Public-Private Partnership- РРР).
Содержание такого партнерства, в общем случае, состоит в следующем:
— частный инвестор берет на себя обязательство построить, оснастить и ввести в эксплуатацию объект за цену, указанную в контракте, а также эффективно эксплуатировать объект или производить на нем определенный продукт, или обеспечивать предоставление определенных услуг в объеме и на условиях, также определенных в контракте.
— государство берет на себя обязательство в течение указанного в контракте срока закупать продукты (услуги), произведенные на объекте, построенном и эксплуатируемом частным инвестором, либо обеспечивать условия, при которых продажа производимых продуктов (услуг) позволяет осуществить возврат инвестиций и получение прибыли, либо иным образом минимизировать риски невозврата инвестиций и/или неполучения прибыли.
В большинстве случаев инициатива установления партнерства с частным бизнесом исходит от государства и вызывается неспособностью государства обеспечить необходимые объемы, концентрацию и эффективное использование финансовых ресурсов в целях поддержания и инновационного развития инфраструктуры всех типов, в то время как частный бизнес имеет большие свободные денежные ресурсы, по природе своей более эффективен и при надлежащем контроле способен лучше решать эти задачи. Признание ограниченных возможностей государства просматривается, в частности, в заголовках разделов принятой в 2001 году в ЕС так называемой Белой книги в сфере развития транспорта, названной «Европейская транспортная политика до 2010 года: время решать», например таких: «Головная боль финансирования» («The Headache of Funding»), «Ограниченность государственных бюджетов» («Limited public budgets») и т.д. [3].
Сфера сотрудничества между государством и частным бизнесом весьма широка и, исходя из международного опыта, распространяется на следующие секторы экономики:
— добыча полезных ископаемых и других ресурсов, находящихся в общественной собственности;
— энергетика (строительство и эксплуатация электростанций, ЛЭП и т.д.)
— транспортная инфраструктура (сооружение, содержание и эксплуатация дорожных инфраструктур и инженерных сооружений, систем общественного транспорта, портов и аэропортов.
— городское и коммунальное хозяйство (водоснабжение, канализация, переработка твердых бытовых отходов, строительство и эксплуатация общественных зданий и сооружений, развитие инфраструктуры социальной сферы, культуры и спорта). [1]
При этом в мировой практике применяются различные формы реализации партнерства между государством и частным бизнесом, которые можно свести к трем группам:
1) Контракты (на выполнение работ, оказание услуг и поставку продукции для государственных нужд, соглашения о разделе продукции, аренда и т.д.).
2) Концессии.
3) Совместные предприятия.
Наиболее популярной формой реализации партнерства по признанию большинства специалистов является концессия, содержанием которой, как вытекает из Федерального закона от 21.07.2005 № 115-Ф3 «О концессионных соглашениях», является создание и (или) использование одной стороной недвижимого имущества, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне, и которое эта другая сторона передает с указанными целями во владение первой стороне [6]. На концессии падает от 60 до 80% всех партнерских договоров между государством и частным бизнесом в странах Европы и США [5, 11]. Особенно велика роль концессий в реализации крупных и дорогостоящих проектов в таких секторах как электроэнергетика и транспортная инфраструктура (см. таблицу 1).
Таблица 1

Формы партнерства государства и частного сектора в сфере производственной и транспортной инфраструктуры (по данным Всемирного банка)
Источник [1]
Концессии как форма партнерства наиболее распространены в странах, где партнерство между государством и частным бизнесом зиждется на разработанной законодательной базе. К таким странам, прежде всего, нужно причислить Францию, концессионное законодательство которой является одним из самых разработанных в мире и состоит из сложной системы правовых норм, содержащихся в разнообразных нормативных актах государственного и местного уровней, и в которой имеется богатая судебная практика. К странам с неразвитой законодательной базой партнерства между государством и частным бизнесом относятся США, где практически отсутствует специальное законодательство о концессиях на федеральном уровне. Некоторые конкретные требования к концессионерам устанавливаются нормативными актами штатов и местных органов власти, но в основном взаимоотношения между государст­вом и частным бизнесом регулируются общими гражданско-правовыми нормами, что вызывает большое множество форм реализации партнерства [3].
В Российской Федерации с принятием в июле 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» сделан важный шаг в формировании законодательной базы реализации широкомасштабного партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий. Анализ Федерального закона «О концессионных соглашениях» показывает, что данный закон имеет выраженную инфраструктурную направленность, чем существенно отличается от предыдущего законодательства в данной области, которое носило природоресурсный характер. Закон предназначен для привлечения частных инвестиций, прежде всего, в строительство или реконструкцию объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности, и партнерство ориентировано на масштабные проекты в сфере развития инфраструктуры, одним из которых может стать проект строительства автотрассы Москва — Санкт-Петербург, который можно рассматривать в качестве «пилотного» проекта такого типа.
В зарубежной практике широко применяются следующие схемы реализации концессий в области развития производственной и коммунальной инфраструктуры:
• схема «строительство-владение-эксплуатация-передача» (BOОT — Build-Own-Operate-Transfer) — частная компания строит объект инфраструктуры, владеет им и эксплуатирует его с учетом требований контракта, заключенного с государственным заказчиком; собственность на объект переходит к государственному заказчику после окончания этого контракта;
• схема «строительство-эксплуатация-передача» (BOT — Build-Own-Operate-Transfer) — по окончании строительства объект переходит в собственность государственного заказчика, однако продолжает эксплуатироваться подрядчиком на условиях контракта; прибыль от эксплуатации получает подрядчик;
• схема «строительство–владение-эксплуатация» (ВОО — Build-, Own-Operate) — построенный объект инфраструктуры остается во владении частного инвестора (подрядчика), который связан с государственным заказчиком обязательством, эксплуатируя объект, оказывать определенный комплекс услуг в соответствии с установленными стандартами.
Иногда выделяется также схема «обратный ВООТ», предусматривающая передачу государственным заказчиком существующего объекта инфраструктуры в эксплуатацию частной компании, которая по контракту обязана инвестировать в его развитие [1].
Предметом особого внимания специалистов являются условия партнерства между государством и частным бизнесом, которые прописываются в договорах между сторонами-партнерами. Как уже упоминалось выше, для бизнеса важнейшим условием партнерства является обеспечение возврата инвестиций и получение прибыли, а также минимизация рисков, связанных с долгосрочным характером договоров. Источники возврата инвестиций и риски различны для разных объектов партнерства. Ниже представлен краткий анализ источников возврата инвестиций и типичных рисков, с которыми сталкиваются стороны-партнеры при строительстве и эксплуатации различных типов крупных инфраструктурных объектов [7, 8, 12].
1. Электростанции
Источники возврата инвестиций:
— гарантированные закупки государством определенного количества производимой электроэнергии по фиксированным ценам в течение определенного срока;
— льготная или бесплатная поставка топлива для электростанции в оговоренных количествах в течение оговоренного срока;
— обеспечение государством уровня тарифов на электроэнергию в течение указанного периода не ниже оговоренных в контракте.
Типичные риски:
— изменения курсов валют, сводящие на нет преимущество фиксированных цен или лишающие государство возможности осуществлять гарантированные закупки;
— низкое качество местного топлива, зависимость от одного источника;
— невозможность потребителей электроэнергии оплачивать ее потребление по установленным в контракте тарифам;
— политические изменения в государстве.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок, оговоренный в контракте).
2. Транспортные коммуникации, туннели и мосты
Источники возврата инвестиций:
— взимание платы за проезд в течение срока концессии;
— арендные платежи компаний-представителей сферы услуг на территории объекта.
Типичные риски:
— трафик недостаточно интенсивный для того, чтобы покрыть стоимость объекта и принести прибыль в течение срока концессии;
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии;
— политические изменения в государстве.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок концессии);
— возмещение государством потерь инвестора в связи с недостаточно интенсивным трафиком.
3. Очистные сооружения и объекты коммунальной инфраструктуры
Источники возврата инвестиций:
— оплата потребителями услуг водоснабжения и водоотведения по тарифам, установленным в контракте.
Типичные риски:
— невозможность для потребителей оплачивать потребление по установленным в контракте тарифам;
— изменение соотношений курсов валют, не позволяющее инвестору покрыть стоимость объекта и получить прибыль в течение срока концессии.
Средства защиты частного инвестора от рисков:
— частичное субсидирование государством услуг водоснабжения и водоотведения;
— принятие государством на себя рисков, связанных с макроэкономическими изменениями и обстоятельствами, выходящими за пределы разумного контроля сторон (на срок, оговоренный в контракте).
Условия создания партнерства, в том числе распределение рисков между партнерами, составляют основное содержание партнерского договора между государством и частным бизнесом. Такой договор должен носить комбинированный характер, то есть содержать признаки различных договоров, о чем применительно к концессии прямо сказано в Федеральном законе РФ «О концессионных соглашениях», а именно: «...концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами» [6, с. 1].
Международный опыт говорит о том, что концессионные соглашения, предусматривающие строительство нового объекта или серьезную модернизацию существующего объекта инфраструктуры, как правило, имеют в основе договор строительного подряда, в который включаются дополнительные положения, описывающие имущественные взаимоотношения сторон, технические и прочие вопросы, возникающие после ввода объекта в эксплуатацию. Эти дополнительные положения могут представлять собой элементы договора аренды, договора оказания возмездных услуг и других договоров, предусмотренных законодательством. В международной практике для проектов, реализующихся по схеме «строительство-эксплуатация-передача» и аналогичным схемам, как правило, используются специфическим образом адаптированные договоры строительного подряда, изначально предназначенные для использования при строительстве объектов «под ключ». Среди общепризнанных типовых международных строительных контрактов к таковым относятся «Серебряная книга» ФИДИК, представляющая собой «Условия контракта для проектов типа «ИПС» и проектов, выполняемых «под ключ» (ФИДИК 1999 г.) и «Новый строительный контракт» Института инженеров-строителей Великобритании. Однако, по мнению специалистов ФИДИК, использование существующих типовых подрядных договоров (даже при их серьезной адаптации) для оформления партнерства между государством и частным бизнесом, в том числе и в форме концессий, является неприемлемым компромиссом, так как в них не обеспечивается надлежащий баланс между строительно-подрядной и эксплуатационной составляющими. Кроме того, применяющиеся методы определения цены подрядного контракта не обеспечивают надлежащего учета особенностей концессионного соглашения и партнерских договоров других типов. В связи с этим Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК) осуществляет разработку нового типового контракта для применения в партнерствах между государством и частным бизнесом в форме концессий капитального строительства (схемы типа «строительство-эксплуатация-передача» и подобные), официальное представление которого планируется на конец 2009 г. Этот типовой контракт уже не будет контрактом на подрядные работы, а скорее предстанет как полноценный концессионный договор, в котором будет учтен опыт, приобретенный Великобританией, Францией и другими развитыми государствами в реализации соответствующих национальных и международных проектов [9].
Следует признать, что в России пока не имеется большого опыта реализации концессий в условиях современной рыночной экономики, а концессионное законодательство и договорное обеспечение концессий находятся на начальном этапе развития. В связи с этим представляется важным изучение, критическое осмысление и использование лучших образцов зарубежного и международного опыта в этой области. Развитие партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий в России, как представляется, связано с решением следующих актуальных вопросов:
— создание и укрепление законодательной и нормативной баз развития партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий;
— создание, опробация и внедрение наиболее эффективных моделей реализации концессий для применения в отдельных отраслях и для различных типов объектов;
— развитие договорного обеспечения партнерства между государством и частным бизнесом в форме концессий, включающего разработку и внедрение в практику типовых и примерных форм концессионных соглашений, адаптированных к различным отраслям и объектам.
В то же время существующие экономические и политические условия в России представляются весьма благоприятными для развития концессий. В связи с этим следует считать, что в России в целом созданы первоначальные условия, необходимые для развития государственно-частного партнерства в форме концессии. Важно, что принятый в 2005 году федеральный закон «О концессионных соглашениях» имеет инфраструктурную направленность, в отличие от предыдущего законодательства в данной области, которое, как указывалось, носило, преимущественно, природоресурсный характер [2]. Таким образом, строительство, модернизацию и эксплуатацию всех видов инфраструктуры (прежде всего, транспортной и коммунальной) следует считать наиболее перспективной сферой для широкого применения механизма государственно-частного партнерства в форме концессии в России.


Литература
1. Варнавский В.Г., Создание системы государственно-частного партнерства в целях реализации проектов МТК // Вестн. Евроазиатского транспортного союза. — 2005. — № 1(14).
2. Детеньшев С.А. Оценка применимости закона «О концессионных соглашениях» / Публикация консультационной компании «ПАКК» 2005. Электронный ресурс: http://www.avia.ru/author.
3. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт: Доклад на семинаре «Государственно-частное партнерство: новые тенденции развития транспортной инфраструктуры» //Вестн. Евроазиатского транспортного союза. — 2003. — №3 (10).
4. Попова А.К. Юридические аспекты государственно-частного партнерства в России // Вестн. Евроазиатского транспортного Союза. — 2002. — №6–7.
5. Субботин М.Ю. Государство подбивает капитал на концессионные соглашения // Российская газета. — 2005. — 26 июля.
6. Федеральный закон РФ от 21.07.2005 № 115-Ф3 «О концессионных соглашениях». АКДИ // Экономика и жизнь. — 2005. — 21 июля.
7. Lam Patric. A Sectoral Review of Risks Associated with Major Infrastructure projects // International Journal of Project Management, vol. 17, No 2, 1999.
8. Merna A., Smith N. Privately Funded Infrastructure in the 21st Century. Civil Engineer, 1999 Nо 132.
9. New BOT contract. FIDIC Publication, Geneva 2005. www.fidic.org/resources.
10. Public-Private Partnership Arrangements. US Environmental Protection Agency. — Washington D.C. 2004.
11. Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators. — Washington D.C., 2004.
12. The Guide to Public-Private Partnership / The US Council for Public-Private Partnership. — N.Y., 2000.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия