Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (31), 2009
ПРОБЛЕМЫ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Демин М. Б.
доцент кафедры экономической теории Казанского государственного технического университета им. А.Н.Туполева,
кандидат экономических наук


Российское законодательство и развитие антимонопольных отношений
В статье исследуются институциональные основы предупреждения и пресечения актов, действий и соглашений органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции, представлен анализ соответствующих новелл в законодательстве, проанализированы статистические данные по практике пресечения актов
Ключевые слова: антимонопольное законодательство, конкуренция, местное самоуправление

Одно из фундаментальных противоречий воздействия государства на рыночную экономику заключается в том, что, выступая координирующим экономическим центром, служащим инструментом реализации общественных интересов, государство, пользуясь своим исключительным монопольным положением, способно причинить вред экономическим отношениям. Данное противоречие исторически особенно остро проявляется в российской экономике. Не случайно в этой связи специфической чертой российского антимонопольного регулирования (российской модели реализации антимонопольных отношений) выступает наличие такого направления антимонопольной политики как пресечение актов, действий и соглашений органов исполнительной власти и местного самоуправления, направленных на ограничение конкуренции.
Необходимо подчеркнуть, что нарушения принципов конкуренции, связанные с этим направлением, — одни из наиболее многочисленных и приносят, вероятно, наибольший вред российским экономическим отношениям. В то же время борьба с такого рода нарушениями встречает многочисленные трудности, обусловленные тем, что нарушителями выступают государственные органы. Поэтому к институциональным основам реализации данного направления антимонопольного регулирования предъявляются повышенные требования.
Нормативно-правовой акт высшей юридической силы, а именно Конституция РФ содержит ряд норм, которые обеспечивают реализацию полномочий антимонопольных органов в сфере выполнения контрольных функций над другими государственными органами, связанных с развитием рыночной конкуренции и ограничением монополистической деятельности в Российской Федерации [1]. Статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. Статья 34 Конституции РФ не допускает экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Статья 71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Без этих условий все принципы ст. 8 Конституции РФ носят не более чем декларативный характер. Статья 74 Конституции РФ не допускает установления на территории Российской Федерации таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, предусматривая, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом в определенных случаях. Тем самым Конституция РФ налагает определенные ограничения на возможные действия органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления по установлению подобных ограничений.
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) содержит новации в отношении пресечения действий органов власти [2]. Прежде всего, в этом законе расширен круг субъектов, подпадающих под существующий в антимонопольном законодательстве в настоящее время запрет соглашений или согласованных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, иных осуществляющих функции вышеуказанных институтов органов, учреждений, организаций. В перечень органов и организаций, на которые распространяется указанный запрет, включен Центральный банк Российской Федерации и государственные внебюджетные фонды (за исключением случаев соглашений, установленных федеральным законом).
В ст. 15 и ст. 16 Закона о защите конкуренции установлен перечень запретов, касающихся актов, действий, соглашений и согласованных действий вышеперечисленных органов власти. Запрещаются следующие действия:
1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;
3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;
5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Запрещается наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Запрещаются соглашения, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:
1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Необходимо подчеркнуть, что приведенный в ст. 15 и 16 Закона о защите конкуренции перечень возможных запрещаемых действий не носит исчерпывающего характера, т.к. общая запретительная норма касается любых актов, действий и соглашений, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или благоприятствующие условия деятельности для отдельных из них, если они имеют своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов или граждан. Тем самым законодатель стремился создать прочные институциональные основы для пресечения антимонопольных нарушений государственных органов.
Обратим внимание на то, что положения ст. 15, 16 Закона о защите конкуренции не только определяют основания для деятельности антимонопольных органов. Ими устанавливаются определенные правила деятельности органов исполнительной власти, которые обязаны соблюдать нормы антимонопольного законодательства и не допускать принятия актов, совершения действий и заключения соглашений, запрещенных Законом.
Эффективное осуществление пресечения антимонопольных нарушений требует также наличия соответствующих полномочий антимонопольных органов. На основании выявленных фактов нарушений ст. 15, 16 Закона о защите конкуренции антимонопольные органы вправе возбуждать и рассматривать дела в отношении органов исполнительной власти и местного самоуправления и их должностных лиц. По результатам рассмотрения этих дел антимонопольные органы могут давать органам власти предписания об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, о расторжении или изменении соглашений. Указанные предписания могут касаться как актов (соглашений) в целом, так и отдельных их положений, противоречащих антимонопольному законодательству.
Законодатель отказался от требования обязательного предварительного согласования с антимонопольным органом проектов решений всех органов исполнительной власти наделенных функциями или правами по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ хозяйствующим субъектам. Однако, в Закон о защите конкуренции введена глава 5, предполагающая государственный антимонопольный контроль за предоставлением государственной помощи.
Одной из основных задач антимонопольных органов является обеспечение равного доступа хозяйствующих субъектов к производству и реализации товаров, особенно осуществляемых за счет средств бюджета и государственных внебюджетных фондов. В целях реализации Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ФАС России представляет собой уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу [4].
Следует подчеркнуть, что контроль за недопустимостью осуществления антиконкурентных действий в рамках Закона о защите конкуренции предусмотрен при проведении всех видов торгов, независимо от принимающих в них участие субъектов.
При проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:
1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;
2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;
3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;
4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.
Нарушение правил, установленных ст. 17 Закона о защите конкуренции является основанием для признания судом соответствующих торгов и заключенных по результатам таких торгов сделок недействительными, в том числе по иску антимонопольного органа.
Новацией закона о защите конкуренции является и введение ст. 18, предусматривающей особенности отбора финансовых организаций.
В качестве одной из наиболее значимых новаций закона стало определение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий органов власти. В главе 5 Закона о защите конкуренции достаточно подробно изложены: виды, порядок, последствия нарушения разрешенной к предоставлению государственной помощи; а также предоставления запрещенной государственной помощи.
Предметом рассмотрения антимонопольных органов могут быть не только действия, но и бездействие органов исполнительной власти, например неисполнение определенных процедур в сроки, установленные правовыми актами.
В целом, можно констатировать, что в результате введения новаций в закон о защите конкуренции эффективность пресечения актов и действий государственных органов, направленных против принципов конкуренции, должна повыситься. В то же время есть нерешенные проблемы, в частности, не преодолены трудности, связанные с пресечением монополистических действий органов законодательной власти. Для более глубокой оценки необходим анализ правоприменительной практики реализации данного направления развития российских антимонопольных отношений.
Сравнительный анализ между статистическими данными реализации прежнего законодательства (данные за 1999–2005 гг.) и вновь принятого (данные за 2006–2007 гг.) обнаруживает явную преемственность в реализации предупреждения и пресечения действий и актов государственных органов, нарушающих принципы конкуренции.
По своим масштабам антиконкурентные действия органов власти занимают второе место по поданным заявлениям после злоупотреблений доминирующим положением и первое — по возбужденным делам. По рассмотренным заявлениям в 2005 г. было возбуждено 489 дел, что примерно соответствует уровню 2000 г.
По собственной инициативе в 2005 г. антимонопольные органы возбудили 514 дел, т.о. в общей совокупности количество возбужденных дел составило 1001. В 2005 г. из 1931 нарушения ст. 7, 8, 9 Закона «О конкуренции...» количество повторных нарушений составило ровно половину. В целом поступательная тенденция роста данной категории дел по возбужденным делам к уровню 1999 г. составила 1,8 раза. Увеличение числа дел в 2005 г., возбужденных по фактам нарушений антимонопольного законодательства властными структурами, могло быть связано с последними изменениями и дополнениями Закона «О конкуренции», позволяющими антимонопольным органам усилить контроль. Структура дел представлена в табл. 2.
Таблица 1
Динамика нарушений антимонопольного законодательства органами власти и управления
Источник: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Нац. экономика». — 2-е изд, перераб. — М.: Изд-во «Омега — Л», 2007. С. 315.
Таблица 2
Структура возбужденных дел в отношении антиконкурентных действий органов власти и управления в 2005 г. в целом по системе ФАС РФ
Источник: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Нац. экономика». — 2-е изд, перераб. — М.: Изд-во «Омега — Л», 2007. — С. 317.
Подавляющее число дел, связанных с нарушением ст. 7 Закона о конкуренции, возбуждалось в отношении органов местного самоуправления — в 2005 г. 76% дел. Многие из выявленных незаконных ограничений связаны с установлением препятствий в отношении хозяйственной деятельности предприятий, составляющих инфраструктуру муниципального хозяйства.
В 2005 г. было рассмотрено 3458 актов (нормативно-правовых документов), принимаемых органами власти, из них 21% по вопросам предоставления льгот и преимуществ (табл. 8.3). Четверть документов получили отрицательные заключения. Анализ рассмотренных нормативных актов по системе антимонопольных органов (8597) демонстрирует высокую степень их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, только 1,7% документов нуждается в корректировке и приведении в соответствие с конкурентными нормами (Табл. 3).
Таблица 3
Количество рассмотренных нормативных правовых актов (решений) на соответствие антимонопольному законодательству в разрезе органов власти
Источник: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Нац. экономика». — 2-е изд, перераб. — М.: Изд-во «Омега — Л», 2007. — С. 318.
В 2005 г. по признакам соглашений с участием федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления рассмотрено 172 нарушения, на треть увеличилось и количество возбужденных дел (табл. 4)
Таблица 4
Показатели работы антимонопольных органов по пресечению нарушений в виде согласованных действий органов власти и управления с хозяйствующими субъектами
Источник: Князева И.В. Антимонопольная политика в России: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Нац. экономика». — 2-е изд, перераб. — М.: Изд-во «Омега — Л», 2007. — С. 320.
Половина всех заявлений, поступивших в 2005 г., касалась согласованных действий органов власти и хозяйствующих субъектов, направленных на ограничение доступа на рынок или устранение предприятий. По сравнению с предыдущим периодом несколько увеличилось количество нарушений, связанных с манипуляциями ценами и разделом рынка по территориальному принципу. Высокой оставалась доля нарушений, не имеющих четкой типовой идентификации, но по своему характеру способных привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов других субъектов рынка.
Согласно доклада ФАС о состоянии конкуренции в РФ за 2008 г. в качестве основной угрозы для конкуренции на современном этапе называется функционирование государственных корпораций [5].
Так, в 2007 г. были созданы следующие государственные корпорации — некоммерческие партнерства, учреждаемые государством для выполнения социально важных задач:
1) Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее — Внешэкономбанк); 2) Государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее — «Роснанотех»); 3) Государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно- коммунального хозяйства» (далее — ФСР ЖКХ); 4) Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее — «Олимпстрой»); 5) Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее — «Росатом»); 6) Государст­венная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее — «Ростехнологии»).
Представители многих государственных органов высказывают опасения, связанные с развертыванием экономического механизма создания государственных корпораций в Российской Федерации: недостаточность контроля (Счетная палата); риск потери активов (Совет Федерации). Федеральная антимонопольная служба также обеспокоена угрозами для конкуренции, обусловленными созданием государственных корпораций.
Во-первых, госкорпорациям передаются некоторые государственные функции, в том числе по определению государственной политики, нормативному регулированию и контролю, в то время как Федеральный закон «О защите конкуренции» № 135-Ф3 от 26 июля 2007 года устанавливает запрет на совмещение функций органов власти и функций хозяйствующих субъектов. Так, некоммерческая организация ГК «Росатом» в соответствии с законодательством «принимает нормативные правовые акты», «осуществляет функции федерального органа исполнительной власти в области защиты государственной тайны». ФСР ЖКХ переданы функции, связанные с распределением средств федерального бюджета, он фактически дублирует функции органа государственной власти и т.д.
Во-вторых, для государственных корпораций созданы исключительные условия хозяйственной деятельности. Имеющиеся у государственных корпораций преференции делают невозможным конкуренцию с ними частных компаний.
В-третьих, включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гарантированная государственная поддержка означает отсутствие для них стимулов для повышения эффективности, снижения издержек.
В связи с этим Федеральная антимонопольная служба считает целесообразным следующее:
1) Усиление антимонопольного контроля за государственными корпорациями. Несмотря на то, что государственные корпорации созданы как некоммерческие организации, они ведут хозяйственную деятельность и получают доход, поэтому на них в полной мере распространяются нормы антимонопольного законодательства.
2) Возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных и правоприменительных) от всех созданных госкорпораций государству и установление законодательного запрета на передачу им таких функций.
3) Расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний. Практика проведения аукционов при размещении государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг показала высокую эффективность этих рыночных механизмов.
4) Обеспечение транспарентного функционирования госкорпораций, для чего необходимо: установить четкие критерии оценки их деятельности, ввести в соответствии с принципами административной реформы систему показателей их работы, ужесточить требования к отчетности, модернизировать систему государственного статистического наблюдения за госкорпорациями и контролируемыми ими компаниями.
5) Введение моратория на создание новых государственных корпораций до организации эффективной системы мониторинга и контроля за деятельностью уже созданных структур, а также демонстрации ими достигнутых результатов.
6) Принятие нормы, предусматривающей фиксированный размер передаваемых госкорпорациям государственных финансовых ресурсов, чтобы исключить возможность их постоянной государственной финансовой поддержки. (В настоящее время только Федеральный закон «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» содержит норму (статья 5, п.1), фиксирующую размер передаваемого имущества).
Анализ работы ФАС России за 2007 г. свидетельствует о том, что нарушения антимонопольного законодательства органами власти не сокращаются и составляют значительную долю (52,8%) в общем объеме выявленных нарушений, что свидетельствует о многочисленных фактах ограничения конкуренции на определенных товарных рынках. В целях пресечения выявленных нарушений с каждым годом возбуждается все большее количество антимонопольных дел. В 2007 г. — 2250 дел, что на 34% превышает соответствующий показатель 2006 г.
Повторяющиеся нарушения антимонопольного законодательства являются опасной тенденцией, которая представляет постоянную угрозу конкуренции и свидетельствует о наличии устойчивых административных барьеров входа на товарные рынки.
Усилия Федеральной антимонопольной службы в данном направлении нацелены на повышение эффективности и целевое использование государственных ресурсов при осуществлении государственной помощи, а также недопущение создания необоснованных преимуществ отдельным хозяйст­вующим субъектам. Анализ первой практики контроля за предоставлением государственной или муниципальной помощи свидетельствует о явно недостаточном использовании легальных способов предоставления преимуществ хозяйствующим субъектам, которые определены антимонопольным законодательством, прежде всего, со стороны федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, по мнению специалистов ФАС, значительная доля нарушений со стороны органов власти, их повторяющийся характер, нежелание или неумение использовать законные способы предоставления преимуществ хозяйствующим субъектам, негативно отличают российскую систему антимонопольного регулирования от аналогичной системы в странах с развитой рыночной экономикой.
В этой связи ФАС России считает необходимым:
— реализацию специальной программы мер «Предупреждение и пресечение нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления» в рамках основных направлений деятельности ФАС России на 2008–2010 гг.;
— ужесточение контроля за соблюдением органами власти антимонопольного законодательства, в том числе формирование практики применения пункта 2.1 статьи 19.5 КоАП по дисквалификации должностных лиц, допустивших неисполнение предписания антимонопольного органа;
— внесение изменений в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в части статей 15–21, направленных на ужесточение правовых основ антимонопольного регулирования в отношении органов власти;
— активизацию практики адвокатирования конкуренции в органах власти.
На наш взгляд, именно при реализации данного направления антимонопольного регулирования потенциально эффективным было бы введение мер уголовной ответственности в отношении должностных лиц, допускающих нарушения антимонопольного законодательства.


Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)
2. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»
3. Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изм. и доп.)
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
5. Доклад ФАС о состоянии конкуренции в Российской Федерации (2008 г.) // Сайт федеральной антимонопольной службы (www.fas.gov.ru)
6. Доклад о результатах работы ФАС России за 2006 год и предварительных итогах в 2007 г. // Сайт федеральной антимонопольной службы (www.fas.gov.ru)
7. Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учеб. пособие. — 2-е изд, перераб. — М.: Изд-во «Омега-Л», 2007.
8. Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учеб. пособие для вузов / Н.В. Васильева и др.; под ред. Н.И. Клейн. — М.: Логос, 1999.
9. Летин А.Б. Об усилении работы антимонопольных органов по пресечению антиконкурентных актов и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства // Вестн. Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. — 2003. — № 1.
10. Ограничение конкуренции на региональных рынках товаров и услуг местными органами власти и управления (очерки российской практики 1990-х годов). — М.: ТЕИС, 2000.
11. Хасанова А.Ш. Конкурентные отношения и их реализация в рыночной экономике: вопросы теории и методологии. — Казань, 1999.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия