Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (31), 2009
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Кухаренко В. Б.
заместитель заведующего кафедрой финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы (г. Москва),
доктор социологических наук, профессор

Воронин В. В.
соискатель кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы (г. Москва)

Хозяйственное партнерство государства и частного бизнеса
В статье определяется сущность государственно-частного партнерства. Рассматриваются его формы, механизм функционирования, типы организации, выделяется его роль в хозяйственных процессах смешанной экономики. Сформулированы условия реализации стратегии партнерских отношений государства и частного сектора
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, развитие государственной собственности, государственное регулирование, контракт, концессия, инновационная сфера

Современный этап экономического развития характеризуется тем, что государства перестают считать сферой своей исключительной ответственности многие виды хозяйственной деятельности, в первую очередь в инфраструктурном и инновационном секторах, традиционно находившихся в их ведении. С другой стороны, в госбюджетах многих стран нет достаточного объема средств, а иногда и доброй воли, чтобы обеспечить простое, а тем более, расширенное инновационное и инфраструктурное воспроизводство. Для разрешения этого противоречия используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП), которое представляет косвенную, частичную приватизацию жизненно важных, имеющих стратегическое значение, объектов. Государственно-частное партнерство — форма привлечения бизнеса в сферу государственной собственности. Цель такого партнерства — развитие государственной собственности за счет объединения усилий и ресурсов государства и частного бизнеса. Государство при этом оставляет за собой функции контроля и регулирования, которое осуществляется, «чтобы придать процессам организованный характер, упорядочить действия экономических субъектов, обеспечить соблюдение законов, государственных и общественных интересов» [1].
Система партнерских отношений между государством и частным бизнесом — базисный элемент функционирования смешанной экономики. Она проявляется на практике в форме определенной институциональной среды и структуры отношений и включает широкий спектр видов деятельности. Из всего многообразия экономических функций государства главное — это формирование институциональной среды, составной частью которой и являются институты партнерства. Сложные формы ведения современного хозяйства невозможны без прямого участия государства в деятельности отраслей и сфер экономики. В той институциональной форме, в какой партнерства существуют, они представляют собой важную ступень государственного регулирования экономики, призванную играть существенную роль в развитии современных рыночных структур.
В сложившуюся хозяйственно-предпринимательскую деятельность государств стран Запада, в том числе и США, оказываются вовлеченными не только государственный, но и негосударственный сектор экономики в лице многих промышленных монополий, научных организаций, отдельных средних и малых фирм. Взаимодействие государства во многих западных странах с контрагентами государственных сделок, контроль за их деятельностью осуществляется через хозяйственно-договорную систему федеральных контрактов, целевое субсидирование, закупку товаров и услуг. Функционирование федеральной контрактной системы и диктуемые ею методы хозяйствования обеспечиваются детально проработанной системой экономико-правового регулирования. К настоящему времени деятельность контрагентов с государством в этой сфере регулируют около четырех с половиной тысяч законов.
В рамках сотрудничества государственного и частного бизнеса в США ежегодно заключаются 15–20 миллионов контрактов на сумму в сотни миллиардов долларов. При этом около 40% национального дохода ежегодно перераспределяется при федеральных закупках товаров и услуг, государственный спрос на которые достигает 95% от всего выпускаемого экономикой их ассортимента. В целом федеральная контрактная система и федеральный бюджет являются главной материальной основой для решения стратегически важных экономических задач.
Во многих странах Запада накоплен опыт государственно-частного партнерства в правоохранительной, военной и других сферах, где монополия государства ранее не подвергалась сомнению. Так, например, программа по сокращению федеральных работников в США привела к тому, что департаменты юстиции стали заключать контракты на содержание под стражей лиц без документов и особо охраняемых заключенных с частными тюремными корпорациями. Дело в том, что за последнее десятилетие вся тюремная система Соединенных Штатов была поставлена на коммерческую основу. Американский журнал «Hehona» (№ 15, 2008) писал о том, что бум приватизации и коммерциализации тюрем в США начался еще в 1980-х годах.
Тюремная индустрия — одна из наиболее быстро растущих отраслей, и инвесторы ее находятся на Уолл-стрит. У этой многомиллионной индустрии есть собственные торговые выставки, съезды, веб-сайты, интернет-каталоги. Она ведет прямые рекламные кампании, владеет проектировочными и строительными фирмами, инвестиционными фондами на Уолл-стрит, фирмами по эксплуатации зданий, по снабжению продовольствием.
Тюремная индустрия США производит 100% всех военных касок, форменных ремней и портупей, бронежилетов, идентификационных карт, рубашек, брюк, палаток, рюкзаков и фляжек. Помимо военного снаряжения и обмундирования, тюрьма производит 98% от рынка монтажных инструментов, 46% пуленепробиваемых жилетов, 36% бытовой техники, 30% наушников, микрофонов, мегафонов и 21% офисной мебели, а так же авиационное и медицинское оборудование и многое другое — заключенные занимаются даже дрессировкой собак — поводырей для слепых.
37 штатов легализовали использование труда заключенных частными корпорациями, которые организуют производство внутри тюрем. В список этих корпораций входят самые сливки американского корпоративного сообщества: IBM, Boeing, Motorola, Microsoft и др. [2]. Бесспорно то, что участниками государственно-частного партнерства со стороны государства выступают представители государственного сектора, а со стороны частного сектора — представители бизнеса. Роль государства в государственно-частном партнерстве заключается, прежде всего, в установлении «правил игры» условий распределения и перераспределения материальных, финансовых и интеллектуальных ресурсов. Правительство от имени государства играет главную роль в создании систем образования, науки, права, которые в современных условиях становятся не менее важными факторами развития, чем наличие материальных ресурсов. Государство создает, развивает и поддерживает материальную структуру и инфраструктуру экономики: коммуникации, транспорт, связь, энергетику, передачу информации. Правительство обеспечивает функционирование правовой системы, сбор и публикацию информации (в частности, экономическую статистику), поддерживает систему стандартов, мер и весов. Правительство берет на себя значительную часть расходов на научные и технологические цели, экологию и ресурсосбережение, экономическую и социальную сферы, безопасность страны. Кроме названных направлений, правительство прямо или косвенно участвует в регулировании экономического развития, используя кредитные, денежные, финансовые и валютные рычаги, налоговую и таможенную политики, внутреннюю поддержку отдельных отраслей национального производства, и конечно же берет на себя обустройство экономической и государственной границы.
Государственно-частное партнерство на практике осуществляется различными инструментами. Их набор достаточно широк и нацелен на создание баланса государственно-частного партнерства в экономической, социальной, экологической, технологической сферах.
В механизме государственно-частного партнерства базисными инструментами являются законы и другие нормативные акты. Так, в основном Законе Конституции Российской Федерации в статье 34 закреплено право каждого на свободное использование своих способностей и имущества (в том числе государственного) для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Данная конституционная статья может рассматриваться как нормативная предпосылка для развития государственно-частного партнерства, не смотря на то, что термин государственно-частное партнерство в Основном законе РФ не прописан. В то же время в 8 статье закона «О некоммерческих организациях» вводится понятие «некоммерческое партнерство». Непосредственное отношение к развитию государственно-частного предпринимательства имеет федеральный закон от 21 июня 2005 года И94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В настоящее время правовое регулирование государственно-частного партнерства на региональном уровне осуществляется на основе принятых региональных законов, определяющих основы ГЧП в регионе, порядок и условия участия в ГЧП. Примерами развитого регионального регулирования в этой области могут служить Санкт-Петербург, Томская, Челябинская области, Республики Алтай, Дагестан, Чувашия. В большинстве субъектов РФ вопросы ГЧП включены в законодательные акты, регулирующие вопросы осуществления инвестиционной деятельности, реализации региональных целевых программ.
Несомненно, что принятие федерального закона помогло бы снять часть возникающих проблем, позволило бы выработать концепцию поэтапного введения и использования моделей государственно-частного партнерства. Вместе с тем, он должен аккумулировать уже существующую базу, учесть накопленный опыт и минимизировать возможные противоречия с уже принятыми региональными актами, на основе которых уже реализуются конкретные проекты.
К основным признакам государственно-частного партнер­ства можно отнести:
единство целей государственно-частного партнерства;
равноправное предпринимательство государственных и частных экономических и производственных структур;
единые правила взаимодействия сторон, обусловленные в договорах, контрактах и других официальных документах;
сбалансированность ресурсных вкладов, расходов, рисков, полученных результатов для рения общих задач в достижении целей государственно-частного партнерства.
Государственно-частное партнерство предполагает официальные отношения или договоренности между государственными и частными участниками в совместных целях с четким определением государственного интереса. Партнерство в данном случае означает сотрудничество, при котором государственные и частные структуры равноправны и взаимодополняют друг друга, в том числе в инвестировании и формировании ресурсов.
Государственно-частное партнерство организационно в основном может развиваться двумя различными способами:
1. Государственный сектор и частные партнеры присоединяются к существующей компании или совместно создают смешанную компанию. Главный принцип государственно-частного партнерства — объединение государственных и частных инвестиций. Зачастую участие государственного сектора распространяется до уровня получения блокирующего меньшинства и тем самым он приобретает достаточное влияние. Во Франции, к примеру, закон предписывает, чтобы госсектор обладал большей частью активов.
2. Государственные и частные партнеры заключают договор (контракт) — это может быть договор о сотрудничестве, договор об управлении компанией, договор о реализации, лизинговый договор, договор об уступке (концессии), т.е. самая современная форма ГЧП.
По своей экономической природе эта концепция — дальнейшее развитие традиционных механизмов хозяйственного взаимоотношения и взаимодействия между государством и частным сектором в деле проектирования, планирования и финансирования совместных проектов, а также эксплуатации объектов инфраструктуры. Государство зачастую передает бизнесу права владения и пользования своей собственностью, административно-хозяйственные управленческие функции, оставляя за собой права распоряжения. Видение о партнерстве представляется как о симбиозе — реализации возможностей и ресурсов контрагентов государственного и частного секторов. При этом каждая из сторон выполняет то, что ей удается лучше всего. Так, ключевым в деятельности правительства является осуществление услуг в соответствии со стратегическими приоритетами. Для частного же сектора важно оказать услуги по наиболее приемлемой цене.
В современном понимании хозяйственное партнерство государства и частного бизнеса — это институциональный и организационный альянс между государством и частным бизнесом в целях реализации масштабных, национальных и международных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности — от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг.
Частный бизнес в качестве своего вклада несет опыт, эффективное управление, передовую технологию и технику, гармоничную для бизнеса институциональную среду. Государство вносит свой вклад в виде собственности, налоговых льгот, правовых гарантий частному бизнесу, иногда и финансовые средства. Государство оставляет за собой функции контроля, регулирования с целью соблюдения общественных интересов. Прибыли распределяются пропорционально рискам, которые принимает на себя каждая из сторон.
С позиций права сложились два типа организации ГЧП:
— эволюционное формирование института ГЧП в рамках действующей правовой системы законодательства (характерно для государств с развитой системой);
— формирование ГЧП на основе разработки институционального и правового полей, обеспечивающих его создание, функционирование и развитие.
В последнем случае концессии могут создаваться и организовывать свою деятельность, опираясь на специально разработанные законодательные акты и регламентирующие главные стороны их деятельности положения, которые должны на начальном периоде восполнять отсутствие или неполноту контрактного права.
Главную роль инициатора и гаранта в системе ГЧП играет государство. Формы государственного участия и поддержки ГЧП, а также участие в нем частного бизнеса представлены на рис. 1 и 2.
Рис. 1. Формы государственного участия и поддержки ГЧП
Рис.2. Формы участия частного сектора в ГЧП
Концессия как форма государственно-частного партнерства получила широкое распространение. Партнерские отношения в форме концессии обеспечивают концессионеру:
получение объекта концессии без права собственности на основные средства, которые остаются в собственности государства;
права собственности на произведенную на концессионном предприятии продукцию;
практически полную административно-хозяйственную независимость.
Любая из форм партнерства предполагает представление государством широких прав в принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и управленческих решений, распределении рисков. Во всей мировой экономике конец XX — начало XXI в.в. характеризуется притоком частного капитала в инфраструктурную сферу, как один из способов перехода к рыночным формам государственного участия в развитии социально значимых проектов, поддержке инвестиционной деятельности. Закон «О концессионных соглашениях» устанавливает перечень категорий объектов, которые могут быть предметом концессионного соглашения, среди них включены объекты социального назначения: объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения, а так же объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности. Заслуживает внимания опыт применения концессионных соглашений в Казахстане, где закон «О концессиях» был принят только в 2006 году, но в кратчайшие сроки был утвержден Перечень объектов предлагаемых к передаче в концессию на 2007–2009 годы и определены объекты, которые не могут быть переданы в концессию. Следует отметить, что государство ввело запрет на передачу в концессию объектов учреждений оказывающих социально-значимые услуги. Но, несмотря на столь жесткую позицию в использовании данной формы ГЧП, интерес бизнеса к сотрудничеству с государством в социальной сфере не только не снизился, но развивается и приобретает новые формы. Примером тому могут служить итоги международного форума «Государственно-частное партнерство в формировании конкурентоспособных кадров», проводимого в августе 2008 г. в г. Рудный Кустанайской области.
Концепция партнерства государственного и частного секторов предполагает развитие договорных отношений, регулирующих их сотрудничество с целью оказания общественных услуг, создания, модернизации общественной инфраструктуры, других сфер, затрагивающих общенациональные интересы. В зависимости от целей и отраслевых направлений деятельности с учетом действующего федерального и регионального законодательства формируются различные модели сотрудничества государственного и частного секторов (табл. 1).
Таблица 1
Модели сотрудничества государственного и частного секторов
На условиях концессии государство передает бизнесу права владения и пользования своей собственностью, управленческие функции, свободу выбора при принятии инвестиционных, административно-хозяйственных и управленческих решений, распределения рисков. Интерес к таким формам партнерства в инфраструктурной сфере у государства обусловлен:
возрастанием общественной потребности в услугах и необходимостью снижения государственных расходов на их производство;
возможностями развития инфраструктуры путем объединения ресурсов и опыта сторон;
расширением возможностей выхода на рынки капитала.
Государственно-частное партнерство получает свое развитие в инновационной сфере. Как подчеркивал в своем выступлении на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 года В.В. Путин «О стратегии развития России до 2020 года» «Реальные результаты в построении инновационного общества должны считать главным критерием работы всей государственной машины».
Примером успешно работающих партнерств являются важнейшие инновационные проекты. Реализация важнейших инновационных проектов государственного значения является на сегодняшний день одной из наиболее успешных форм взаимодействия государства и частного предпринимательства. Получают дальнейшее развитие инновационные организационные формы такие, как бизнес инкубаторы, технопарки, инновационно-технологические центры. Повышается роль наукоградов в государственно-частном партнерстве.
Государственно-частное партнерство становится одним из наиболее привлекательных вариантов решения проблем государственного управления в отраслях инфраструктуры на основе институционального подхода при поддержке и участии в нем частного бизнеса. Целью такого партнерства становится развитие государственной собственности в инфраструктурной сфере путем объединения ресурсов сторон. Основной задачей, на решение которой должны быть направлены усилия сторон — создание полноценной системы партнерства государства и бизнеса в сфере, прежде всего, производственной и социальной инфраструктуры, как наиболее капиталоемкой. При этом государство оставляет за собой монопольные сегменты инфраструктуры, передавая бизнесу конкурентные сегменты инфраструктурных отраслей. Основными типами такого партнерства являются государственные контракты, лизинг, совместные предприятия, концессии.
Как показывает опыт стран, успешно использующих партнерство между государством и частным сектором для решения социальных задач, разработка адекватных и эффективных норм — дело непростое. Так, в Европе на решение этой задачи ушло почти 25 лет. Причем, и до сих пор эти механизмы постоянно эволюционируют.
Масштабность инфраструктурных проектов требует огромных инвестиционных ресурсов, вовлечение которых невозможно растянуть во времени, что зачастую приводит к привлечению международного капитала. Правительство Российской Федерации предполагает на основе ГЧП провести институциональные преобразования инфраструктурного комплекса. Однако, для того чтобы ГЧП смогли эффективно функционировать в нашей стране, необходимо, в первую очередь, создать адекватную законодательную платформу для реализации подобных проектов. Это касается как административного, так и налогового законодательства.
Следует также отметить, что инфраструктурные проекты, будь-то в сфере транспорта, энергетики или телекоммуникаций, являются капиталоемкими и требуют привлечения долгосрочных финансовых ресурсов, выработки долгосрочной политики, тщательной оценки для оптимизации распределения во времени и пространстве финансовых потоков.
Поэтому возникает необходимость тщательной разработки и планирования экономической составляющей таких проектов. Причем, требования к проектам в области инфраструктуры носят более жесткий характер, чем в любой другой отрасли российской экономики. Следовательно, необходимы особые навыки и знания. Одним из способов повысить привлекательность проектов ГЧП для бизнеса является переход от единичных концессионных проектов к межотраслевым, когда государство предоставляет в концессионный проект несколько разных объектов, связанных между собой. Еще раз очень важно подчеркнуть: реализация проектов в области инфраструктуры всегда требует поддержки государства.
Государственно-частное партнерство является формой сотрудничества между государственным и частным сектором в обеспечении инфраструктуры и предоставлении услуг, занимает промежуточное положение между традиционным государственным обеспечением, с одной стороны, и полной приватизацией — с другой.
Для того, чтобы предупредить и нейтрализовать негативные проявления социального неприятия реализации стратегии партнерских отношений государства и частного сектора, необходимы:
политическая и институциональная основа для поддержки партнерства государства и бизнеса: четкое определение полномочий в государственной системе и рамочных условий ведения переговоров и принципов взаимодействия с частными бизнесом;
стабильная политико-правовая среда, обеспечивающая незыблемость законодательства, формирующего строгую правовую основу для реализации частно-государственных проектов. При этом следует учитывать, что частно-государственное партнерство, основанное на сложных правовых и договорных отношениях, в которых участвует множество сторон, может привести к непропорциональному росту трансакционных и консультационных издержек. Преодолевать эти трудности можно путем создания общей системы правил, содержащих типовые договоры;
эффективная структура экономики и справедливое распределение возможностей и рисков. Связанные с проектом риски должен нести тот партнер, который в состоянии наилучшим образом контролировать их и управлять ими. Нерационально в рамках партнерства перекладывать все риски на частного партнера, прежде всего это касается рисков, на уровень которых непосредственно воздействует государственная политика;
прозрачное и эффективное распределение государственных заказов на основе открытых конкурсов, обеспечивающих конкуренцию за право реализации проекта;
обоснованный прогноз издержек и выгод проекта, обеспечивающий возможность оценить, обладает ли проект достаточным потенциалом для покрытия инвестиционных затрат в течение всего срока его реализации;
создание благоприятного образа результативности кооперации государства с частным бизнесом в рамках реализации соответствующих проектов путем распространения адекватной информации о партнерстве.
Проекты на основе государственно-частного партнерства имеют все предпосылки для масштабной реализации в Российской Федерации. Но при этом нужно учитывать всю сложность их разработки и реализации и то, как дорого для страны и общества может обойтись неудача при их реализации. Прежде всего, необходимо сформировать достаточно короткий перечень локальных, пилотных проектов и определить среди них те, которые действительно являются устойчивыми с точки зрения достижения задаваемых экономических, социальных, экологических, технических и технологических показателей.
На основе использования средств инвестиционного фонда Российской Федерации уже сформировано 20 инвестиционных проектов на общую сумму 1,1 млрд руб. Причем 1 рубль государственных средств продуцирует около 4 рублей частных инвесторов [3].
Государственно-частное партнерство способно снизить нагрузку на бюджеты различных уровней, при сложившемся объеме финансирования осуществлять реализацию значительного числа инвестиционных процессов и качественно улучшить положение в таких сферах, как создание социальной инфраструктуры, сооружение общественно-значимых объектов, развить рынок социальных услуг.


Литература
1. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. — М.: ИНФРА-М, 2007. — С. 80.
2. Овчинский В. Криминология кризиса // Завтра. — 2009. — № 9 (февраль). — С.2–3.
3. http://www.efedorov.ru/node/1023

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия