Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
 
 
Проблемы современной экономики, N 3 (31), 2009
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
Ларина С. Е.
доцент кафедры финансов и отраслевой экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва),
кандидат экономических наук


Новая концепция бюджетирования по результатам в Российской Федерации
В статье рассмотрена концепция бюджетирования по результатам в Российской Федерации на основе нового государственного менеджмента, который включает целый набор базовых принципов. Сделан вывод, что бюджетная система РФ не готова к форсированному внедрению БОР даже с учетом позитивного опыта федеральных структур и региональных экспериментов по бюджетированию, ориентированному на результат
Ключевые слова: бюджет, результат, концепция, государство, управление, менеджмент

В настоящее время в России внедряется система бюджетирования, ориентированная на результат, основой которого является концепция нового государственного менеджмента. Этот феномен возник в рамках более широкого движения за «перестраивающееся правительство», которое началось в конце 1970-х гг. в экономически развитых странах. По оценкам многих специалистов, этот вектор — одно из наиболее существенных изменений в философии государственного управления, своеобразное «изменение парадигмы государственного управления, произошедшее за последнее столетие» *.
Новый государственный менеджмент * предполагает вполне определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в ходе реформирования государственного управления. Этот набор включает следующие базовые принципы:
— использование в государственных учреждениях формата менеджмента, присущего частным фирмам, т.е. переход к большей гибкости и применению новых технологий в управлении;
— введение в государственный сектор конкуренции и состязательности как ключевых факторов снижения издержек предоставления услуг и повышения их качества, использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с государственными служащими;
— дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в которых интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям разделены; повышение эффективности предоставления государственных услуг за счет использования контрактных отношений как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
— формирование модели менеджмента, включающей контроль организаций со стороны вышестоящих государственных ведомств и подотчетность им, которая, в свою очередь требует жесткого установления ответственности за предпринятые действия;
— явные и четко определенные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности функционирования подразделений, детерминирование индикаторов успешности их выполнения;
— оценка и контроль результатов (а не процесса их получения); увязка продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
— повышение дисциплины и сокращение издержек, ориентация на достижение общественно значимых результатов с меньшими издержками.
Реформа бюджетного процесса является одним из направлений формирования новых подходов в системе государственного управления Российской Федерации. Комплексный подход к бюджетной децентрализации (как децентрализации полномочий по принятию решений в области предоставления общественных услуг с целью повышения их качества и эффективности) обусловливает новые требования к бюджетному процессу. В таком контексте процесс бюджетной децентрализации рассматривается как формирование качественно новой системы управления общественными финансами.
Базовые принципы и направления развития бюджетного процесса были закреплены в Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ (далее — Концепция) ##, в которой констатируется, что реформа бюджетного процесса направлена на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы России. Эти цели обеспечиваются переходом к прогрессивному методу управления ресурсами — бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР).
С точки зрения бюджетного цикла начальная стадия реформ была сфокусирована на фазе подготовки бюджета, с точки зрения уровней системы государственных финансов — на федеральном уровне. Уже в первом бюджетном цикле после начала реформы (при подготовке проекта Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год») были использованы элементы нового подхода к бюджетному планированию. Важными этапами ее стали: Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы) субъектов бюджетного планирования (СБП), формирование Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу *, переход к трехлетнему бюджетному планированию *, формирование институциональных условий для разработки и ведения реестра расходных обязательств *, новое понимание места и роли бюджетных целевых программ, в том числе и ведомственных целевых программ * и т.д.
В ходе внедрения бюджетирования стали выявляться группы проблем, которые можно определить как своеобразные «ограничители» на пути реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности общественных финансов.
Первая группа проблем связана с формированием методологического подхода к дальнейшему развитию бюджетирования по результатам. Так, специалистами и экспертами констатируется общий кризис системы государственного управления, поэтому в настоящее время очевидна необходимость разработки единого подхода к реформированию всей системы государственного управления, включая и реструктуризацию органов государственной власти, и реформирование на новых основаниях бюджетного процесса, и формирование эффективных моделей организации государственной службы.
Следующая проблема обусловлена методологией целеполагания: излишняя декомпозиция целей и ожидаемых результатов отдельных правительственных структур до уровня подведомственных организаций (получателей бюджетных средств) и государственных служащих, может привести к удлинению иерархической цепочки административных процедур и девальвировать бюджетирование по результатам (сделать его бюрократическим инструментом). Кроме того, остается вопрос дальнейшего варианта развития реформы бюджетного процесса: перевести вектор реформирования в режим «лучших практик» или форсированно и масштабно путем нормативно-правового регулирования внедрять бюджетирование по результатам (во всех его проявлениях) по управленческой вертикали и на всех уровнях бюджетной системы. Любой из выбранных вариантов предполагает определение последовательности стадий реформы и взаимосвязанности мероприятий, необходимых для реализации на каждой стадии, прежде чем двигаться вперед (теория «платформ» *).
Построить устойчивую платформу, опора на которую позволит продвинуться вперед в реализации реформы, можно только путем осуществления комплекса дополняющих друг друга мероприятий. Трансформация сектора государственного управления потребует формирования целой системы таких платформ, каждая из которых имеет самостоятельную ценность (т.е. обеспечивает совокупность конкретных и осязаемых результатов) и одновременно является базой для дальнейшего развития реформы.
Вторая группа проблем связана с институциональными ограничениями в процессе внедрения БОР на федеральном уровне, которые проявляются в следующем.
Во-первых, особенности внедрения бюджетирования по результатам осуществлялось в формате особого эксперимента на федеральном уровне. Это позволило, с одной стороны, избежать определенной асимметричности в формировании инструментария БОР в бюджетной деятельности министерств и ведомств, а, с другой стороны, — выявить проблемы в реализации инструментария БОР, а также определить дальнейшие направления развитии его методов *. Целями эксперимента являлись: повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ускоренное введения в бюджетный процесс ДРОНД СБП, реализация мер по оптимизации бюджетного сектора, апробация процедур и критериев распределения бюджетных средств на конкурсной основе с учетом результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами.
Результаты анализа подготовленных ДРОНДов позволили выявить целый набор системных недостатков в организации бюджетного планирования как на уровне конкретных СБП, так и в плоскости межведомственных отношений. В первую очередь это касается согласования целей, задач, программ и показателей результативности отдельных ведомств с общими приоритетами, реализуемыми центральным правительством как высшим органом исполнительной власти РФ. ДРОНДы не дают и достаточной информации о промежуточных результатах деятельности, по которым можно проконтролировать выполнение плановых конечных результатов, объектом бюджетных расходов являются СБП, а не виды их деятельности и функции, нет четкой взаимосвязи между затратами и результатами.
Во-вторых, внедрение БОР в настоящее время ограничивается первой стадией бюджетного процесса: бюджетным планированием. При этом, большинство изменений, которые возникают в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на бюджетирование по результатам, должны быть направлены не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового *, а на улучшение финансирования предоставляемых государством услуг. Иначе говоря, отдельные стадии бюджетного процесса в результате перехода на программно-целевое бюджетирование могут стать более трудоемкими и длительными по сравнению с традиционным бюджетным процессом. В данном аспекте стоят задачи определения структуры взаимодействия внутри СБП. Имеются в виду отношения между министерствами и руководимыми ими ведомствами, а также между ведомствами и подведомственными им распорядителями и получателями бюджетных средств. Эти проблемы исходят к детерминированию государственных услуг, в том числе с точки зрения возможности делегирования функций по их предоставлению, стандартизация количественных и качественных характеристик государственных услуг, оценка и учет потребности в их предоставлении на всех стадиях бюджетного процесса. Принципиально важным здесь является и формирование системы обратных связей, позволяющей выявлять неэффективные решения и адекватно отреагировать на изменения спроса со стороны потребителей общественных благ.
Но даже с учетом накопленного опыта в реформировании бюджетного планирования, очевидна необходимость доработки самой схемы внедрения инструментов БОР в эту стадию бюджетного процесса. Это предполагает соответствующие изменения в модели бюджетного планирования. Например, трансформацию лимитов распределения расходов между министерствами и ведомствами в лимиты бюджетного финансирования по основным направлениям государственной политики, изменение формата представления бюджетных документов в парламент, привлечение к согласованию показателей проекта бюджета уже на ранних стадиях бюджетного процесса представителей законодательной власти и т.д.
В-третьих, накопленный опыт органами власти в процессе эксперимента вызывает необходимость совершенствования уже принятых нормативно-правовых документов, регламентирующих методы бюджетирования по результатам, как с точки зрения переосмысления достигнутого, так и с учетом изменений в самом бюджетном процессе. В частности, это касается совершенствования ДРОНДов, которое, по нашему мнению, должно происходить по следующим направлениям:
— создание обоснованной методики формирования логической вертикали «национальные цели — стратегические цели СБП — тактические задачи СБП — ведомственные целевые программы — мероприятия — ресурсы — бюджет»;
— инвентаризация национальной и ведомственной статистики, а также показателей, используемых при составлении ДРОНД, на предмет соответствия требованиям БОР, а также при необходимости разработка мер по реформированию статистики;
— отработка методов формирования различных критериев эффективности и результативности, системы индикаторов, методов расчета показателей и их практического использования как самими СБП, так и Минфином, Счетной палатой, иными участниками бюджетного процесса;
— включение в перечень требований к докладам СБП раздела, содержащего не только конечные результаты деятельности ведомств, но и показатели, характеризующие промежуточные результаты;
— включение в доклады СБП оценки рисков, связанных с достижением поставленных целей, и описание мероприятий по контролю и мониторингу рисков.
Особую проблему составляет реализация программного подхода как в деятельности СБП, так и в целом «встроенность» различного рода программ в бюджетный процесс.
Действующая на федеральном уровне система нормативно-правовых документов, принятых для внедрения инструментов БОР, не определяют порядок действий и механизм ответственности в случае, если выявлены отклонения целевых значений показателей от их плановых характеристик. Такая работа предусматривает серьезную аналитическую деятельность по оценке влияния внешних и внутренних факторов на недостижение запланированных показателей результативности, которая может осуществляться на основе, как нормативного алгоритма, так и экспертных оценок. Вполне целесообразно в таком контексте для повышения объективности оценки деятельности СБП на базе соответствующей методики рассчитывать конечные результаты «в чистом виде», без учета воздействия внешних обстоятельств, но основываясь на показателях деятельности подведомственной бюджетной сети.
В-четвертых, выявились проблемы в создании комплексного механизма, обеспечивающего внедрение бюджетирования по результатам, прежде всего, с точки зрения создания стимулов и эффективного финансового менеджмента.
СБП являются главными действующими лицами бюджетных преобразований. Для повышения их заинтересованности в проведении реформы, необходимо внедрить и постоянно совершенствовать эффективную систему стимулирования. Некоторые ее элементы (например, связанные с вознаграждением государственных служащих) создаются, прежде всего, в рамках административной реформы и реформы государственной службы.
Бюджетная реформа актуализирует и проблемы управления на уровне отдельных ведомственных структур. Акцент здесь делается на создании эффективного финансового менеджмента органов исполнительной власти. В то же время следует учитывать, что технологические и организационные инновации, заимствованные у частных фирм, не являются единственными предпосылками для внедрения современного финансового менеджмента в институты государственного сектора. Важнейшую роль здесь играют сама идеология и культура управления, которые обеспечат принятие эффективных решений, выбор оптимальных путей использования ограниченных ресурсов для достижения поставленных целей государственной политики. Такого рода фундаментальные перемены требуют серьезных усилий и значительных временных затрат. Также следует учесть, что эти перемены невозможны без применения принципов прозрачности и подотчетности во всех фазах бюджетного цикла и без достижения синергетического эффекта между технологическими, институциональными и иными элементами бюджетной реформы.
Сфокусированность внедрения БОР на федеральном уровне привела к неравномерности осознания важности и, соответственно, предпринимаемых действий по бюджетированию по результатам на субфедеральном уровне управления общественными финансами. Это порождает третью группу проблем, заключающуюся в осмыслении регионального опыта экспериментального внедрения элементов БОР * и создание институциональных условий для использования БОР в бюджетном процессе на всех уровнях бюджетной системы. Важность данной проблемы заключается в том, что основные бюджетные услуги, получаемые населением, предоставляются главным образом через территориальные органы власти, даже если они финансируются с помощью межбюджетных трансфертов. Распространение реформы бюджетного процесса на субъекты РФ и муниципальные образования требует координации ее мероприятий с реформами федеративных отношений и местного самоуправления, с реформированием межбюджетных отношений.
Отчасти снимают остроту проблем в бюджетировании по результатам принятые поправки в БК РФl. Новации бюджетного законодательства предусматривают, в частности, закрепление единых общих требований к бюджетному планированию и переход всех бюджетов бюджетной системы РФ к среднесрочному финансовому планированию. Необходимость увязки бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг с выполнением государственных (муниципальных) заданий, устанавливаемых для бюджетных учреждениям и организаций небюджетного сектора, потребует четкой определенности видов общественных услуг, которые оказываются органами публичной власти, учета потребности в их предоставлении, что, безусловно, повысит качество их планирования. Эти и другие новации, предусмотренные новым бюджетным законодательством, означают лишь первый шаг на пути внедрения отдельных элементов бюджетирования по результатам в бюджетную практику.
Если рассматривать БОР как институт, то необходимо наличие механизма, позволяющего снять или существенно снизить риски возникновения серьезных провалов и сбоев. Издержки создания механизма функционирования БОР могут оказаться настолько высокими, что внедрение бюджетирования по результатам даже в среднесрочной перспективе может не дать ощутимого положительного эффекта. Поэтому в современных условиях основные усилия сосредоточены на приобщении участников бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы РФ к элементам бюджетирования по результатам на основе принципа «не навреди».
Масштабное внедрение БОР требует определенности в терминологии и разработанной модели использования его инструментария. В настоящее время в бюджетном законодательстве принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств лишь провозглашенm. Однако, толкование данного принципа через «необходимость достижения заданных результатов» в современной бюджетной практике может иметь множество контекстов. Так, «заданные результаты» с точки зрения принимаемых бюджетов все больше становятся лишь обобщенными характеристиками доходов и расходов бюджетов, а заданность результатов деятельности СБП, с точки зрения бюджетирования по результатам, имеет юридическую форму лишь фрагментноn.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в современных условиях Россией выбран путь не на создание специализированного механизма БОР, а на подготовку бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны к использованию принципов БОР в деятельности СБП соответствующих бюджетов. На наш взгляд, это компромиссная и в целом правильная позиция, так как в институциональных и инфраструктурных аспектах (информационных, мотивационных и адаптационных) бюджетная система РФ не готова к форсированному внедрению БОР даже с учетом позитивного опыта федеральных структур и региональных экспериментов по бюджетированию, ориентированному на результат. Но, несмотря на отсутствие специализированного механизма внедрения БОР, вектор развития бюджетного процесса определен. Поэтому перед органами исполнительной власти всех уровней стоят серьезные задачи, связанные с апробацией (адаптацией) уже имеющегося инструментария к потребностям и возможностям органов власти соответствующего уровня, а также выработкой оптимальных подходов к созданию и поэтапному внедрению системы стимулов и санкций в управлении государственными (муниципальными) ресурсами на основе бюджетирования по результатам.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2020
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия