|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (32), 2009 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Сухарев А. Н.
доцент кафедры конституционного, административного и таможенного права Тверского государственного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассмотрены проблемы формирования государственного долга и государственных сбережений, причины утверждения в экономической науке представлений о позитивном воздействии бюджетного дефицита и государственного долга на экономическое развитие. Обоснован переход на политику государственного сбережения как политику стабилизационного типа | | Ключевые слова: государственные сбережения, государственный долг, платежеспособность страны, дефицит бюджета, профицит бюджета |
В экономической науке проблема государственных сбережений не получила всестороннего изучения. Наоборот, наличие дефицитных государственных бюджетов, приводило и приводит к постоянному росту государственного долга и соответственно к необходимости теоретического осмысления и механизма управления данным процессом.
Экономико-теоретические вопросы государственного долга рассматривали многие ученые-экономисты. К их числу, например, можно отнести А. Смита, Д. Рикардо, Дж. Ст. Милля, К. Маркса, А. Маршала, Дж. Кейнса и др (1–6). Государственный долг как предмет исследования для них был обусловлен наличием у государств больших долгов и необходимости выработки и реализации эффективной политики в данной области.
Макроэкономические и социально-экономические последствия государственного долга и бюджетного дефицита всесторонне исследованы в рамках разных научных школ экономической теории. Предметами исследования являлось влияние государственного долга на рост экономики, темпы инфляции, номинальную и реальную процентные ставки, на финансовые рынки и т.д.
Если классическая школа политической экономии рассматривала государственный долг как временное явление, который должен быть непременно погашен, то со времен Дж. Кейнса государственный долг стал рассматриваться как необходимый элемент эффективной экономической политики, направленной на поддержание достаточного уровня совокупного спроса, обусловливающего уровни производства и занятости. Государственный долг перестал восприниматься как зло, его стали рассматривать как элемент здравой экономической политики.
Необходимость поддержания бюджетного дефицита и соответственно оправдание роста государственного долга объяснялось необходимостью достижения эффективного спроса, сокращение которого приводит к сокращению объема производства и занятости (5, с. 29–47). По данному поводу Дж. Кейнс отмечал, что «бедное общество предпочитает потреблять значительно большую часть своей продукции, так что даже весьма скромный уровень инвестиций будет достаточным для обеспечения полной занятости, в то время как богатое общество должно отыскать значительно более широкие возможности для инвестирования с тем, чтобы склонность к сбережениям его более богатых представителей была совместима с занятостью его более бедных членов. Если в потенциально богатом обществе побуждение инвестировать слабо, тогда, несмотря на его потенциальное богатство, действие принципа эффективного спроса заставит это общество сокращать объем производимой продукции, пока оно, несмотря на свое потенциальное богатство, не станет настолько бедным, что значительно сократившийся излишек дохода над потреблением придет в соответствие с его слабым побуждением к инвестированию» (5, с. 36). Поэтому с повышением общественного благосостояния совокупный спрос станет недостаточным, чтобы поддерживать производство на прежнем уровне. Дж. Кейнс видел роль государства в наращивании расходов в определенные периоды экономического развития с целью поддержания совокупного спроса и обеспечения сохранения объема производства и занятости.
Теория Дж. Кейнса укрепила в сознании экономистов и политиков идею благостности дефицита государственного бюджета. Государство в целях увеличения совокупного спроса должно увеличивать бюджетные расходы, пусть даже сталкиваясь при этом с превышением общих расходов над доходами и получая дефицит бюджета. Теория Дж. Кейнса оказалась политически выгодной национальным правительствам для оправдания наличия дефицита государственного бюджета.
К настоящему времени в экономической науке разработано значительное число теоретических моделей, посвященных бюджетному дефициту и государственному долгу. К числу основных можно отнести равенство и гипотезу Барро-Рикардо, модель Бруно-Фишера для эмиссионного и смешанного финансирования государственного бюджета, модель Саржента-Уоллеса и др. (7, с. 159–169).
В рамках теоретических моделей исследуется влияние бюджетного дефицита и государственного долга на экономику страны, а также влияние на нее различных способов финансового покрытия данного дефицита (денежная эмиссия и выпуск государственных облигаций), разработка подходов в определении платежеспособности страны по государственному долгу, а также применительно к внутреннему и внешнему долгу и т.д.
В соответствии с гипотезой Барро-Рикардо финансирование государственных расходов за счет долга эквивалентно финансированию их за счет налогов, но получаемых в будущем. Данная идея впервые была высказана Д. Риккардо (4, с. 202–206), а в последствие развита Р. Барро и поэтому получила название равенства Барро-Рикардо (или просто равенства Рикардо) (8, с. 23–24). Суть равенства состоит в том, что покрытие бюджетного дефицита с помощью увеличения государственных заимствований должно в будущем привести к необходимости их погашения, источником которых опять-таки должны выступить налоги (9). В современной интерпретации равенство предполагает необходимость достижения равенства между приведенной текущей стоимостью государственных расходов и приведенной стоимостью налоговых поступлений.
По версии Р. Барро, рациональный потребитель понимает, что снижение налогов в настоящем означает их увеличение в будущем, следовательно, рассматривает увеличение своего дохода как временное и поэтому должен не увеличивать потребление, а сберегать образовавшийся данный излишек для выплаты в будущем налогов (10). Отсюда снижение государственных сбережений должно в точности быть компенсировано увеличением частных сбережений, а текущее потребление и национальные сбережения при этом не должны измениться. Из этого следует, что бюджетный дефицит и государственный долг не должны иметь особого влияния на национальную экономику. Заметим, что допущения Р. Барро о рациональности потребителя и характере его мотивов по сбережению представляются мало реалистичными, что ставит под сомнение сам механизм нейтрального воздействия бюджетного дефицита и государственного долга на экономику. Равенство Барро-Рикардо можно рассматривать скорее как чисто логическую конструкцию и мыслительный прием в анализе, чем как модель, раскрывающую конкретные экономические процессы в реальной экономике.
Другим контрдоводом против реалистичности модели Барро-Рикардо является несовершенство финансовых рынков, то есть существование ограничений по заимствованию со стороны государства, которое объективно имеет свои пределы и воздействует на функционирование финансовых рынков.
Несмотря на приведенные доводы о нереалистичности модели Барро-Рикардо, на наш взгляд, само равенство Барро-Рикардо может быть использовано в проведении стабильной бюджетной политики и выступать основой в управлении государственным долгом.
В модели Бруно-Фишера рассмотрено влияние эмиссионного и смешанного финансирования дефицита государственного бюджета на уровень инфляции в зависимости от характера поведения экономических агентов (7, с. 159–169). Бруно и Фишер показали, что при определенных допущениях, в случае, если доля бюджетного дефицита и прироста денежной массы в доходе существенно превышают темпы роста экономики, то денежный рынок не придет в состояние равновесия и единственным средством покрытия или избавления от бюджетного дефицита является проведение ограничительной бюджетно-налоговой политики. Ими также показано, что в случае незначительного превышения доли бюджетного дефицита в доходе по отношению к темпу роста ВВП могут существовать два вида равновесия: с низкими темпами инфляции и с высокими темпами инфляции.
В условиях смешанного финансирования бюджетного дефицита (использования денежной эмиссии и государственных облигаций) возможно получение многообразия последствий в денежном секторе экономики, а именно, значений реальной и номинальной ставок процента, а также уровня инфляции.
Модель Саржента-Уоллеса предполагает возможность финансирования бюджетного дефицита либо при помощи денежной эмиссии, либо за счет роста заемного финансирования и роста, приводящего к росту государственного долга. В модели правительство планирует бюджетные дефициты, а их финансовое покрытие ограничено спросом на государственные облигации. Так как ставка процента превышает темп роста выпуска, то в определенный момент финансовое покрытие бюджетного дефицита будет возможным только за счет сеньоража. Это приведет к повышению темпа роста денежной массы и в итоге к росту темпов инфляции.
С помощью модели Саржента-Уоллеса исследуются макроэкономические последствия двух способов финансирования дефицита государственного бюджета: посредством денежной эмиссии и посредством выпуска государственных облигаций и соответственно увеличения государственного долга. Согласно модельным представлениям Саржента и Уоллеса, ожидание быстрого увеличения денежной массы в будущем может вызвать ускорение темпов роста инфляции в настоящем. Ими также было показано, что инфляция в этом случае может расти даже в условиях снижения темпов роста денежного предложения. Иными словами, темпы инфляции могут оказаться выше в условиях долгового, а не эмиссионного финансирования дефицита государственного бюджета (11).
Особое место в моделях уделяется размеру государственного долга и определению на этой основе условий платежеспособности государства или страны.
Так, например, в качестве условия платежеспособности государства по внутреннему долгу определяется наличие первичного профицита государственного бюджета с учетом сеньоража, а для внешнего долга — первичный профицит счета текущих операций платежного баланса. В соответствии с основным условием платежеспособности, государство можно считать платежеспособным применительно к определенному моменту времени, если накопленный долг у него будет равен дисконтированной сумме профицитов будущих лет, которыми будет покрываться данный долг. Положительная разница между ними показывает потенциал заимствований со стороны государства. В соответствии с условием платежеспособности государство не может поддерживать дефицит бюджета бесконечно, покрывая его за счет постоянных заимствований, а должно, начиная с некоторого момента времени (пусть даже отдаленного) обеспечивать профицитный бюджет, необходимый для начала погашения созданного долга (13). Учитывая тенденцию к росту ВВП, бюджетный профицит в реальности может не реализовываться, а носить лишь расчетный характер на дальнем временном горизонте.
Относительным условием платежеспособности государства является превышение долгосрочных темпов роста реального ВВП над долгосрочной реальной ставкой процента. При наличии такого условия государство может иметь постоянный бюджетный профицит, так как его покрытие обеспечивается ростом ВВП, приводящим к выполнению основного условия платежеспособности. При превышении долгосрочной реальной ставки процента над долгосрочными темпами роста реального ВВП, государственный бюджет должен сводиться с первичным профицитом.
Следует обратить внимание на то, что из относительного условия платежеспособности можно вывести долгосрочный предельный дефицит государственного бюджета (по отношению к ВВП), который будет равен разности между долгосрочными реальными темпами роста ВВП и долгосрочной реальной ставкой процента. Так, например, при прогнозируемых долгосрочных темпах роста ВВП в 5% и долгосрочной реальной ставке процента 2%, долгосрочный предельный дефицит государственного бюджета будет равен 3% (5–2%). Это означает, что при данном уровне бюджетного дефицита, доля государственного долга в ВВП в долгосрочном периоде будет оставаться неизменной и это будет обеспечивать государству платежеспособность по обслуживанию государственного внутреннего долга.
В отношении внешнего долга платежеспособность государства следует оценивать исходя из двух условий: во-первых, платежеспособности государства вообще обслуживать свою задолженность (жесткое условие: первичный профицит государственного бюджета), и, во-вторых, платежеспособности страны осуществлять выплаты по данному долгу как часть ее ВВП (первичное положительное сальдо текущего платежного баланса). Внешний долг накладывает на государство ограничение невозможности использования эмиссионного дохода на его покрытие (в отличие от внутреннего долга). Основным условием платежеспособности страны по внешнему долгу будет являться превышение суммы дисконтированных будущих профицитов торгового баланса страны над величиной внешнего долга. Относительным условием платежеспособности государства по внешнему долгу будет являться превышение долгосрочных темпов роста ВВП в иностранной валюте над номинальной ставкой процента по внешнему долгу. При таком условии страна может иметь бесконечно долго первичный дефицит торгового баланса и сохранять свою платежеспособность.
Внутренний государственный долг и его погашение представляют собой перераспределительный процесс в рамках национальной экономики, а внешний долг и его погашение — перераспределительные отношения между национальной экономикой и остальным миром, которые затрагивают состояние платежного и торгового баланса страны.
Разработанные модели государственного долга, несмотря на свою теоретическую ценность, вместе с тем, не учитывают влияние эффекта финансовых рынков, социальных и политических факторов на воздействие бюджетного дефицита и государственного долга на национальную экономику. Так, например, в ряде случаев могут быть нарушены сконструированные и обоснованные условия платежеспособности страны по государственному долгу в условиях необходимости допущения бюджетного дефицита в краткосрочном периоде в целях предотвращения более негативных социально-экономических последствий. Применительно к России речь может идти о падении цен на углеводороды при отсутствии государственных резервных фондов. В этом случае представляется целесообразным пойти на более высокий уровень бюджетного дефицита с целью недопущения развития социально-экономического кризиса, вызванного резким снижением государственных расходов и совокупного спроса.
Согласно традиционному подходу, в современной экономической науке положительным следствием бюджетного дефицита считается наличие его стимулирующего эффекта в условиях закрытой и большой открытой экономики, а государственного долга соответственно — наличие ликвидных инструментов вложения сбережений. Отрицательными последствиями бюджетного дефицита и государственного долга являются: вытеснение инвестиций и чистого экспорта в кейнсианских представлениях; уменьшение экономического потенциала в классических моделях вследствие снижения капиталовооруженности и выпуска продукции. При этом положительный эффект проявляется в краткосрочном периоде, а отрицательный — в долгосрочном. Таким образом, можно отметить, что положительный эффект представляет собой силу «короткого» действия, а отрицательный — «длинного действия». Следовательно, политика государственного долга оборачивается принесением в жертву будущего ради настоящего.
Кроме того, к отрицательным эффектам бюджетного дефицита и тесно связанным с ним ростом государственного долга можно отнести то, что он оказывает искажающее влияние на функционирование экономической системы, что снижает эффективность распределения в ней ресурсов. По данному поводу Д. Тарр отмечает, что «следует не допускать бюджетного дефицита; частично потому, что дефицит вытесняет иностранные инвестиции, и потому, что они стимулируют инфляцию, из-за чего ценовые сигналы становятся менее прозрачными» (12).
Издержками политики государственного долга как макроэкономического регулятора являются злоупотребления со стороны правительств, которые стремятся по политическим мотивам увеличивать дефицит государственного бюджета, увеличивая тем самым государственный долг. Злоупотребления в области государственного кредита нарушают нормальное функционирование национального хозяйства, искривляют воспроизводственные пропорции и взаимосвязь между денежным и реально-воспроизводственным секторами экономики, с одной стороны, и между финансовым и реальным секторами, с другой (13). Рост государственного долга может привести к разбалансированию бюджета и необходимости увеличения денежного предложения в целях его покрытия, что только еще больше дестабилизирует национальное хозяйство и воспроизводственные процессы в нем.
Следует отметить, что увеличение государственного долга является политикой улучшения благосостояния настоящего поколения за счет будущих поколений, то есть его можно рассматривать в качестве некоей эгоистической политики по отношению к будущему. Однако надо исходить еще и из того, что будущее должно быть богаче настоящего, а для этого текущее поколение должно передать будущим поколениям кроме долга еще и накопленное, и созданное ими материальное богатство. В этом плане государственный долг, по нашему мнению, в этическом плане можно рассматривать как форму перераспределения благосостояния от более обеспеченного будущего, к менее обеспеченному настоящему (а государственные сбережения — это перераспределение потребления от настоящего к будущему).
Как было отмечено выше, теоретическим обоснованием бюджетного дефицита и государственного долга в теории Дж. Кейнса являлся недостаточный совокупный спрос, который оказывал дестабилизирующее воздействие на производство и занятость. Особенно это ярко проявилось в период мирового экономического кризиса в 20–30-х гг. XX в. Однако, на наш взгляд, в современной мировой экономической системе угроза макроэкономической нестабильности связана главным образом не с недостаточностью совокупного спроса, а с неустойчивостью национальных финансовых систем и мировой финансовой системы в целом. Постоянное превышение расходов над доходами государства является одной из причин финансовой нестабильности, сопровождающейся социально-экономическими кризисами. Наращивание совокупного спроса за счет государственных расходов приводит к увеличению государственного долга, что подрывает устойчивость мировой и национальных финансовых систем и ложится тяжелым бременем на национальные экономики. В этих условиях, необходим переход от политики «накачивания» совокупного спроса на достижение и поддержание стабильности финансовой системы как основы устойчивости социально-экономического развития. При этом можно ставить задачу о переходе на политику государственных сбережений как дополнительного источника сбережений и инструмента эффективного регулирования экономики.
На наш взгляд, к необходимости формирования политики государственных сбережений можно отнести следующие факторы.
1. Государственные сбережения увеличивают объем предлагаемых на рынке инвестиционных ресурсов, способствуя снижению нормы процента и увеличению инвестиционной активности. Это, в свою очередь, содействует увеличению темпов роста экономики. Однако в случае, если государственные сбережения будут полностью инвестироваться за рубежом, то данного эффекта может не возникнуть.
2. Государственные сбережения позволяют упрочить национальную финансовую систему, снижая общие финансовые риски, и в частности, риск неустойчивости национальной финансовой системы вследствие бюджетных дефицитов и лавинообразного роста государственного долга.
3. Государственные сбережения могут выступать в качестве дополнительного инструмента макроэкономического регулирования национальной экономики, в то время как государственный долг, как правило, требует использования дополнительных инструментов макроэкономического регулирования и приводит к его затруднению.
4. Государственные сбережения позволяют стабилизировать систему макроэкономического равновесия. Так, например, в периоды «сверхдоходов» сбереженные средства могут быть использованы в качестве стерилизатора валютных поступлений и денежной массы, а в периоды ухудшения экономических условий развития — поддержать совокупный спрос, курс национальной валюты от резкого обесценения и тем самым стабилизировать социально-экономическое положение страны.
5. Государственные сбережения могут выступать источником покрытия будущих бюджетных дефицитов вследствие снижения доходов государственного бюджета (например, в условиях постарения населения и необходимости дополнительного финансирования пенсий и ряда иных социальных расходов). В данном случае государственные сбережения выступают как средство распределения дохода во времени.
6. Государственные сбережения могут быть использованы в будущем при потере со стороны государства ведущих источников дохода (выработка месторождений природных ископаемых, снижение цен на ведущие экспортные товары — главные источники дохода государственного бюджета и т.д.).
Необходимость формирования политики государственных сбережений особенно ярко проявилась в конце XX в., когда она стала выступать в качестве существенного элемента общей экономической политики, направленной на стабилизацию бюджетных, монетарных, валютных и иных макроэкономических показателей национальной экономики в странах, зависимых от добычи, эксплуатации и экспорта природных ресурсов. Это, в свою очередь, приводит к необходимости научного осмысления и теоретико-экономической оценки данного явления.
Востребованность формирования политики государственных сбережений также связана с необходимостью бюджетного выравнивания доходов и расходов, решением проблемы поддержания макроэкономического равновесия в условиях изменения цен на важнейшие товары стран-экспортеров. «Сверхдоходы» национальной экономики от благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры на ее основную экспортную продукцию по своей макроэкономической сущности представляют часть природной ренты. И именно эти «сверхдоходы», а точнее, их часть, стала изыматься государствами и использоваться в режиме сбережений.
Однако в целом политика государственных сбережений не получила широкого распространения, что связано со следующими обстоятельствами.
1. Незаинтересованностью многих правительств снижать государственные расходы в целях поддержания сбалансированного бюджета. Правительства находятся у власти ограниченный период времени, после чего они должны уйти, а бремя государственного долга будет ложиться уже на другие правительства.
2. Снижение государственных расходов вызывает недовольство правительством со стороны населения.
3. Необходимостью поддержания бюджетных расходов и совокупного спроса. Еще представитель французской школы политической экономии Жан-Батист Сэй (1767–1832) считал, что правительство не заинтересовано производить сбережения. По этому поводу он отмечал, что «бережливое правительство сберегает для граждан, которых оно непосредственно почти не знает, и плоды его бережливости сослужат свою службу, может быть, только его приемникам» (14). Иными словами, государственные сбережения не являются политически нейтральными, что не позволяет использовать политику государственного сбережения даже в том случае, когда она является экономически обоснованной.
Государственные сбережения могут иметь разный режим использования и управления. На наш взгляд, можно выделить следующие два режима — бесфондовый и фондовый
1. Бесфондовый — то есть без создания специального фонда государственных сбережений. В этом случае государственные сбережения не имеют явно выраженную форму, а их целью является предоставление государственных займов и кредитов другим уровням бюджетной системы, хозяйствующим субъектам и иностранным правительствам. Так, например, СССР предоставлял займы и кредиты иностранным государствам, общий объем которых к концу 1990-х гг. исчислялся десятками миллиардов инвалютных рублей, а в середине 1980-х гг. значительно превышал внешний долг страны. Методологически, займы и кредиты, предоставляемые со стороны государства, можно считать формой инвестирования государственных сбережений.
При таком режиме использования государственные сбережения не подлежат обособленному учету и хранению, а государство, как правило, не учитывает общий объем образованных таким образом сбережений. При этом отсутствует механизм управления и оценки эффективности государственных сбережений, а сами государственные сбережения не рассматриваются как инструмент макроэкономического регулирования и сбалансирования бюджета.
2. Фондовый — на основе создания специального фонда государственных сбережений и определения на законодательном уровне алгоритма его формирования, расходования и управления средствами. В этом случае устанавливается цель создания государственного сберегательного фонда (динамическое сбалансирование центрального или федерального бюджета, стабилизация национальной экономики, обеспечение будущих поколений источниками дохода при исчерпании месторождений природных ресурсов и т.п.). Созданный фонд государственных сбережений сам по себе выступает предметом финансово-бюджетного планирования и прогнозирования, а его механизм функционирования увязывается с состоянием государственного бюджета.
Подытоживая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что в экономической науке практически отсутствуют разработки и научное понимание макроэкономических эффектов государственных сбережений. В экономической теории отсутствуют модели государственных сбережений в связи с крайне незначительной практикой формирования политики и соответствующих фондов государственных сбережений в различных странах. Наоборот, в экономической теории представлено многообразие конкурирующих моделей государственного долга, что объясняется необходимостью научного осмысления широко распространенных экономических явлений — дефицита государственного бюджета и государственного долга. |
| |
|
|
