Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 4 (32), 2009
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
Солдаткин С. Н.
декан факультета «Финансист»,
доцент кафедры финансов Хабаровской государственной академии экономики и права,
кандидат экономических наук


К вопросу о сущности управления государственным долгом на субфедеральном уровне
В статье рассматриваются и анализируются изменения внутренней составляющей долга субъектов РФ. Обосновывается актуальность эффективного управления долговыми обязательствами
Ключевые слова: бюджетное законодательство, бюджетная политика, региональный уровень, государственный внутренний долг, государственный внешний долг

С принятием Бюджетного кодекса РФ произошли четкие разграничения долговых обязательств всех уровней власти в соответствии с государственным устройством Российской Федерации, в том числе субъектов РФ и органов местного самоуправления, ранее отсутствовавшие в законодательстве. В нынешней редакции Бюджетного кодекса РФ (ст. 6) дается лишь общее определение «государственный и муниципальный долг». Пользуясь логикой кодекса, можно определить государственный долг субъекта РФ как обязательства, возникающие из государственных заимствований субъекта РФ, гарантий, выданных субъектом РФ по обязательствам третьих лиц, другие обязательства (в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ), принятые на себя субъектом РФ. Стоит подчеркнуть, что долг субъекта РФ имеет государственный статус и является составной частью общего государственного долга РФ.
Структура долга субъекта РФ представляет собой группировку его долговых обязательств только по следующим видам: государственным ценным бумагам субъекта РФ; бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственным гарантиям субъекта РФ.
Долг субъекта РФ может быть внутренним или внешним, краткосрочным (менее одного года), среднесрочным (от одного года до пяти лет) или долгосрочным (от пяти до 30 лет включительно).
В Бюджетном кодексе РФ (ст.102) устанавливаются условия и границы «долговой ответственности» субъекта РФ. Поэтому долговые обязательства субъекта РФ, во-первых, обеспечиваются полностью и без условий всем имуществом, находящимся в собственности субъекта и составляющим его казну, во-вторых, — исполняются за счет средств бюджета субъекта [1].
При этом Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязательства не были ею гарантированы. В свою очередь, субъект РФ не отвечает по долговым обязательствам РФ, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ.
Чтобы оценить ситуацию, складывающуюся в последние годы на рынке долговых обязательств субъектов РФ, уместно привести несколько цифр. Информация о динамике внешнего долга субъектов РФ за последние ряд лет представлена в табл. 1.
Таблица 1
Динамика внешнего государственного долга субъектов РФ перед нерезидентами в 1998–2008 гг., млрд долл. США
Источник: сайт www.cbr.ru
Таким образом, за последнее десятилетие максимальный объем внешнего государственного долга субъектов РФ был достигнут к 2000 г. (2,0 млрд долл. США), что объясняется активным выходом ряда регионов на рынок внешних заимствований после августовского кризиса 1998 г. Введение в 2000 г. в российском бюджетном законодательстве жестких ограничений на внешние заимствования субъектами РФ, прежде всего, на эмиссию ценных бумаг в иностранной валюте, дало свои результаты: совокупный долг регионов снизился к 2003 г. в 2 раза (1,0 млрд долл. США) практически полностью за счет снижения долговых обязательств в еврооблигациях. К 2005 г. эта составляющая внешнего долга субъектов РФ была полностью погашена. Что касается структуры долга, то при общей стабилизации в 2006–2007 гг. его совокупного размера на уровне 1,5 млрд долл. США стабилизировалась и величина кредитов (1,1 млрд долл. США), доля же рублевых ценных бумаг имеет тенденцию к снижению. Уменьшение рыночной составляющей долга (доли ценных бумаг) в структуре общего долга стоит считать отрицательным явлением: на 1.01.98 г. — 62,7%, на 1.01.05 г. — 31,3%, на 1.01.08 г. — 26,7 %, на 1.01.09 г. — 15,4 %.
О нынешней структуре внутреннего долга субъектов позволяет судить информация Минфина РФ о долговых обязательствах, отраженных в государственных долговых книгах субъектов РФ (табл. 2).
Стоит констатировать, что за последние 2 года совокупный долг субъектов РФ вырос на 256,0 млрд руб., или на 37,9%. При этом темпы прироста эмиссии ценных бумаг составили 66,7%, коммерческих кредитов — 71,1%, гарантий — 50,1%, бюджетных кредитов — 56,2%. В течение 2008 г. были полностью погашены полученные ранее (до 2005 г.) бюджетные ссуды. Обращает на себя внимание преобладание такой формы долговых обязательств, как облигационные займы в виде государственных ценных бумаг, номинированных в рублях (41,8–45,6%). Можно отметить некоторую тенденцию к увеличению доли займов, т.е. рыночной составляющей в общей структуре долга, что является, на наш взгляд, положительным моментом. На долю косвенного (условного) долга, представленного гарантиями, приходится чуть более 20%. В перспективе, видимо, и дальше субъекты РФ будут наращивать рыночную и условную составляющие своего долга.
Таким образом, в последние годы при стабилизации объемов внешнего долга субъекты РФ стали активнее наращивать его внутреннюю составляющую. В этой связи достаточно остро встает вопрос об эффективном управлении уже взятыми на себя долговыми обязательствами.
Таблица 2
Объемы и структура государственного внутреннего долга субъектов РФ в 2007–2009 гг.
Источник: сайт www.minfin.ru
Сегодня уже достаточно хорошо изучены возможные социально-экономические последствия существования государственного и муниципального долга. Долг может использоваться как инструмент (рычаг) управления денежным обращением, финансовым рынком, инфляцией, инвестиционной активностью, производством, занятостью населения, организацией населением своих сбережений и т.п. Тем самым долг используется законодательными (представительными) и исполнительными органам власти разного уровня в качестве инструмента проведения стабилизационной, антициклической, перераспределительной политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста.
Разновекторность форм воздействия долга на функционирование экономики вызывает необходимость рассмотрения долга в качестве объекта управления и регулирования. Категория «управление» включает совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью наиболее быстрого решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.
Играя вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами государства (субъекта РФ, муниципалитета) и к управлению бюджетными инвестициями, управление государственным (муниципальным) долгом является составной частью бюджетной, а, следовательно, и финансовой политики. В рамках бюджетного планирования определяется объем доходов и расходов бюджета, а также объем дефицита, основным источником покрытия которого являются заемные средства. Сегодня уже принято говорить не просто об управлении долгом, а о долговой политике, являющейся частью бюджетной политики и определяющей объемы и формы привлечения заимствований.
Элементами управления долгом являются разработка общей стратегии внутренних и внешних заимствований, снижение стоимости заимствований, эффективное использование заемных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.
Об актуальности обсуждения темы построения эффективного механизма управления государственным долгом свидетельствует, в частности, интерес к этому вопросу специалистов Минфина РФ [4].
Стоит заметить, что большинство отечественных авторов дает определение именно управления государственным долгом, например:
— контроль и регулирование государством долга по уровню процентной ставки, порядку погашения государственных ценных бумаг, срокам и порядку платежей по займам и т.д. [2, С. 254];
— совокупность мер по регулированию объема и структуры долга, определению условий и осуществлению новых заимствований, изменению условий уже выпущенных займов, погашению и обслуживанию долга, регулированию рынка государственных заимствований, по определению условий и предоставлению государственных кредитов и государственных гарантий и контролю за их целевым использованием (Ю.Я. Вавилов) [3, С. 124];
— деятельность органов государственной власти России по обеспечению своевременного и полного обслуживания и погашения государственного долга, минимизации возникающих при этом расходов федерального бюджета, включая деятельность по оптимизации размера, структуры и состава государственного долга (А. В. Улюкаев) [7, С. 45];
— комплекс мер, предпринимаемых государством в лице его уполномоченных органов по определению условий размещения и погашения государственных займов, а также обеспечению гармонизации интересов заемщика, инвесторов и кредиторов (М. В. Романовский) [10, С. 124–125];
— совокупность финансовых мероприятий государства по погашению займов, организации выплаты доходов по ним, проведению изменений условий и сроков выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств (Е.В. Покачалова) [8, С. 45];
— оформление обязательств по государственному долгу, определение графика погашения долговых обязательств, осуществление операций по погашению обязательств, а также выбор наиболее оптимальных способов государственных заимствований (А.Д. Селюков) [6, С. 41];
— управление составом и структурой государственного долга при неизменном количественном объеме, а также мероприятия государства, направленные на изменение совокупного объема государственной задолженности (Д.Л. Головачев) [5, С. 104] .
Наиболее узкая трактовка управления государственным долгом предполагает регулирование состава и структуры совокупного долга при его неизменной величине. В зарубежной экономической литературе она получила название «debt management». Объектами регулирования здесь являются структура сроков обращения различных долговых обязательств и структура кредиторов.
Проф. Е.Ю. Грачева следующим образом определяет управление государственным и муниципальным внутренним долгом: «совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам, погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации» [9, С. 309].
Таким образом, в управлении государственным долгом переплетаются законодательные, бюджетные, финансовые, учетные и организационные процедуры, направленные на эффективное регулирование долга и снижение влияния долговой проблемы на экономику страны. По сути, под управлением государственным долгом субъекта РФ можно понимать регулируемую нормами права совокупность мероприятий, проводимых государством и субъектом РФ по формированию долговых отношений в форме займов, кредитов или гарантий и по полному и своевременному погашению образующихся долговых обязательств.
Стоит заметить, что Бюджетный кодекс РФ не дает определения понятия «управление долгом». В ст. 101 кодекса «Управление государственным и муниципальным долгом» речь идет лишь об органах власти, полномочных осуществлять такую деятельность [1]. Управление государственным долгом субъекта РФ осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо финансовым органом субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ, например, региональным министерством финансов, главным финансовым управлением, финансовым управлением республики (края, области). Как правило, для выполнения текущей работы по управлению долгом (например, ведение государственной долговой книги субъекта РФ) в структуре министерства (управления) создается специальное подразделение. Так, в составе министерства финансов Амурской области функционирует отдел по управлению государственным долгом и учету доходов по внебюджетной деятельности.
В экономической литературе принято выделять управление государственным долгом в широком и узком смысле. В первом случае — это формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. На практике это проявляется в определении основных показателей и предельных значений государственной задолженности; основных направлений воздействия на микро- и макроэкономические показатели; приоритетных направлений использования привлеченных ресурсов.
В узком смысле — это совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также регулированием рынка государственных ценных бумаг.
В зависимости от объекта регулирования управление долгом может осуществляться на институциональном, техническом и собственно экономическом (макро- и микро-) уровнях. Так, если речь идет о законодательном регулировании, то есть о разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идет об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, то говорят о техническом регулировании.
Изменение же объема долга при проведении той или иной макроэкономической политики, то есть воздействия различных макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является проявлением экономического регулирования долга. В целом от методов и результатов такого регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.
Особое место в построении эффективного механизма управления долгом, в том числе и на субфедеральном уровне, на наш взгляд, занимают методы обслуживания и погашения уже имеющихся долговых обязательств. Несомненно, что своевременное и полное выполнение заемщиком (субъектом РФ, муниципальным образованием) своих обязательств, с одной стороны, ведет к экономии бюджетных средств (т.к. расходы на обслуживание и погашение долга осуществляются за счет расходной части соответствующего бюджета), а с другой, — к повышению кредитного рейтинга (статуса). Последний фактор может сыграть свою роль при осуществлении дальнейших заимствований: как правило, «надежным» заемщикам охотно идут на увеличение сроков займа и (или) снижение процентной ставки, что опять же в перспективе выгодно для бюджета.
Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта РФ. Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в очередном финансовом году и плановом периоде, утвержденный законом о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов бюджета, за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.
Законом о бюджете на очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ с соблюдением ограничения, установленного Бюджетным Кодексом РФ.
Вряд ли стоит говорить о существовании каких-то специфичных методов, используемых для погашения долга только на субфедеральном уровне. Если говорить о применении методов погашения внутреннего государственного долга субъекта РФ, то всю их совокупность можно разделить на две группы:
административные (характерным для этой группы методов является одностороннее, т.е. без получения предварительного согласия кредиторов принятие должником управленческого решения (отсрочка погашения, списание долга);
рыночные (управленческое решение в отношении функционирования долга принимается после предварительного совместного обсуждения. Поэтому такое решение удовлетворяет и должника, и кредитора. В ряде случаев должник может в одностороннем порядке воздействовать на рынок долговых обязательств, а кредиторы, руководствуясь собственными интересами, сами решают, принимать им предложенные условия или нет. К таким методам можно отнести реструктуризацию и рефинансирование).
Нынешняя редакция Бюджетного кодекса РФ предоставляет субъектам РФ широкие полномочия по списанию долга. В случае, если долговое обязательство субъекта РФ, выраженное в валюте РФ, не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и нормативными правовыми актами субъекта РФ действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства субъекта РФ, или истек срок государственной гарантии субъекта РФ, указанное обязательство считается полностью прекращенным и подлежит списанию с государственного долга субъекта РФ. Стоит заметить, что данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства перед Российской Федерацией, другими субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Наибольший интерес представляют рыночные методы управления долгом. Согласно ст. 105 БК РФ реструктуризация долга представляет собой основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Субъекты РФ нередко прибегают к использованию данного метода, когда речь идет о погашении долга перед государством (Российской Федерацией), образовавшегося по вине субъекта РФ, или образовавшегося вследствие принятия на себя долгов муниципальных образований (предприятий и организаций).
Рефинансирование долга является способом добровольного или вынужденного привлечения средств для погашения ранее образовавшегося долга, например, выпущенных облигационных займов в условиях острой нехватки средств для проведения платежей по обслуживанию и погашению долга. Метод предполагает погашение накопившейся задолженности путем новых заимствований. При построении графика новых займов исходят из необходимости увязки сроков их размещения с датами погашения облигаций предыдущих выпусков. В результате превращения краткосрочной задолженности в задолженность долгосрочную достигается улучшение структуры заимствований. Изменение рыночных условий, прежде всего, уровня процентных ставок, и возможного горизонта заимствований могут сделать выгодным проведение рефинансирования долга. Нередко необходимость рефинансирования долга обусловлена невозможностью полного или частичного погашения долговых обязательств только за счет расходов бюджета. Для применения данного метода субъектами РФ утверждается специальная методика.
Существенным недостатком управления субфедеральными долгами в России сегодня является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, системы ответственности за эффективность принимаемых решений при осуществлении региональной политики заимствований и управления долгом, неопределенность пределов полномочий и ответственности региональных органов исполнительной власти, банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств, конечных заемщиков по контргарантиям субъектов РФ. Практически отсутствует согласованность в политике управления активными и пассивными долгами на региональном уровне.
На наш взгляд, решение этих и других вопросов, в том числе и на законодательном уровне повысит прозрачность и результативность осуществления долговой политики на региональном уровне.


Литература
1. Бюджетный кодекс РФ. — М.: Омега-Л, 2007.
2. Большой экономический словарь / Под ред. А.В. Корбатова. — М.: Перспектива, 1999.
3. Вавилов Ю.Я. Государственный долг : учеб. пособ. 2-е изд. — М.. Перспектива, 2004.
4. Гарькавый С. Механизм совершенствования методического и организационного обеспечения управления государственным долгом // Бюджет. — 2008. — Ноябрь. — С. 36–38.
5. Головачев Д.Л. Государственный долг: Теория, российская и мировая практика. — М., 1998.
6. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспечение. — М.: Право и закон, 2000.
7. Улюкаев А.В. О действующей концепции управления государственным долгом // Эффективность управления государственным долгом: Матер. науч.-практ. конф. — М.: Финансовый контроль, 2004.
8. Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд. — М., 1999.
9. Финансовое право: учебник / О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева и др. — М.: Велби; Проспект, 2004.
10. Финансы: учебник для вузов /Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. — М., 2000.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия