Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 4 (32), 2009
НАУЧНЫЕ СООБЩЕНИЯ
Мартынов А. С.
аспирант кафедры менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте РФ (г. Москва)

К вопросу об изучении отечественного опыта государственного планирования и прогнозирования

В настоящее время Россия живет в условиях рыночной экономики, явления и процессы которой носят ярко выраженный недетерминированный характер. В этой связи встает вопрос о практической возможности использования прогнозов в управленческой деятельности. Ибо, несмотря на то, что все объекты управления (страны, регионы, муниципальные образования, коммерческие организации) осуществляют свою деятельность в условиях высокой степени неопределенности, их руководители ежедневно принимают решения, оказывающие влияние на будущее *. Прогнозы являются одним из инструментов обоснования выбора того или иного решения.
Законодательство в сфере прогнозирования и планирования в Российской Федерации закрепляет ответственность за разработку прогнозов социально-экономического развития за органами исполнительной власти. При этом законодательно не определена организационная структура органов планировании и прогнозирования, хотя и определены органы, ответственные за разработку прогнозов, не определено в каких случаях наступает ответственность, не определена ответственность за несоответствие прогнозов реальным развитиям событий, не определены полномочия органов прогнозирования, не определены контрольные органы.
В этой связи не следует только с отрицательной стороны рассматривать опыт государственного управления в период СССР и говорить о невозможности его использования в современных рыночных условиях. В советский период уделялось большое внимание планированию и прогнозированию, были достигнуты существенные результаты в данном направлении. В настоящее время представляется крайне нерациональным не использовать достижения советского периода. Несмотря на смену политического строя, изменение формы экономической организации, отечественный опыт может оказаться весьма полезным в процессе модернизации существующей системы прогнозирования в рамках страны и отдельных регионов.
При рассмотрении отечественного опыта в области планирования и прогнозирования следует четко понимать специфику употребления терминов. В СССР существовало планирование, термин прогнозирование не использовался ни в нормативных документах, ни в научной литературе, ни в периодических изданиях. «Прогнозирование объявляли буржуазным антиподом планирования, что вело к субъективизму и нередко к провалу ряда разделов пятилетних планов» *. При всем этом нельзя рассматривать планирование изолированно от прогнозирования. Еще Н.Д. Кондратьев утверждал, что план представляет собой одновременно предвидение (прогноз) и руководство к действию. Ввиду этого говорить об отсутствии прогнозирования в советский период не совсем верно, в рамках планов развития народного хозяйства в том или ином виде применялись различные методы прогнозирования.
После распада Российской Империи и образования нового государства сразу появился институт планирования на государственном уровне. В 1917 году для организации планового руководства развитием экономики создается Высший совет народного хозяйства. Годом позже создаются губернские и уездные советы народного хозяйства, которые фактически управляли экономическим развитием соответствующих административных единиц. В 1920 году создается комиссия по электрификации страны, позднее на ее основе была создана государственная плановая комиссия (Госплан). В дальнейшем развитие всей экономики страны определялось деятельностью данной комиссии. Госплан стал одним из основополагающих элементов советского государства. «У СССР было три железных обруча, скрепляющих страну в единое монолитное государство: силовые структуры, партия и централизованное распределение ресурсов, осуществляемое Госпланом. Неслучайно, что политическая система СССР не пережила Госплан и на полгода» *.
Госплан СССР руководил деятельностью Госпланов союзных республик, которые, в свою очередь руководили деятельностью плановых комиссий АССР, краевых, областных, городских и районных Советов народных депутатов. Таким образом, одной из отличительной чертой советской системы планирования была строгая иерархичность. Если Госплан СССР поручал разработку Госпланам союзных республик разработку отдельных локальных планов, то плановые комиссии выполняли лишь технические поручения и фактически не принимали участия в обсуждение и формировании планов государственного и регионального развития. Для осуществления своей деятельности Госплан СССР и Госпланы союзных республик имели соответствующие аппараты, которые были структурно практически идентичны. Аппарат Госплана СССР представлял совокупность комплексов, каждый из которых состоял из нескольких отделов, которые были созданы по отраслевому признаку.
Госплан СССР выступал в качестве центрального органа планирования. С течение времени значение Госплана в структуре управления страной только возрастало. Первым крупномасштабным проектом в области планирования и прогнозирования стал Государственный план электрификации страны (ГОЭЛРО), разработанный в 1920 г. на 10 летний срок. Все без исключения историки и экономисты признают, что в этом период страна сделала огромный шаг вперед.
После успешного выполнения плана ГОЭЛРО стали разрабатываться годовые планы, которые содержали контрольные цифры, служили ориентирами для развития и не носили обязательного характера. С 1931 г. годовые планы становятся обязательными для исполнения. Практически одновременно с однолетними планами Госплан стал разрабатывать планы развития страны на среднесрочную перспективу (начиная с
1928 г.), которые получили название «пятилетки». Вся деятельность Госплана СССР была жестко регламентирована соответствующими нормативно-правовыми актами. В них были определены основные задачи, функции, полномочия, а также установлена сфера ответственности. Если говорить о мировой истории среднесрочного прогнозирования, то можно сказать, что СССР стоял у истоков данной деятельности. В настоящее время многие зарубежные страны продолжают и в наши дни разрабатывать пятилетние планы развития.
В СССР законодательно было закреплено, что государственные планы должны предусматривать достижение поставленных целей максимально эффективными путями. Госплан СССР осуществлял «координацию деятельности министерств и ведомств СССР и Совета Министров союзных республик в области планирования экономического и социального развития, а также методическое руководство и обмен опытом в этой области» *, обеспечивал «при составлении планов и осуществлении контроля за их выполнением взаимодействие с Госснабом СССР, Государственным комитетом СССР по науке и технике, Госстроем СССР, Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам, Государственным комитетом СССР по ценам, Государственным комитетом СССР по стандартам, ВЦПС, Комитетом народного контроля СССР, другими заинтересованными министерствами и ведомствами» *. Очень важным аспектом в работе Госплана СССР являлось право привлекать для разработки планов Академию наук СССР, академии наук союзных республик, отраслевые академии наук, научно-исследовательские, технологические и проектно-конструкторские организации, высшие учебные заведения, а также получать всю необходимую информацию от ЦСУ СССР, от всех министерств и ведомств, а также непосредственно от предприятий *.
Очевидно, что законодательно закрепленное право привлекать к разработке планов научное сообщество имело много положительных моментов. Подобный сплав теории и практики позволял СССР показывать высокие темпы экономического развития. Если обратиться к мировой практике, то в настоящее время привлечение сторонних организаций для разработки прогнозов и планов развития страны или отдельных ее регионов активно практикуют многие страны, например, США и Китай.
Как было отмечено ранее, Госплан СССР для осуществления своих обязанностей обладал широким кругом полномочий. В Положении о Государственном плановом комитете СССР было закреплено, что: «Госплан СССР в рамках действующего законодательства правомочен принимать все необходимые меры к обеспечению качественной и своевременной разработки планов и целевых комплексных программ» *.
Госплан СССР был не только органом осуществляющим планирование, но также и органом ответственным за исполнение намеченных планов. В этой связи он был наделен широким кругом соответствующих полномочий. Госплан проводил проверку своевременности доведения планов до хозяйственных единиц, осуществлял проверку выполнения планов, следил за эффективностью использования ресурсов, а также в случае выявления нарушений давал министерствам и ведомствам указания об устранении нарушений государственной плановой дисциплины. В случае обнаружения фактов использования не по назначению ресурсов, выделенных на капитальные вложения, Госплан СССР своим решением мог остановить их финансирование *.
Во всех союзных республиках были созданы Государственные плановые комитеты соответствующих республик. В этой связи можно говорить о региональном аспекте, если в качестве регионов рассматривать союзные республики. Деятельность Госпланов союзных республик регламентировалась соответствующими нормативно-правовыми актами, которые принимались советом Министров соответствующих республик. Фактически данное законодательство частично дублировало законодательство страны, только перенося функции, полномочия и ответственность по планированию на региональный уровень. При этом Госпланы союзных республик находились в прямом подчинении Госплана СССР. Таким образом, можно констатировать наличие строго выстроенной структуры органов планирования в стране. С одной стороны, Государственный плановый комитет СССР был одним из многих комитетов, за которым законодательно не было закреплено доминирующее положение. Аналогичная ситуация наблюдалась и в союзных республиках (Государственные плановые комитеты союзных республик стояли на одном уровне с остальными комитетами в управленческой иерархии). С другой стороны, Госплан СССР и Госпланы союзных республик выполняли координирующие и контролирующие функции, имели соответствующие рычаги влияния как на общегосударственном, как и на региональном уровнях.
Еще одной, не менее важной особенностью работы Госплана СССР и Госплана союзных республик был демократизм *. Верховным коллегиальным органом Госплана выступала Государственная плановая комиссия. В ее состав входили руководители Госплана СССР, руководители Госпланов союзных республик, министры, ряд ведущих ученых различных областей. Данный орган занимался решением наиболее сложных и принципиальных вопросов. Причем каждое решение, принятое данной комиссией было коллегиальным, ни одно не носило элементов авторитаризма. Все члены комиссии имели возможность выступить и высказать свое мнение по каждому из вопросов. Поэтому существует такая точка зрения, что данный орган был самым демократичным во всей коммунистической структуре управления. Деятельность по планированию, осуществляемая в рамках комиссии, является яркой иллюстрацией использование методов экспертных оценок (метод «мозговой атаки»).
В процессе планирования Госплан СССР и Госпланы союзных республик активно использовали методы экспертных оценок, экстраполяции и балансовый метод. СССР считается родиной балансового метода, который был впервые применен на практике «для согласования проектировок по плану ГОЭЛРО» *. В 1970–1980-е гг. в области планирования стали активно применяться методы оптимального планирования. Существенный вклад в разработку данных подходов внесли Л.В. Канторович, В.С. Немчинов, Н.П. Федоренко и др. С методологической точки зрения данный аспект можно считать одним из самых значимых достижений отечественной школы. При этом существенным фактом являлось то обстоятельства, что в связи с такой жесткой соподчиненной организационной структурой органов планирования, использовалась единая методологическая база, что, с одной стороны, существенно облегчало согласование планов развития отдельных регионов и планов развития страны в целом, с другой стороны, в значительной степени способствовало повышению качества самих планов.
Однако, система планирования СССР не была лишена недостатков. Ввиду такой жесткой организационной структуры и соподчиненности, органы планирования страны были подвержены влиянию со стороны руководства страны и союзных республик. Более того, подобное распределение обязанностей, когда орган планирования не только разрабатывал планы, но и нес ответственность за их выполнение, а также осуществлял контроль за соблюдением плановых показателей, привело в итоге к тому, что многие планы были исполнены только «на бумаге».
Подводя итоги рассмотрению отечественного опыта в области планирования и прогнозирования, нельзя не отметить очевидные достижения в данной области. Высокие темпы развития экономики СССР, а также достигнутые результаты в социально-экономическом развитии, свидетельствуют о достаточно эффективной системе управления, в том числе и органов планирования и прогнозирования.
Во-первых, следует отметить строгую организационную структуру всех органов государственного управления в СССР, в том числе и органов планирования и прогнозирования. Функционирование любой системы во многом определяется ее структурой. Подобная иерархичная структура органов планирования и прогнозирования (соподчиненность регионального уровня федеральному) позволяла федеральным органом планирования и прогнозирования (Госплану СССР) контролировать деятельность региональных органов, работать в рамках одной методологической базы, достаточно быстро и эффективно согласовывать планы развития отдельных регионов и отраслей, внедрять любые новшества в данной сфере (методологические, методические и организационные). Следует отметить, что подобная система могла существовать только благодаря хорошо выстроенной нормативно-правовой базе. Законодательно была определена сама структура органов планирования и прогнозирования, четко указаны их полномочия, обязанности и ответственность. Проводя сравнительный анализ с существующей системой планирования и прогнозирования России, очевидны как организационные, так и законодательные недостатки сегодняшней системы.
Во-вторых, отличительной особенностью планирования в СССР было привлечение к его разработке научного сообщества. К сожалению, в настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне это скорее исключение, чем правило. Не следует недооценивать возможности и достижения отечественной экономической школы. В настоящее время в каждом субъекте Российской Федерации функционируют высшие учебные заведения и во многих из них существуют экономические кафедры, занимающиеся вопросами региональной экономики. Однако в современных условиях отношения между высшими учебными заведениями и органами государственной власти должны выстраиваться только на экономической основе.
В-третьих, благодаря строгой организационной структуре органов планирования, в СССР использовалась единая методологическая и методическая база планирования и прогнозирования. Данный аспект имеет два явно выраженных преимущества. Прогнозы и планы, разработанные на региональном уровне, легко проверяются и согласовываются между собой (это необходимо для построения прогноза развития страны в целом, используя базу прогнозов развития отдельных регионов). Благодаря единой базе, существенно сокращаются финансовые издержки, т.к. разработка новых методов ведется на федеральном уровне и после их апробации и утверждения они внедряются на региональный уровень. При этом регионам нет необходимости вести исследования в данном направлении автономно. В настоящее время в России часть регионов ведет разработку своих программных продуктов и методов прогнозирования самостоятельно.
Перечисленные достоинства могут быть использованы в ходе реформирования сложившейся систем прогнозировании и планирования в России. Представляется, что данные направления модернизации будут способствовать росту качества прогнозов и более эффективному использованию финансовых ресурсов в рамках страны.


Нормативные документы
1. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. Федеральный закон 20 июля 1995 г. № 115–ФЗ. // Российская газета — 1995. — № 143.
2. Постановление Совмина СССР от 17.06.1982 № 544 «Об утверждении Положения о Государственном плановом комитете СССР (Госплане СССР)» // Собрание Постановлений Правительства СССР — 1982 — № 20, ст. 102.
Литература
3. Прогнозирование и планирование экономики: учебник / Г.А. Кандаурова [и др.]; под общ. ред. Г.А. Кандауровой, В.И. Борисевича. — Мн.: Современная школа, 2005. — 476 с.
4. Ханк Д. и др. Бизнес-прогнозирование / Ханк Д., Уичерн Д., Райтс А., 7-е издание.: Пер. с англ. — М.: Издательский дом «Вильямс», 2003. — 656 с.: ил. — парал. тит. англ.
Периодические издания
5. Методы прогноза развития экономики остаются в заточении. Как прежде их автор [Электронный ресурс]/ Ю. Яковец // Промышленные ведомости — 2002. — № 5–6 (37-48). URL: http://www.promved.ru/mar_2002_01.shtml
6. Обновление Госплана необходимо стране сейчас / Иванов Е. // НГ-Политэкономия. — 2001. — № 11. URL: http://politeconomy.ng.ru/real/2001-02-20/3-42.htm

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия