|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (33), 2010 | | | | ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА | | | Ястребов О. А.
докторант Российского университета дружбы народов (г. Москва),
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье рассматриваются проблемы и перспективы реализации крупных инфраструктурных инвестиционно-строительных проектов в субъектах Российской Федерации путем организации партнерств между государственным и частным бизнесом в форме концессий | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия |
Институтом государственно-частного партнерства (ГЧП) предусматривается создание и широкое использование механизмов привлечения частного капитала к инвестированию в области, традиционно финансирующейся из государственного бюджета. Главными причинами, по которым государство вступает в партнерство с частными инвесторами, являются: 1) неспособность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета; 2) низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств.
В наиболее ресурсоемких отраслях, таких как транспорт (прежде всего, транспортная инфраструктура — автомобильные и железные дороги, сложные инженерные сооружения, транспортные узлы и т.д.), на первый план выходит потребность в частных инвестициях в дополнение к бюджетным средствам для сооружения дорогостоящих инфраструктурных объектов.
По оценке Института мировой экономики и международных отношений РАН, потребность российской инфраструктуры (нефте- и газотранспортная системы, продуктопроводы, электрические сети, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты) в инвестиционных ресурсах на период до 2010 г. составляет примерно 240-300 млрд долл. Только развитие транспортной инфраструктуры (по ведомству Министерства транспорта РФ) потребует привлеченных средств в объеме, равном 100-120 млрд долл. капитальных вложений. Указанные объемы сопоставимы с аналогичными потребностями Европейского Союза, которые оцениваются более чем в 400 млрд евро до 2020 года. [1] Инвестиционных ресурсов в таких объемах не может предоставить ни одно государство, и в связи с этим государственно-частные партнерства рассматриваются в указанных отраслях главным образом в качестве источников дополнительного финансирования.
В сфере коммунальной инфраструктуры особую значимость имеет эффективная эксплуатация коммунальных сетей и повышение качества предоставляемых услуг. Поэтому потенциальные преимущества государственно-частных партнерств в коммунальном секторе связывают, прежде всего, с более высокой эффективностью, а именно:
● современными инженерными решениями и эффективным управлением;
● повышением качества обслуживания пользователей-клиентов;
● подходом, целью которого является минимизация общих затрат по проекту на весь срок контракта;
● эффективным использованием капитала и получением дополнительных доходов.
Альтернативной государственно-частному партнерству формой привлечения частного бизнеса к финансированию развития инфраструктуры может являться полная приватизация, когда в частные руки переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и приватизируются основные фонды, технологически необходимые для предоставления услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи (продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры.
Однако далеко не все объекты инфраструктуры могут подлежать приватизации. Прежде всего, это относится к сетевым и монопольным сегментам, которые не могут быть приватизированы по причине их стратегической, общественной и социально-политической значимости. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств на то, чтобы обеспечивать их простое, а тем более — расширенное воспроизводство. Государственно-частное партнерство как раз и призвано разрешить указанное противоречие.
В 90-е годы прошлого столетия имелись прецеденты приватизации предприятий водо-канализационного хозяйства России. Число приватизированных предприятий водоснабжения на тот момент составило около 7% от общего их числа. В большинстве указанных случаев система водоснабжения передавалась в частную собственность, так как основные фонды включались в уставный капитал приватизированных предприятий. Поскольку собственником, как правило, становился трудовой коллектив, такая приватизация не приводила ни к смене менеджмента, ни к притоку инвестиций. В связи с этим вопросы тарифного регулирования решались чаще всего неквалифицированно, договорные отношения не формировались. В силу этих причин в конце девяностых были отмечены случаи деприватизации (муниципализации) имущества предприятий водопроводно-канализационного хозяйства (Псков, Кемерово, Хабаровск). [4]
Имели место и попытки создания полноценных государственно-частных партнерств, прежде всего, в сфере добычи природных ресурсов (на основе законодательства о разделе продукции), а также в коммунальной сфере. По оценке специалистов в секторе городского водоснабжения и водоотведения РФ на конец 2004 г. действовали не менее девяти крупных и средних частных компаний. К этому сроку в России уже было заключено не менее 15 контрактов управления основными производственными фондами водоснабжения и водоотведения. В соответствующих 15 муниципальных образованиях проживают примерно 8,7 млн человек, что составляет около 8,2% городского населения РФ. [4]
Однако, следует признать, что в период активного реформирования экономики страны (90-е годы прошлого века и начало нынешнего века) в России не сложились условия для полноценного развития государственно-частного партнерства.
Институт государственно-частного партнерства может развиваться только при наличии определенных внешних условий, к которым относятся: наличие законодательной базы ГЧП; высокая инвестиционная активность; политическая и экономическая стабильность в момент создания партнерства и благоприятные прогнозы на среднесрочный период; наличие необходимой институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП.
В России с принятием в 2005 г. Федерального закона «О концессионных соглашениях» создана основа законодательной базы, позволяющей полноценную реализацию государственно-частного партнерства в форме концессии, на которую приходится более 50% всех проектов ГЧП в мире. [3]
Уровень инвестиционной активности в стране в целом можно считать высоким, и согласно краткосрочным и среднесрочным прогнозам он имеет тенденцию к дальнейшему повышению.
К настоящему времени Россия достигла достаточно высокого уровня экономической и политической стабильности, и это подтверждается оценками ведущих мировых рейтинговых агентств.
Что касается институциональной и организационной инфраструктуры ГЧП, то, по мнению экспертов, она в современной России практически отсутствует, и это сдерживает развитие ГЧП во многих отраслях и сферах, таких как коммунальное хозяйство, социальная сфера и т.д. Так, в РФ нет федерального и региональных органов по управлению ГЧП (в зарубежных странах роль таких органов, в частности, выполняют государственные, региональные, отраслевые и муниципальные агентства по реализации ГЧП), практически отсутствует пропаганда ГЧП, анализ и внедрение «наилучшей практики» реализации проектов на условиях государственно-частного партнерства.
Но главным, с нашей точки зрения, является отсутствие в России целостной концепции управления государственной собственностью, не подлежащей приватизации, что становится реальным объективным препятствием на пути концессий и других форм ГЧП. Правовой вакуум в этом вопросе способствует развитию коррупции, затрудняет взаимодействие государства и частного бизнеса и может приводить к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для государства и общества.
Развитие института ГЧП тесно связано с инвестиционной политикой, которая проводится федеральными, региональными и муниципальными властями. Как отмечают эксперты, около 50% всех инвестиций приходится на 10 регионов — ведущих игроков, и этот показатель стабильно удерживается в течение последних пяти лет. При этом состав «десятки» меняется: если раньше первые строчки в ней занимали Красноярск и Самара, то теперь это Сочи и Санкт-Петербург. [5] Именно эти регионы являются фактическими (как например Санкт-Петербург) или потенциальными полигонами для опробования и внедрения механизмов ГЧП в России.
Важным фактором экономического статуса регионов, имеющим значение для развития ГЧП, является наличие агломерации, транспортных узлов или сырьевой базы. Также важна эффективность деятельности региональных властей, которая часто является более значимой, чем наличие таких инструментов привлечения инвестиций в регион как налоговые льготы и аналогичные. Например, налоговые льготы есть в 71 субъекте РФ, и более чем в половине из них есть более или менее развитое инвестиционное законодательство. Но развитие ГЧП происходит далеко не во всех из «продвинутых» в плане инвестиционного законодательства регионах. Важно, как инвестиционное законодательство применяется региональными властями. Также важно наличие среднесрочных инвестиционных планов и то, что можно назвать сигналом властей о готовности поддерживать экономическую и политическую стабильность в среднесрочной перспективе.
Говоря о региональном аспекте ГЧП в России, необходимо учитывать наличие специфических рисков. В качестве основных рисков развития государственно-частного партнерства на региональном и муниципальном уровнях в России следует назвать следующие:
● неразвитость правовой среды в регионах;
● низкий уровень финансовой автономии регионов;
● неразвитость судебной системы, ее зависимость от региональных и муниципальных властей;
● превалирование политики над экономикой, влияние политических факторов на экономические решения;
● отсутствие полноценного стратегического планирования;
● высокий уровень коррупции;
● низкий профессионализм чиновников;
● низкий уровень доверия к власти общества в целом.
В связи с этим представляют интерес результаты опроса представителей крупного и среднего бизнеса России на тему ГЧП, проведенного компанией «Крок» в рамках IX Экономического форума в 2005 году. Опрос, в частности, показал следующее. [2] Только 50% респондентов оказались знакомы с технологиями ГЧП.
К трудностям применения ГЧП отнесли: недостаточную проработку нормативной базы — 68%; недостаток общей информации — 36%; сложности во взаимодействии с государственными органами на стадии заключения контракта — 42%; неурегулированность вопросов ответственности государственных органов перед частным инвестором — 64%.
Считают необходимым применение ГЧП: в сфере ЖКХ — 63%; в дорожном строительстве — 49%; в сфере строительства муниципального жилья — 42%; а железной дороге — 27%; в сфере информационных технологий — 22%; в сфере общественного транспорта, здравоохранения и образования — 31%.
Считают, что разработку проектов ГЧП в России надо поручить: государственным органам — 22%; российским компаниям — 68%; иностранным компаниям — 33%.
Таким образом, следует считать, что в России в целом созданы первоначальные условия, необходимые для развития государственно-частного партнерства во всех формах, при этом наиболее фундаментальная правовая база имеется для развития концессий. Важно, что принятый в 2005 г. федеральный закон «О концессионных соглашениях» имеет инфраструктурную направленность, чем существенно отличается от предыдущего законодательства в данной области, которое носило, преимущественно, природоресурсный характер. [3] Новый закон предназначен для привлечения частных инвестиций в строительство и (или) реконструкцию объектов недвижимости, которые находятся или будут находиться в государственной собственности, и партнерство ориентировано на масштабные проекты в сфере развития инфраструктуры всех видов. Выгоды при использовании концессионного механизма возникают как на этапе строительства, так и на этапе эксплуатации. Если компания, которая занимается строительством инфраструктуры, знает, что ей придется потом заниматься ее эксплуатацией и содержанием (и даже управлением), она не будет пытаться побыстрее закончить работу и применять самые дешевые решения в строительстве, за которые придется дорого платить при эксплуатации и содержании. Концессия, таким образом, создает сильные стимулы к качественному содержанию основных фондов, являющихся объектами инвестирования, так как оператор является в то же время и инвестором. [4]
В качестве субъекта Федерации, где созданы наиболее благоприятные условия для развития ГЧП, следует назвать Санкт-Петербург, который имеет одно из наиболее развитых среди регионов России законодательство, регулирующее создание и функционирование государственно-частных партнерств. С 2006 г. здесь действует закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». По мнению специалистов, несмотря на отдельные недостатки, закон создает полноценную правовую базу для реализации не только проектов на принципах концессии, но и с использованием других форм ГЧП, которых насчитывается, в соответствии с мировой практикой около полутора десятков. [5]
Санкт-Петербург можно считать своеобразной экспериментальной площадкой по внедрению ГЧП в практику. Этому способствует высокий инвестиционный потенциал города, помноженный на особый статус, который город приобрел в годы президентства В.В.Путина. Важным фактором также является воля и энергия городских властей, создающих благоприятную институциональную и информационную среду для развития ГЧП, отчасти компенсирующую отсутствие формальных государственных органов по координации привлечения частного бизнеса к финансированию государственных проектов.
В Петербурге реализован (точнее говоря, находится на второй — эксплуатационной — стадии реализации) один из первых крупных удачных проектов на принципах государственно-частного партнерства — строительство Юго-западных очистных сооружений (ЮЗОС), завершенное в 2006 году. Следует отметить, что государство участвовало в проекте не напрямую, а через ГУП «Водоканал». В проекте строительства ЮЗОС частные западные компании выступали как кредиторы, а в качестве возмещения им вложенных средств используются доходы от тарифов, по которым горожане платят за водоотведение. Общий объем затрат (с учетом предстоящего строительства завода по сжиганию осадка сточных вод, который построят на средства ЕС) составил 173,7 млн евро. Структура финансирования — следующая: 116,8 млн евро — кредитные и заемные средства; 50,8 млн евро — гранты; 6,1 млн евро — собственные средства ГУП «Водоканал». [2]
На начало 2009 г. в стадии реализации или предпроектных проработок в городе находятся четырнадцать стратегических проектов, которые планируется реализовать с применением ГЧП. Объем финансирования по каждому из них превышает $100 млн, а общий объем инвестиций достигает $8,8 млрд [2] К наиболее важным из них следует отнести: строительство дороги «Западный скоростной диаметр» (предполагаемое соотношение финансирования государством и частным инвертором составляет 50 х 50); сооружение Орловского тоннеля под Невой (предполагаемое соотношение финансирования государством и частным инвертором составляет 2/3 х 1/3); сооружение линии скоростного трамвая «Надземный экспресс»; проект широкомасштабного строительства на Васильевском острове «Морской фасад».
К финансированию двух последних проектов предполагается подключить Всемирный банк реконструкции и развития.
В непосредственной близости от Санкт-Петербурга на территории Ленинградской области планируется реализовать на принципах государственно-частного партнерства два крупных проекта: строительство скоростной автомобильной дороги Москва–Петербург и сооружение портовых сооружений в Усть-Луге.
Следует отметить, что неблагоприятные макроэкономические условия, вызванные мировым экономическим кризисом, негативно повлияли на инвестиционно-строительный комплекс страны и города Санкт-Петербурга. Тем не менее, будучи отложенными, указанные проекты по-прежнему актуальны, и их реализация на принципах государственно-частного партнерства не снята с повестки дня. Успешное их выполнение позволит опробовать технологии реализации партнерств между государством и частным бизнесом в условиях России, создаст благоприятную информационную среду вокруг ГЧП и будет способствовать общей активизации обращения к инструментарию ГЧП на региональном и федеральном уровнях. Для достижения успеха реализации проектов администрация города должна будет взять на себя все разумные политические риски и прилагать серьезные усилия для обеспечения инвесторам долгосрочных гарантий в отношении проектов, вплоть до гарантии неизменности законодательства на срок их осуществления.
В качестве особенности настоящего этапа становления института ГЧП в России следует отметить увлечение крупными проектами в ущерб небольшим, но более многочисленным и часто более значимым в социальном плане проектам в сфере развития и модернизации коммунальной инфраструктуры, традиционно являющейся важнейшей сферой государственно-частного партнерства в развитых зарубежных странах. Можно надеется, что по мере развития и совершенствования механизмов партнерства между государством и частным бизнесом сфера его применения в России будет расширяться и распространится на все важнейшие области деятельности государства и муниципальных властей, дойдет буквально до каждого домовладения и затронет интересы большинства граждан страны. |
| |
|
|
