|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (33), 2010 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Рудаков М. Н.
профессор Петрозаводского государственного университета,
доктор экономических наук
Шегельман И. Р.
проректор Петрозаводского государственного университета,
доктор технических наук
| |
| | | | | В статье анализируются устойчивые инструменты практики регионального бюджетного менеджмента, отражающие стремление финансовых властей не только обеспечить успешное исполнение бюджета, но и создать условия для свободы маневра региональными финансами | | Ключевые слова: бюджетный менеджмент, бюджетное планирование, дефицит бюджета, профицит бюджета, межбюджетные трансферты, исполнение бюджета |
В условиях финансово-экономического кризиса проблема качества бюджетного менеджмента встает особенно остро — перед бюджетной системой стоит задача в условиях снижения поступлений сохранить достигнутый уровень социально-экономического благополучия населения и, как минимум, не снизить социальные расходы бюджета. В связи с этим в Петрозаводском государственном университете ведутся систематические исследования структуры и качества источников доходов регионального бюджета, проблем повышения бюджетной эффективности отраслевых комплексов [1].
Но даже растущие и дополнительные ресурсы без изменения институциональной среды не смогут обеспечить повышение качества государственных услуг, тогда как реформирование механизмов работы самого госсектора позволяет решить эту задачу без увеличения расходов. Налицо институциональная направленность проблем, связанных с функционированием всего аппарата государственной власти и бюджета, как одной из важнейших составляющих частей финансовой политики государства.
Повысить устойчивость всего бюджетного механизма был призван переход на трехлетнюю систему бюджетного планирования. Мнения экспертов о целесообразности трехлетнего планирования бюджетов применительно к бюджетам регионов, за редким исключением, положительны. «Трехлетнее планирование бюджета регионы должны воспринимать положительно. При таком прогнозе возникает больше ясности для экономических партнеров и инвесторов — сможет ли регион выполнить свои обязательства по заключенным договорам, — полагает директор направления «Муниципальные финансы и бюджет» фонда «Институт экономики города» (Москва) Сергей Никифоров. Тем более что никто не запрещает вносить поправки в региональные законы о бюджете» [2].
Вместе с тем, на региональном уровне корректировка бюджетов используется давно и достаточно широко. По нашему мнению, сложившаяся практика позволяет характеризовать данный подход как важнейший тактический инструмент регионального бюджетного менеджмента. Безусловно, уточнений бюджетов вряд ли можно будет когда-нибудь избежать, однако официальная статистика свидетельствует о таких масштабах корректировок, которые выходят за рамки трудностей бюджетного планирования и свидетельствуют о его определенной целевой ориентации. В качестве доказательства выдвинутого тезиса рассмотрим практику утверждения и исполнения бюджета Республики Карелия.
Например, согласно Закона «О бюджете Республики Карелия на 2007 год» № 1038-ЗРК от 7.12.2006 г. расходы были утверждены в сумме 13 948 955,6 тыс. руб., а прогнозируемый объем доходов — в сумме 13 153 157,6 тыс. руб. Внесенными затем изменениями по истечении 9 месяцев 2007 г. расходы утверждаются в сумме 18 289 108,6 тыс. руб., а доходы 16 537 952,3 тыс. руб. и дефицит приблизился к предельно допустимым 14,9% против 8% первоначальных. В результате рост расходов произошел на 31%, а доходов — на 25,7%.
Для такого изменения существовал ряд объективных причин, таких, например, как передача части полномочий в области лесного хозяйства на региональный уровень. Однако сложно объяснить, в частности, скорректированное увеличение налога на прибыль, поступающего в бюджет субъекта федерации, с 2 324 до 3 211 млн руб., то есть на 38%. И это при том, что какого-либо существенного всплеска деловой активности или реализации существенного по своим масштабам бизнес-проекта в 2007 г. на территории республики отмечено не было. Тем более, что и увеличение поступлений налога на доходы физических лиц было скорректировано в весьма скромных размерах — с 3251 до 3277 млн руб. (0,8%).
На этом фоне показательным выглядит и исполнение регионального бюджета 2007 г.: доходы были утверждены в сумме 16 409 400,1 тыс. руб., расходы — 17 549 812,5 тыс. руб., дефицит — 11 404 12,4 тыс. руб. Таким образом, утвержденные за два месяца до окончания года доходы и расходы были выполнены в итоге на 99 и 96% соответственно, а запланированный дефицит был сокращен на 35% за счет более существенного (относительно уточненного плана) уменьшения расходной части бюджета. При этом поступление основных бюджетообразующих доходов состоялось с точностью до наоборот: налог на прибыль составил 2987 млн руб. (93%); налог на доходы физических лиц — 3391 млн руб. (103,5%) [3].
Подобный подход был характерен и для 2008 г. Первоначально утвержденные (6.12.2007г.) Законодательным собранием параметры республиканского бюджета составляли: доходы — 16 795 978,7 тыс. руб., в том числе объем межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета — 4 344 350,7 тыс. руб., расходы — 17 651 724,3 тыс. руб. После внесенных 15.07.08 и 5.11.08 изменений доходы достигли 20 236 037,1 тыс. руб., в том числе трансферты из федерального бюджета — 5 345 652,9 тыс. руб., расходы — 21 809 815,2 тыс. руб. (доходы и расходы возросли на 20 и 23% соответственно). При этом помощь из федерального бюджета увеличилась на 23%, а дефицит возрос более чем на 80%, составив к собственным доходам 10,6% против 6,9% первоначально намеченного [4].
С трудом верится, что эти метаморфозы объясняются сложностями прогнозирования: уж очень велик порядок изменений, да и налоговые статьи очень важные, что бы так просчитываться. Очевидно, что при первоначальном утверждении, да и последующих корректировках присутствует стремление занизить доходную часть, а к концу финансового года «найти» внезапно почти четверть бюджета.
При таком подходе трудно говорить о бюджетном контроле, а тем более об эффективности получаемых таким образом бюджетных доходов и осуществляемых расходов, поскольку, как известно, последние выступают одним их важнейших факторов, влияющих на динамику региональной экономики. Конечно, часть «найденных» средств пойдет на вложения по адресным инвестиционным программам и реализацию приоритетных национальных проектов, но какая-то часть будет выведена из производительного потребления. Следует также иметь в виду, что изменения производятся в конце года, времени на детальную проработку возможных альтернатив нет, решения должны приниматься быстро и однозначно. Понятно поэтому, что чем больше будут такие погрешности при формировании и принятии бюджета, тем больше будет возможностей для не совсем ясного их расходования. А значит и рост экономики не станет таким, каким мог бы быть.
Кроме того, подобный подход позволяет вполне обоснованно рассчитывать на адекватную помощь федерального центра. Безусловно, непосредственной причинно-следственной связи между состоянием регионального бюджета и объемом федеральных межбюджетных трансфертов нет, поскольку последние определяется еще и состоянием федеральных финансов, однако статистика исполнения консолидированного бюджета Республики Карелия принципиально подтверждает выдвинутый тезис (табл. 1).
Как видим, доля межбюджетных трансфертов в доходах была минимальной в годы достигнутого профицита — в 1999 и 2000 гг. Рост профицита с 85,6 до 185 млн руб. сопровождался и уменьшением доли федеральных трансфертов с 9,8 до 9,3%. В дальнейшем федеральный центр увеличивал объем трансфертов по мере роста дефицита регионального бюджета (2001–2004 гг.). Полученный в 2005 г. профицит позволил сохранить объем получаемых средств, но их доля в доходах существенно уменьшилась (с 22,4 до 16,8%). Видимо в 2006–2007 гг. федеральный центр выделял средства «по инерции» предшествующего года, что обусловило запаздывание его реакции на состояние регионального бюджета при сохранении общей тенденции. В результате доля собственных налоговых и неналоговых доходов в консолидированном бюджете региона уменьшилась в 2007 г. по сравнению с предыдущим годом на 13 пунктов — с 75 до 62%. | | | Таблица 1
Исполнение консолидированного бюджета Республики Карелия в 1998-2008 гг. (млн руб.) [5] |  |
Не следует делать вывод, что региональные власти своеобразно манипулируют дефицитом: доходная база региональных финансов сильно зависит от неподвластных региональным властям факторов. В частности, экспортная ориентация экономики республики обусловливает сильную зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры, предопределяя доходность крупнейших налогоплательщиков регионального бюджета. В таких условиях минимизация доходов бюджета на стадии планирования становится важнейшим инструментом обеспечения устойчивости региональных финансов. Однако мера этой минимизации и степень ее влияния на динамику региональной экономики проблематична.
В формировании и использовании бюджетных средств региона длительное время сохраняется устойчивая неравномерность. Выполнение плановых показателей по расходам в течение года, как правило, отстает от выполнения плана по доходам — разрыв составляет до 10 пунктов. Динамика исполнения консолидированного бюджета Республики Карелия в 2008 г. характеризовалась следующими показателями: в первом квартале бюджет был исполнен по доходам на 27%, по расходам — 20%, в первом полугодии — на 56 и 46%, по итогам 9 месяцев — на 77 и 64% соответственно [6]. Видно, что разрыв между этими показателями на протяжении года рос. Исполнение бюджета республики, составляющего почти три четверти консолидированного, характеризуется аналогичной тенденцией.
Подобная практика позволяет своеобразно решать проблему дефицита бюджета: поддерживаемый в течение года устойчивый профицит начинает таять после 8-9 месяцев и по итогам года превращается в дефицит. В частности, отчетность по исполнению консолидированного бюджета в 2007 г. показывала профицит по итогам первого квартала в размере 204,4 млн руб., полугодия — 179,9 млн руб., девяти месяцев — 369,2 млн руб. (показательно: январь-август — 677,9 млн руб., но январь-ноябрь — всего 65,8 млн руб.) и завершение года дефицитом в размере 972 млн руб. Соответствующие цифры 2008 г. впечатляют больше — 1157 млн руб., 1377 млн руб., 1644 млн руб. и сложившийся по итогам года дефицит в размере 301 млн руб. [7]
Таким образом, бюджетный менеджмент «тучных» лет российской экономики, к сожалению, сохранил излишне конъюнктурную направленность. Отложенное введение трехлетнего бюджета свидетельствует о чрезмерной сиюминутности главного документа государственных финансов страны, его ориентации на складывающееся положение в сфере государственных финансов, а не на формирование задающих финансовых импульсов со стороны государственной финансовой политики. Государственным управляющим структурам проще и спокойнее «плыть по течению», чем искать и использовать механизмы удержания экономики на адекватном требованиям времени курсе. Централизация бюджетных ресурсов в сочетании с широкими возможностями изменения параметров федерального и региональных бюджетов, нацеленность на гарантированность результатов и их использование «по факту», не позволят преодолеть экстенсивно-ресурсный тип развития экономики.
Рассмотренная проблема свидетельствует о необходимости перехода к интенсивной политике регулирования государственных доходов и расходов от экстенсивной, при которой рост доходов и расходов, выделение дополнительных ресурсов сочетается с качеством бюджетного менеджмента.
Очевидно, что результат бюджетирования необходимо переориентировать на инновационно-инвестиционный экономический прогресс. Учет показанных выше тенденций и адекватное повышение качества бюджетного менеджмента принесло бы ощутимую пользу региональной экономике. Качественное функционирование региональных бюджетных ресурсов повышает устойчивость и стабильность бюджета и является своеобразным дополнительным резервом, который может быть использован для увеличения темпов экономического роста, но пока, к сожалению, не задействован в достаточной мере. Эффективность бюджетного менеджмента могла бы снизить остроту некоторых экономических, социальных и инфраструктурных проблем, что в конечном итоге выразилось бы в улучшении общего состояния всей институциональной среды региональной экономики.
Устойчивость применяемых инструментов регионального бюджетного менеджмента позволяет охарактеризовать их не как вынужденные и обусловленные несовершенством методов прогнозирования и трудностями финансового планирования, а как имманентную часть тактики управления региональными финансами. При этом тактическая эффективность бюджетного менеджмента в известной мере противоречит стратегическим ориентирам развития региональной экономики. В конечном счете, сформировавшийся в регионе подход к определению объемов и использованию региональных финансовых ресурсов оборачивается как их недобором в будущем, так и снижением эффективности расходования. |
| |
|
|
