|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (34), 2010 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Коновалова М. Е.
докторант кафедры экономической теории Самарского государственного экономического университета,
кандидат экономических наук, доцент
| |
| | | | | Статья посвящена актуальным проблемам развития государственно-частного партнерства (ГЧП) как необходимого инструмента государственного регулирования макроэкономических пропорций. Рассматривается сущность категории ГЧП, раскрываются особенности его наиболее распространенных форм, в том числе в экономике России, обосновываются рекомендации по развитию отдельных форм государственно-частного партнерства в целях стимулирования стратегически важных отраслей отечественной экономики | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессии, совместное предприятие, механизм ГЧП, модель ГЧП, воспроизводственный процесс, структурная перестройка, отрасль экономики |
В России по-прежнему остаются актуальными вопросы структурной трансформации экономики. Не вызывает сомнений факт необходимости формирования основ конкурентной (инновационной) модели воспроизводства. В этой связи все большее значение приобретает согласованное взаимодействие государства, бизнеса и общества, обеспечивающее необходимый баланс противоречивых интересов [1]. Основным звеном, увязывающим интересы государства, бизнеса и общества является механизм государственно-частного партнерства, позволяющий реализовывать общественно значимые проекты, к которым следует отнести и формирование инновационной модели воспроизводства. В дословном переводе термин «Public-Private Partnership» означает «Государственно-частное партнерство». При этом подчеркивает определяющая роль государства, под которым понимается субъект общественной власти, включающий все уровни управления — федеральный, региональный и муниципальный. Государство при этом трактуется в широком смысле слова, как совокупность общественных институтов, которые осуществляют правовую и юридическую власть, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развития общественных процессов и функций.
Становление и развитие государственно-частного партнерства обусловлено действием нескольких базовых факторов. Так, В. Варнавский [2] выделяет следующие факторы, способствующие усилению роли партнерских форм хозяйствования в рыночной экономике на современном этапе. Во-первых, одним из важнейших направлений либерализации экономики, курс на которую был взят большинством стран мира в 1980–1990 гг. является приватизация государственных активов. И здесь ГЧП имеет огромное значение, поскольку государственно-частное партнерство означает частичную приватизацию государственной и муниципальной собственности и общественных услуг. Во-вторых, национальные правительства не имеют в достаточных объемах финансовых ресурсов, чтобы модернизировать, обслуживать и расширять производственную и социальную инфраструктуру. Вовлечение бизнеса в воспроизводственный процесс создает основу для его структурной трансформации, направленной на развитие инновационно-инвестиционного комплекса. В-третьих, бизнес в значительно большей степени, чем государство обладает мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, использованию технических и технологических новаций. Государство же может обеспечить поддержку государственно-частных предприятий, в том числе за счет экономических рычагов. В нашей стране рост интереса к механизму ГЧП обусловлен необходимостью осуществления структурной трансформации системы общественного воспроизводства. Многочисленные примеры удачного взаимодействия бизнеса и государства в развитых странах позволяют надеяться на положительный результат применения данной формы взаимодействия в нашей стране, особенно в контексте ее использования в процессе модернизации основных сфер и отраслей экономики. Следует заметить, что сам термин государственно-частное партнерство трактуется многочисленными исследователями по-разному. Так, согласно экономическому подходу, механизм государственно-частного партнерства отождествляют с косвенной приватизацией [3]. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие. При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. Имеется и другая точка зрения, согласно которой ГЧП — это не приватизация. Так, М. Джеррард пишет: «Партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь вместе с тем ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами. Таким образом, политически, они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять, населению некоторые общественные услуги» [4]. Очевидно, третий путь в его понимании представляет собой непосредственно смешанную экономику. Правомерным, на наш взгляд видится и подход к определению ГЧП как механизма взаимодействия власти и бизнеса не только в экономической сфере, но и в других сферах общественной жизни — политике, культуре, науке и т.д. Что касается мировой практики, то государственно-частное партнерство понимается, как правило, в двух смыслах. Во-первых, это система отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования. Во-вторых, это конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности. В то же время, несмотря на довольно четкое определение предмета ГЧП за рубежом, впрочем, как и в России, нет общепринятого толкования данного явления хозяйственной жизни. Так, например, в США, ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступает реконструкция, строительство объекта государственной собственности и (или) его эксплуатация, управление и т.д.» [5]. В странах Европейского Союза в последнее годы вышло достаточно большое число публикаций, затрагивающих проблему ГЧП. В отдельных странах ЕС даются свои определения государственно-частного партнерства. В Великобритании, где ГЧП получило самое широкое распространение, эта форма хозяйствования трактуется как «ключевой элемент стратегии правительства по обеспечению современного, высококачественного коммунального обслуживания и повышению конкурентоспособности страны» [2]. В Ирландии под ГЧП понимается сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность предоставления которых возлагается на государственный сектор. В российской экономической литературе наиболее удачным, на наш взгляд, выглядит определение, данное М.В. Вилисовым: «Государственно-частное партнерство — это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [6]. Правда, как нам видится, определение стало бы более корректным, если бы в нем отсутствовало указание на «равноправие» государства и бизнеса. Рассуждение о равноправии государства и бизнеса в осуществлении крупномасштабных проектов не будет столь острым, если ввести в анализ такое емкое понятие как суверенность, когда в качестве суверена рассматривается именно государство. Присущее государству свойство суверенности означает, что оно выступает как единый и единственный субъект и публично-правовых (носитель власти) и гражданско-правовых (участник хозяйственного оборота) отношений. Государство при всех условиях остается субъектом публично-правовых отношений, что является существенным обстоятельством, поскольку государство и в гражданско-правовых отношениях как суверен уже не может выступать как рядовой субъект гражданского права. Именно поэтому, как считают многие исследователи, нельзя ставить вопрос об изначальном равноправии государственного и частного секторов в проектах ГЧП [7]. Такое равноправие наступает только тогда, когда на основе суверенных прав государства в соглашении о ГЧП определены условия и особенности реализации гражданско-правовых отношений. Предполагается, что государство участвует в гражданском обороте не в своих специфических интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. В этой связи проекты ГЧП представляют собой не простое сложение ресурсов, а совершенно особую конфигурацию интересов и соответствующих правомочий партнеров. Государство как одна из сторон партнерства выступает в роли носителя общественно значимых интересов и целей, причем исполняет не только целеполагающую, но и контролирующую функции. Выступая в роли участника хозяйственного оборота, оно заинтересовано как в эффективности общих результатов проекта ГЧП, так и в обеспечении собственного коммерческого эффекта. Частный же партнер, как всякий нормальный предприниматель, ориентирован на получение максимальной прибыли. Поэтому в сегменте коммерческих интересов между партнерами вполне уместен торг о возможном разделе возникающих рисков, о характере делегируемых правомочий и условиях их передачи и использования. Для России эти аспекты ГЧП особенно важны, потому что в нашей правовой системе отсутствует корректное разделение на публично-правовые и гражданско-правовые отношения, что уже сказывается на реализации и мегапроектов, и Федеральных целевых программ, и отдельных инвестиционных проектов. Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться, что определяется в большинстве случаев формой взаимодействия государства и бизнеса. Модели и структуры ГЧП весьма многочисленны и разнообразны. Основные из них отражены в табл. 1. | | | Таблица 1
Формы, модели и механизмы государственно-частного партнерства |  | | Составлено автором по: Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопр. экономики. — 2008. — № 8. — С. 68–69. |
Рассмотрим более подробно основные формы ГЧП с точки зрения возможности их реализации в воспроизводственном процессе российской экономики. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, а имеющиеся расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в возможности получения права на долю в доходе (которая оговорена ранее), прибыли или собираемых платежах. Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга представляет собой такую форму ГЧП, особенность которой состоит в возможности передачи частному партнеру государственного или муниципального имущества на определенных условиях во временное пользование и пользование и за определенную плату. Традиционные договоры аренды предполагают возврат предмета арендных отношений, однако в специально оговариваемых случаях возможен выкуп арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить имущество, принадлежащее государству.
Соглашение о разделе продукции (СРП) — форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 г., после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым, Российская Федерация предоставляет инвестору — субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и риск» [8]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела. Еще одной распространенной формой ГЧП в России является государственно-частное (совместное) предприятие. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) или создание совместных предприятий с долевым участием сторон. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Существенная особенность совместных предприятий любого типа — постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности, самостоятельность частного партнера в принятии решений. Следующей формой ГЧП, требующей рассмотрения, является концессия. Здесь необходимо заметить, что данная форма наиболее развита за рубежом, в российской хозяйственной практике она не применяется. Ее особенность состоит в том, что государство или муниципальное образование (концедент), оставаясь собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера (концессионера) выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями. За пользование государственной собственностью концессионер вносит установленную плату, право же собственности на выработанную по договору продукцию передается концессионеру.
По мнению некоторых исследователей, концессия представляет собой наиболее перспективную и комплексную форму партнерства. Во-первых, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, концессионные отношения носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности; во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках, как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею. Особенное значение приобретает развитие многочисленных форм ГЧП в контексте необходимости формирования основ инновационной воспроизводственной модели, что невозможно без повышения конкурентоспособности инновационно-инвестиционного сектора. Роль и значение института государственно-частного партнерства в отраслевом разрезе проявляется, прежде всего, за счет: во-первых, консолидации ресурсов бизнеса и государства для решения задач развития стратегически важных отраслей; во-вторых, способности формирования и развития конкурентной среды на уровне национальной экономики и отрасли, что является значимым фактором повышения конкурентоспособности, как отдельных отраслей, так и экономики в целом.
В настоящее время взаимодействие государства, разработчиков, изготовителей и потребителей инновационной продукции реализуется, главным образом, через федеральные целевые программы (ФЦП), в порядке разработки и реализации которых изначально заложено противоречие. Суть его в том, что реальной целью ФЦП является выполнение программных мероприятий, т.е. осуществление государством финансовых затрат, а не достижение целей и задач целевой программы, поскольку государство (заказчик) в лице министерств и ведомств не является реальным пользователем результатов реализации ФЦП, а, следовательно, не может объективно оценить качество результатов выполнения ФЦП. Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ установлено, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. А предложения о программной разработке проблемы с учетом инициативных предложений физических и юридических лиц, а также проект концепции целевой программы, сформированной на вариантной основе, с обоснованиями представляются только заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, т.е. инициаторы разработок программ — физические и юридические лица из дальнейших процессов формирования программ исключаются. Соответственно, никто из таких инициаторов не может быть уверенным, что он, проявив инициативу, станет партнером государственных заказчиков по реализации, инициированной им федеральной целевой программы. Имеются в России и другие способы привлечения ресурсов предпринимательства в инновационную сферу. Одной из таких форм взаимодействия бизнеса и власти является особая экономическая зона (ОЭЗ). Основная проблема для российских ОЭЗ состоит в недостатке привлеченных инновационных проектов с хорошим инвестиционным потенциалом. Также следует добавить, что внедрение в России особых экономических зон имеет следующую особенность. Сначала идет острая конкуренция среди регионов за право размещения ОЭЗ на своей территории, а на следующем этапе — довольно вялое наполнение зон компаниями в качестве резидентов, что объясняется тем, что большую часть предусмотренных в ОЭЗ льгот инвестор и так может получить, договорившись с региональной властью. Еще одним примером использования механизма ГЧП в инновационном секторе следует признать деятельность венчурных фондов. В 2000 г. был создан Венчурный инновационный фонд (ВИФ), основная задача которого — выступать соучредителем коммерческих венчурных фондов, ориентированных на наукоемкую промышленность России. В 2005 г. запущен проект МЭРТ по организации государственно-частных венчурных фондов в регионах. В 2006 г. было создано ОАО «Российская венчурная компания» (РВК), 100% акций которой принадлежит государству. РВК передает свой капитал частным венчурным фондам на условиях их инвестирования в приоритетные высокотехнологичные проекты. РВК не требует для себя доли акционерного каптала компаний, которые получают инвестиции. Вместо этого она рассчитывает вернуть выделенные деньги, плюс 5% от суммы в год. То есть фактически, РВК предоставляет дешевый кредит венчурным фондам, за что те обязаны вести инвестиционную деятельность в соответствии с российской стратегией создания современных предприятий. Например, не менее 80% средств фонда должны вкладываться в предприятия на раннем этапе развития. На сегодняшний день РВК заключила соглашения с тремя американскими компаниями: Asset Management, Tamir Fishman и Draper, Fisher Jurvetson. Решение о том, в какой проект или компанию вкладывать деньги, принимается американской (или европейской) управляющей компанией. Однако, иностранные компании не проявляют большого энтузиазма, несмотря на выгодные условия сотрудничества с РВК. Основными причинами являются не только наличие коррупции, политических рисков, слабой защиты авторских прав, но и отсутствие достаточного спроса на инновационные разработки, а также незначительное количество инновационных компаний и перспективных проектов. Таким образом, можно заметить, что усилия, предпринимаемые государством в целях реализации инновационного потенциала отечественной экономики, не всегда приводят к ожидаемым результатам. Так, например, средства венчурных фондов инвестируются не только в высокотехнологичные производства, кроме того, самой венчурной политике присуща некоторая дискоординация, и различные ее элементы реализуются разными министерствами. Представляется, что одним из перспективных направлений в развитии венчурного инвестирования со стороны государства могло бы стать создание и усиление единого координирующего центра на уровне правительства. Другими формами ГЧП могут быть признаны центры трансфера технологий и инновационно-технологические центры. Основная их задача — коммерциализация разработок, создаваемых в научных организациях и вузах преимущественно в рамках приоритетных направлений развития науки, технологий и техники.
Решение задачи модернизации экономики России, развития приоритетных секторов и отраслей с целью ухода от сырьевой модели воспроизводства невозможно без партнерства государства и бизнеса. Механизм ГЧП при правильном функционировании обеспечивает получение более широких преимуществ от капиталовложений в государственные исследования, создавая благоприятные предпосылки для устойчивого сбалансированного развития. В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм государственно-частного партнерства, однако для его практического применения необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует признать тот факт, что эффективное ГЧП нельзя расценивать только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты. Нужно учитывать реальные интересы всех участников договора. В нашей стране сильна так называемая политическая традиция, когда государство играет исключительную роль и подчас вмешивается в автономные сферы жизни общества, в том числе и в компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно. Не способствует внедрению ГЧП в России и коррумпированность государственного аппарата на всех уровнях власти, что препятствует установлению доверительных и конструктивных отношений с предпринимателями. Другой партнер — российский частный бизнес остается во многом незрелым участником взаимодействия с властью. Социальная ориентированность бизнеса, его заинтересованность в решении не только своих частных проблем, но и общественных, еще недостаточно развита. Как крупный, так и средний и малый бизнес демонстрируют стремление в основном к получению прибыли, перераспределению средств федерального и регионального бюджетов, правительственных фондов, а не к инвестированию или иному участию в глобальных проектах, имеющих особенное значение для экономики страны, улучшения ее структуры. Такое положение вещей представляется вполне закономерным следствием особенностей российской модели взаимодействия государства и бизнеса, в которой идеи неолиберального толка перемешаны с традициями госкапитализма. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности «правил игры» от бизнеса нельзя ждать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах [7]. При этом необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства практически невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен достаточный опыт разрешения «парадокса публичных благ»[9], который с учетом отечественной специфики может быть применен в России. |
| |
|
|
