|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (34), 2010 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ | | | Гилева А. А.
соискатель кафедры экономики зарубежных стран и внешнеэкономических связей экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова
| |
| | | | | В статье исследуется бюджетная политика Европейского Союза в контексте интеграции европейских государств. Обращается внимание на несбалансированность экономической политики ЕС — скоординированная валютная политика против децентрализованной бюджетной политики. Изучаются бюджетные ограничения и следование государств-членов Евросоюза заявленным критериям избегания чрезмерного бюджетного дефицита. Рассматриваются перспективы развития бюджетной системы ЕС | | Ключевые слова: бюджет Европейского Союза, бюджетная политика, экономическая интеграция, единая европейская валюта, координация экономической политики, бюджетный федерализм |
На протяжении уже более полувека в странах Западной Европы развиваются интеграционные процессы. Первое интеграционное объединение на европейском континенте было создано в 1951 г., а в начале XXI в. западноевропейские государства уже представляли собой прочный союз государств, имеющий фактически единую экономику. С вступлением в силу Лиссабонского договора (декабрь 2009 г.), подписанного лидерами двадцати семи государств-членов ЕС 13 декабря 2007 г., начался новый этап развития интеграции.
Перемены, происходящие сегодня в Европейском союзе, — введение единой европейской валюты евро, дальнейшее расширение ЕС, усиление координации совместной политики, становление новых интеграционных структур в политической, оборонной, правоохранительной, экономической, социальной и иных областях, — в значительной мере сказываются на развитии обстановки в масштабе всего глобального сообщества. ЕС — крупнейшая зона свободной торговли и основной инвестиционный центр современного мира — играет заметную роль в международных отношениях. Взаимодействие европейских государств, в первую очередь в экономической и валютной сферах, позволило Европейскому Союзу претендовать на лидерство в мировых процессах, а введенная единая европейская валюта (евро) заняла прочные позиции на мировых финансовых ранках.
Процесс европейской интеграции [1] способствовал более глубокой координации экономической политики стран-членов ЕС. Так на первом этапе развития интеграции, то есть создании зоны свободной торговли (1957–1968 гг.), были отменены таможенные пошлины и ограничения на взаимную торговлю при сохранении национальных таможенных тарифов для третьих стран. Второй этап (1968–1987 гг.) ознаменовался созданием Таможенного союза и отменой ограничений во взаимной торговле промышленными товарами и установлением единого таможенного тарифа по отношению к третьим странам. На третьем этапе (1987–1992 гг.), создавшем общий рынок, Сообщество превратилось в объединение государств для совместного экономического развития в интересах каждого из них. С 1992 г. начался четвертый этап развития европейской интеграции — экономический союз, — который берет свое начало с подписания Маастрихтского договора в 1992 г. Страны ЕС сформировали валютно-экономический союз, ввели единую валюту «евро» и создали органы валютного союза — Европейский Центральный банк и Европейскую Систему Центральных банков.
С вступлением в силу Лиссабонского договора начался новый этап развития интеграции в Евросоюзе — политический союз, который предполагает передачу власти от национального уровня к уровню группировки. Были внесены изменения в Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор, 1992 г.), Договор об учреждении Европейского сообщества (Римский договор, 1957 г.) и Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии (1957 г.). Европейский Союз получил правосубъектность, были введены должности Президента Европейского парламента и Президента Совета.
За полстолетия государства-члены ЕС пришли к полной унификации валютной политики (в странах Еврозоны). Настоящим прорывом стало создание Экономического и валютного союза. Как отмечает российский исследователь экономической и валютной интеграции Евросоюза О.В. Буторина, смысл ЭВС состоит в том, что «государства-члены переходят к общей экономической и валютной политике и единой валюте, в результате чего внутренний рынок ЕС должен превратиться в единое экономическое и финансовое пространство» [2]. Унификация валютной политики привела к тому, что европейская валюта уже сегодня выходит на второе место среди мировых валют. Ареал распространения европейской валюты неуклонно растет, а его доля в мировых резервах и накоплениях постоянно увеличивается. Кроме того, укрепляется и курс евро по отношению к другим мировым валютам (прежде всего, по отношению к американскому доллару).
Для создания прочного экономического пространства недостаточно регулирования валютной политики. Немаловажную роль играет совместная бюджетная политика Союза. За время развития интеграции на наднациональный уровень были переданы следующие вопросы бюджетной политики:
— совместная торговая политика с третьими странами и либерализация торговли внутри Сообщества (торговая политика);
— совместное регулирование картелей, слияний и поглощений, а также управление отраслевыми и региональными дотациями государств-членов (совместная политика в области конкурентоспособности);
— направление региональных дотаций в отсталые регионы, что явилось основной задачей Европейских Структурных фондов (региональная политика);
— совместная сельскохозяйственная политика;
— содействие фундаментальным и прикладным исследованиям (политика в области исследований);
— установление общих норм защиты окружающей среды (политика в области защиты окружающей среды) и другие.
Однако в настоящее время бюджет Европейского Союза и бюджеты национальных государств разграничены, а общий бюджет Союза по размеру достигает 1,24% ВНП европейских стран. Бюджетная политика стран-членов Евросоюза децентрализована и основана на решениях правительств отдельных государств-членов ЕС, а бюджет Союза направлен, скорее, на функционирование самой организации, а не на решение общенациональных проблем
По нашему мнению, децентрализации бюджетной политики Евросоюза способствовало историческое развитие интеграции в Европе. При подписании Римского договора 1957 года государства члены ЕЭС видели главной целью объединения создание торгового союза, общего рынка европейских стран и проведение общей торговой политики с другими странами. В ходе дальнейшего развития интеграции Сообщество пришло к созданию единого рынка, включающего в себя свободу передвижения товаров, лиц, капитала и услуг; подписанию Шенгенского соглашения; введению евро и проведению общей валютной политики. При этом политике в области макрорегулирования никогда не уделялось приоритетного внимания.
Как следствие, учредительные договоры Европейского Союза описывают только бюджетные ограничения, которым должны следовать государства-члены ЕС при проведении бюджетной политики, а общих направлений развития не прописано. В соответствии со статьей 126 Договора о функционировании Европейского Союза, подписанного в Риме 25 марта 1957 года (в редакции Лиссабонского договора 2007 года), [3] государства-члены ЕС должны избегать чрезмерного бюджетного дефицита. Для проверки соблюдения бюджетной дисциплины применяются два критерия:
— превышает ли соотношение между планируемым или реальным бюджетным дефицитом и валовым внутренним продуктом контрольную величину;
— превышает ли соотношение между публичным долгом и валовым внутренним продуктом контрольную величину.
Контрольные величины определены в Протоколе о процедуре в отношении чрезмерных дефицитов. Согласно статье 1 Протокола, бюджетный дефицит стран Европейского Союза не должен превышать 3%, а доля публичного долга не может превышать 60% [4]. В целях повышения бюджетной дисциплины, после введения единой европейской валюты, с 1 января 1999 г. вступил в силу Пакт стабильности и роста, одобренный в Амстердаме 17 июня 1997 г.
При этом следует заметить, что в период с 1997 по 2008 гг. многие страны Европейского Союза отклонялись от выполнения критериев, введенных для избегания чрезмерного дефицита бюджета. Обратимся к таблицам 1 и 2. | | | Таблица 1
Бюджетный дефицит в странах Еврозоны (1997–2008 гг.) [5] |  | | | Таблица 2
Государственный долг стран Еврозоны (1997–2008 гг.) [6] |  |
Из приведенных таблиц можно сделать вывод, что только три страны зоны евро — Люксембург, Финляндия и Словения — выполняют критерии и соблюдают бюджетную дисциплину, остальные тринадцать стран Европейского Союза нарушают оба критерия [7].
Обратимся к сравнению показателей Еврозоны с показателями, достигнутыми всеми странами Европейского Союза, которые отображены в графиках 1 и 2.
Итак, страны, входящие в зону евро, нарушают бюджетную дисциплину больше по сравнению со странами, не входящими в ЭВС. Средние показатели по Евросоюзу являются более приближенными к заявленным критериям: бюджетный дефицит не выходит за рамки 3%, а государственный долг находится в пределах 60% от ВВП государств.
Из сказанного возникает вопрос, насколько востребованы в современных условиях подобные бюджетные ограничения и насколько правильным является развитие европейской координации при децентрализованных бюджетных политиках государств-членов?
Среди исследователей и аналитиков не сформировалось однозначного понимания путей дальнейшего развития бюджета Союза. Одни считают, достаточно ограничиться положениями учредительных договоров Европейского Союза и Пактом стабильности и роста и, таким образом, нет необходимости в дальнейшем сближении бюджетов стран-членов ЕС [10].
Другие, напротив, полагают, что Экономический и валютный союз не может эффективно функционировать, пока не будет единого бюджета стран Еврозоны. Например, Марко Бути и Марио Нава в исследовании под названием «В направлении к Европейской Бюджетной Системе» пришли к следующим выводам о месте и роли бюджета Европейского Союза: «Благодаря маленькому размеру, приверженностью исторически сложившимся традициям, а не ориентации на приоритеты сегодняшнего времени, а также из-за недостаточной гибкости, бюджет ЕС играет скромную роль в экономической политике Евросоюза и в зоне евро. Это де-факто приводит к тому, что ЕС осталось без одного из самых важных инструментов экономического руководства — без бюджета» [11].
Таким образом, бюджет Европейского Союза в настоящее время не является важным инструментом экономической политики ЕС. Он оказался самым негибким инструментом политики сообщества. В европейской экономической архитектуре произошло множество изменений за последние 10 лет, однако бюджет ЕС за это время не претерпел серьезных изменений. В условиях перехода на новый этап развития интеграционных процессов бюджет не является приемлемым с точки зрения размера, а также не является достаточно гибким для того, чтобы трансформироваться в соответствии с новыми политическими целями. | | |  | | График 1. Бюджетный дефицит в странах Еврозоны и странах Европейского Союза (1997–2008 гг.) [8] | | |  | | График 2. Государственный долг в странах Еврозоны и странах Европейского Союза (1997–2008 гг.) [9] |
По нашему мнению, существует несколько путей развития бюджета Союза.
Первый вариант — сохранение существующих принципов бюджетной политики. В этом случае вряд ли стоит ждать серьезных изменений в области размера бюджета и соблюдения критериев чрезмерного бюджетного дефицита странами-членами ЕС, особенно теми, кто входит в Еврозону.
Второй вариант — создание европейского бюджета, основанного на конфедеральной концепции Европейского Союза. Принцип развития Европейского Союза по пути построения конфедерации был разработан функционалистским теоретическим направлением, которое сложилось в 20–30-х годах ХХ века и основателем которого был Д. Митрани. Основополагающий тезис функционалистов заключался в том, что они были против создания супер-государства с наднациональными органами, наделенными супер-полномочиями. Они полагали, что к «созданию некоего подобия конфедерации» необходимо идти постепенно, путем сотрудничества в отдельных областях. Путь этот должен быть не только длинным, но и долгим при наличии естественного желания самого народа стать частью единого целого [12]. При таком развитии ситуации, скорее всего, в ближайшее время не произойдет серьезных изменений в бюджетной политике Евросоюза, и она будет основываться на принципах бюджетных ограничений. Для создания единого централизованного бюджета стран-членов Союза потребуется еще не один десяток лет.
Третий вариант, — как представляется, наиболее благоприятный для Европейского Союза, — создание европейского бюджета, основанного на федеративной концепции развития сообщества. Концепция федерализма также зародилась в 20–30-х годах ХХ века и ее основоположниками были Спинелли, Фридрих, Элезэр и другие. Они полагали, что единственным принципом федерации является создание двух уровней власти — центрального и местного. Это означает, что территориальные единицы должны передать центральному правительству часть своих властных полномочий, в то же время сохраняя свою целостность и определенную автономию. При этом задача государственных деятелей состоит в том, чтобы найти «магическую формулу», которая позволила бы субъектам федерации при помощи центральных институтов эффективно решать общие задачи. Если Европа пойдет по этому пути развития, то подобные изменения сильно повлияют на бюджет ЕС: будет создана система бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм подразумевает развитие централизованной бюджетной системы, включающей в себя бюджеты всех членов федерации или федеративного государства. Бюджетный федерализм осуществляется посредством введения различных федеральных налогов и платежей при существовании относительно автономной бюджетной системы государств. Как писал В. Оутс, «структуру бюджетного федерализма необходимо рассматривать как единое интегрированное целое с устройством, при котором наблюдается перераспределение функций и регулирование межправительственных трансфертов, установление налоговых инструментов и внедрение практики, которая приводит к принятию эффективных и беспристрастных решений в области бюджетной политики» [13].
Предполагалось, что при бюджетном федерализме на центральное правительство будут возложены функции по макроэкономической стабилизации и перераспределению доходов в поддержку нуждающимся регионам. Кроме того, Союз должен будет определять товары и услуги, предназначенные для общественного потребления и, соответственно, предоставлять их населению (например, национальная безопасность).
Даже если предположить, что при создании федеративного устройства через бюджет ЕС не будут финансироваться затраты в области наиболее важных сфер человеческой жизни (например, затраты на безопасность), в целом бюджет Евросоюза станет более «сильным» и бульшим по размеру. Это означает, что существующий уровень бюджета Союза значительно увеличится, также изменится структура поступлений средств в бюджет.
Создание бюджета Союза, основанного на принципах бюджетного федерализма, явилось бы наиболее эффективным путем развития бюджетной политики Евросоюза. По нашему мнению, следующим этапом развития интеграции европейских государств станет создание единого европейского бюджета.
Уже сегодня очевидно, что нескоординированная бюджетная политика приводит к серьезным последствиям в экономическом развитии государств ЕС. Введение единого европейского бюджета в конечном итоге может послужить стабилизации уровня инфляции, установлению стабильности валютного курса, достижению других показателей развития европейской экономики. Благодаря этому возможно укрепление мировых позиций Европейского Союза и его валюты, что является весьма актуальным в условиях мирового финансово-экономического кризиса.
Однако, как показала практика, интегрирование национальных экономических и политических организмов в нечто целостное — процесс крайне деликатный и не терпящий спешки. Ведь он сопряжен с неизбежным растворением национальных государственных и правовых институтов в более широкой межгосударственной или даже надгосударственной структуре. Но национальное государство испокон веков выполняло функцию защиты своих экономических, политических и культурных интересов. Опасения лишиться такого защитника, естественно, очень сильны. Речь идет о ломке вековых стереотипов исторической памяти народов, о пересмотре традиционных политических и экономических устоев.
Таким образом, страны Европейского Союза вряд ли придут к созданию единого бюджета в ближайшие несколько лет. Создание единого бюджета потребует исключительной продуманности каждого следующего шага и будет возможно лишь в долгосрочной перспективе. |
| |
|
|
