|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (35), 2010 | | | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | | Тотонова Е. Е.
доцент кафедры международных экономических отношений Финансово-экономического института Якутского государственного университета,
кандидат географических наук
| |
| | | | | В статье рассмотрен опыт управления региональным туризмом северных территорий Канады. Сделан анализ деятельности совместного партнерства бизнеса, местных общин и федеральных/территориальных правительств, закрепляющих отношения государства с коренными народами и их роль в развитии туризма на Севере | | Ключевые слова: туризм, Канада, управление туризмом, Канадская комиссия по туризму, кооператив коренных народов |
В странах занимающих огромные площади с разнообразием природных ресурсов, историко-культурных объектов, с высокоразвитой туристской инфраструктурой, с высоким уровнем урбанизации и традициями продолжительного отдыха вне места постоянного проживания большую роль играет внутренний туризм. Высокий уровень спроса на внутренний туризм создает благоприятные условия для развития международного туризма. Создаются современные объекты размещения внутри страны, развиваются туристские центры, объекты показа и развлечений, совершенствуются транспорт и связь, что является основой развития международного туризма.
Канада является северным государством, которому принадлежат более двух третей северных и арктических территорий, имеет многонациональное население, федеральную форму государственного устройства. В мировой туристкой специализации Канада выделяется, как страна, позиционирующая природные виды туризма, чему способствует огромная территория страны (9970 тыс. кв. км, часть которой, кроме узкой южной полосы, где живет 90% населения, мало освоена) и имеет разнообразные природно-рекреационные ресурсы. Туризм является значительной статьей дохода канадской экономики. По данным ВТО 2008 г. Канада занимает 12 место по туристским прибытиям (15,8 млрд канад. долл.), 11 место по туристским расходам и имеет стабильное отрицательное туристские сальдо, то есть чем более высокоразвита страна, тем выше доля населения формирующего туристские потоки. Доходы от поступления туризма Канады составляют 74,8 млрд канад. долл., доля туризма в ВВП страны — 2%, туриндустрия страны обеспечивает работой 660 тыс. чел. (2008 г.) [13].
В мире наблюдается тенденция увеличения путешествующих на север, людей, занимающихся активными видами отдыха, которую давно используют многие северные страны для развития своих территорий. Рост северного туризма связан также с увеличением интереса путешествующих к новым неизведанным туристским направлениям, предложением канадских авиакомпаний новых авиамаршрутов, которые ранее были малодоступны. Развитие туризма на Севере является важной частью экономики Канады и имеет свои региональные особенности. Региональный потенциал зависит от привлекательности территории, уровня социально-экономического развития страны, инфраструктуры, особенностей национального характера, законодательной базы и др.
За последние четыре десятилетия на Канадском Севере произошли большие изменения в самых разных областях (экономике, социальной сфере, культуре). Если раньше основным источником существования коренных народов Канады были традиционные виды хозяйствования, которые зависели от времени года и наличия ресурсов, то в настоящее время интенсивное экономическое развитие севера вносит серьезные изменения в уклад жизни канадцев. На современном этапе традиционное природопользование не в состоянии удовлетворять возросшие материальные и культурные потребности коренных народов.
На севере Канады (Юкон, Северо-Западные территории, которые занимают 40% территории страны) проживает только 1% населения. Развитие туризма здесь успешно используется для развития традиционных отраслей хозяйствования коренных народов и продвижения создаваемого ими продукта на мировой рынок. Канадский Север привлекает туристов высоким уровнем обслуживания, экзотической природой, культурой, историей коренных народов. За последние 30 лет доход северных районов от туризма вырос в 40 раз. В то же время, туризм на севере Канады является сезонной отраслью экономики.
Формирование местных органов самоуправления
Сложносоставной характер Канадской федерации, необходимость поддержки конкурентоспособных отраслей производства и сферы услуг, реализации активной внешней политики и другие факторы требуют активного государственного регулирования ключевых направлений экономического, социального, политического и культурного развития страны. Федеральное правительство Канады передает часть полномочий территориям, на которых проживают коренные народы, тем самым, развивая их экономическую самостоятельность. Работа местных органов самоуправления осуществляется правительствами провинций в соответствии с провинциальным законодательством.
Стратегия развития Канадского Севера основана на укреплении управленческих структур на местах, финансировании важнейших экономических проектов, усилении самоуправления коренных народов и осуществлении мероприятий по защите природной среды. Реализация этой стратегии, рассчитанной на 5 лет, началась в 1989–1990 гг. Стратегия является результатом пересмотра подходов к разработке федеральных программ экономического развития коренных народов. Особое внимание уделяется созданию условий для того, чтобы эти организации имели возможность непосредственно участвовать в разработке и реализации программ с целью удовлетворения потребностей тех общин, в которых они будут действовать [3].
Основным принципом Стратегии экономического развития коренных народов Канады был принцип сотрудничества, партнерства между участниками этого процесса. Партнерские отношения предполагалось развивать как между самими федеральными министерствами и ведомствами, так и между федеральным правительством и общинами коренных народов. Необходимо было также наладить более тесное взаимодействие с другими уровнями государственной власти и с частным сектором. Одной из основных составляющих деятельности, направленной на достижение этих целей, было дальнейшее расширение сети экономических институтов, управляемых коренными народами, которые со временем могли бы выполнять значительную часть функций и обязанностей, связанных с государственным финансированием капиталовложений, реализацией программ развития предпринимательства, создания рабочих мест и предоставления консультативных услуг, развития партнерских отношений [3]. Также были разработаны федеральные инвестиционные программы в области наращивания потенциала северных территорий, предоставления им прав по недро- и землепользованию, повышения деловой и рыночной активности (создание фондов для начинающих предпринимателей, финансируемых из федерального бюджета, заключение государственных контрактов с коренными общинами вне конкурса).
В 2001 г. сообщества представителей «первых наций», племенные советы и другие организации участвовали более чем в 245 проектах с тем, чтобы испробовать инновационные подходы к изменению программы социальной помощи резервациям, перейти от пассивной материальной поддержки к комплексной программе, обеспечивающей получение квалификации, образования, а также занятость. Кроме того, по меньшей мере, 16 других департаментов и агентств предлагают программы профессиональной подготовки рабочей силы и развития бизнеса для коренных народов, которые базируются на новой модели [1].
Северные территории Канады управляются Федеральным министерством по делам Севера напрямую из центра и на 60–70% финансируются Федеральным казначейством, т.к. экономика севера узкопрофильна и зависима от влияния внешних факторов, колебания рынка, политического вмешательства. В результате важнейшим, а во многих случаях основным источником существования для коренных народов служат прямые государственные субсидии и отчисления от рентных и налоговых платежей, а также от прибылей горнодобывающих фирм, эксплуатирующих недра в районах проживания аборигенов. Например, Канада покрывает около 85% управленческих затрат территории Нунавут [5] (табл. 1). | | | Таблица 1
Административные доходы и расходы северных территорий Канады, за 2008 г. (млн канад. долл.) |  | | Ист.: URL: http://www.statcan.ca |
Северным территориям Канады правительство предоставляет ежегодные финансовые трансферты, в соответствии с соглашениями между федеральными и местными властями. Север Канады особенно в этом нуждается, так как их инфраструктурные и социально-экономические потребности гораздо выше, чем где-то в Канаде. Основной их проблемой является ограниченные возможности по получению доходов, вызванных слабым уровнем экономической активности, низкой налоговой базой, определяемой низкой плотностью населения и минимальными налоговыми ставками. Так, в 2003–2004 гг. федеральные поступления составили 67% местного бюджета Юкона, 69% — Северо-Западных территорий и 85% Нунавута [4]. Данный трансферт позволяет региональным властям более гибко использовать резервы местных бюджетов для обеспечения нужд своих жителей и решения приоритетных задач территорий. Этим вопросам уделяется особое внимание. Политика в отношении коренного народа формируется на федеральном уровне, а реализуется на федеральном и отчасти региональном уровнях.
В Канаде сформирована развитая система правовых и организационно-экономических инструментов регулирования социально-экономического развития территорий проживания коренных народов Севера, благодаря этому создана институциональная и материальная основа сохранения традиционного хозяйства. Договор по земельным требованиям инуитов Нунавута закрепил права коренных жителей на ресурсы земли и недр, в том числе на ресурсы традиционного природопользования, что позволило реализовать эффективный механизм сохранения традиционного жизнеобеспечения, получить финансовую основу для развития традиционного хозяйства, как на некоммерческих, так и на коммерческих началах.
Среди многих мероприятий по переходу к устойчивому развитию региона на первый план выдвигается пересмотр приоритетов в природопользовании как основе стабилизации северного региона. Среди основных перспективных направлений диверсификации природопользования — развитие туризма. Налицо мировая тенденция к путешествиям в малообжитые районы, спортивному туризму и другим активным видам отдыха, которую давно используют многие северные государства для развития экономики своих северных территорий.
Опыт управления туризмом Канады
Управление туризмом в Канаде осуществляется на 3 уровнях:
1. Федеральное — государство выполняет функции регулирования туризма путем создания федеральных целевых и региональных программ, т.к. туризм имеет огромное значение для развития социальной сферы и при минимальных вложениях приносит прибыль выше средней.
2. Региональное — совершенствование управления туристкой индустрией Канады лежит в сфере развития туризма по регионам. Каждая провинция/территория имеет региональное управление туризмом.
3. Местное — формирование местных органов управления на Севере Канады является эффективной формой управления туризмом, поскольку именно местное население будет заинтересовано не только в экономической стороне развития туризма, но и в сохранении природы Севера, как среды своего обитания. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является повышение конкурентоспособности местных предприятий.
Взаимодействие государственных, региональных, муниципальных структур с туристскими предприятиями является наиболее эффективным способом управления туризмом на Севере.
Федеральное управление туризмом
Национальной туристической организацией страны является Канадская комиссия по туризму — ККТ (Commission canadienne du tourisme), в состав которой входят управления по туризму всех провинций/территорий (создан в 1995 г.). ККТ занимается вопросами регулирования, разработкой нормативно-правовой базы, координацией деятельности регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне, маркетинговой деятельностью, участием в выставках, управлением туристскими представительствами за рубежом. Состоит из 4 рабочих комитетов, которые занимаются основными направлениями реализации программ Комиссии: ключевыми рынками, MICE-туризмом (деловой туризм), разработкой турпродуктов и исследованиями.
Бюджет ККТ в 2008 г. составлял 178,8 млн канад. долл., из которых 82,9 млн канад. долл. было выделено Правительством Канады, а 95,8 млн канад. долл. было профинансировано частным сектором. Доля затрат на маркетинг и реализацию турпродуктов в суммарных расходах Канадской комиссии по туризму превышает 50% [14]. Канадская комиссия по туризму оказывает следующие услуги:
● повышение квалификации и профессиональная подготовка работников туриндустрии;
● маркетинговые исследования и анализ рынка;
● формирование турпакетов;
● развитие рынка и информирование о лучшей практике.
Канада является первой страной мира, которая предает огласке систему вспомогательного учета в туризме. В 2002 г. Канадская комиссия по туризму совместно со статистическим управлением Канады (Statistique Canada) завершила пятилетний проект создания первой системы вспомогательного учета провинций и территорий (Сателлитные счета туризма)a. Сателлитные счета туризма представляют своеобразные детализированные отраслевые дополнения к статистике Канады, позволяющие детально описать деятельность туриндустрии, что играет важную роль в формировании национальной политики.
Деятельность ККТ направлена на проведение мониторинга, сбора данных, анализа туристского рынка, чтобы предугадать события и ход ситуации на рынке и быстро реагировать на происходящие события, для чего она обеспечивает данными своих партнеров, посредством ежемесячных электронных журналов, что также экономит расходы и обеспечивает более простое, доступное общение.
Региональное управление туризмом
В Канаде распространена система партнерства бизнеса и местных сообществ при участии и активной поддержке Правительства Канады. Управления туризмом северных территорий подписывают соглашения с региональными ассоциациями туризма, при котором стороны предусматривают взаимное сотрудничество для развития экономики и стимулирования развития туристической индустрии в регионе. Региональные туристические ассоциации состоят из сообществ и организаций, расположенных в пределах одной географической области. Они являются региональными представителями в системе партнерства туризма и бизнеса, занимаются разработкой рекомендаций, советов для стимулирования развития туризма в пределах их территорий.
Каждая провинция/территория страны имеет свое региональное управление. Стратегию развития туризма разрабатывают Ассоциации туризма территорий, подчиняющиеся правительствам провинций/территорий Канады. Все управления/ассоциации по туризму провинций/территорий входят в состав ККТ. Во всех городах страны существуют офисы по туризму, которые принадлежат правительству провинций/территорий, работает сеть частных туристских компаний, занимающихся рекламой имеющихся достопримечательностей (МОМ — маркетинговые организации мест) и сеть турфирм, занимающихся организацией поездок местного значения. При этом развитие туризма рассматривается в первую очередь как инструмент экономического развития территории. Кроме того, организация поддержки и развития туризма предусматривает совместную работу региональной туристической ассоциации с министерствами северных территорий.
Основными причинами создания региональных туристических ассоциаций на Севере являются:
● отсутствие согласования совместной работы в туриндустрии между бизнесом и местными общинами;
● создание новых рабочих мест;
● разработка стратегии развития туризма;
● лоббирование проектов развития туризма на Севере в территориальных правительствах и в Правительстве Канады.
Региональная туристическая ассоциация разрабатывает маркетинговый план и стратегию развития туризма, также поддерживает развитие среднего и малого бизнеса в регионе. В стратегии развития туризма на Севере Канады уделяется внимание разработке следующих турпродуктов:
● на короткий срок — развитие делового туризма, охоты и рыбалки;
● на средний срок — развитие приключенческого туризма;
● на долгий срок — развитие основного туризма.
Партнерами региональной туристической ассоциации являются: местные предприятия (общины, муниципальные советы, кооперативы), которые заинтересованы в развитии туризма; предприниматели, занятые в туриндустрии (транспорт, гостиницы, рестораны и др.); туроператоры и турагенты.
Правительства территорий поддерживают развитие туризма в рамках экономического развития своих территорий. Например, развитие туристской инфраструктуры в регионе (строительство аэропортов, дорог, проведение электрификации, системы связи и др.) используется не только для развития туризма, но и для местного населения. Они способствуют внедрению новых туристских проектов, предоставляют ссуды предпринимателям по льготной цене, скидки на налог на недвижимое имущество и муниципальные пошлины. Кроме того, федеральные и территориальные правительства совместно управляют соглашениями, поддерживающими экономическое развитие территорий в течение пяти лет и предоставляют субсидиции. Например для этой цели Северо-Западным территориям было выделено 21 млн канад. долл. (1982 г.) [13].
Местное управление туризмом на Севере Канады
Наиболее существенная роль в развитии туризма отводится органам местного самоуправления. В их задачи входит широкий спектр вопросов, начиная от создания образовательных программ и заканчивая обновлением всех ключевых инфраструктур. Основным приоритетом развития туризма на уровне муниципальных образований является координация усилий членов, задействованных в многозвенной цепочке производства и потребления продукции; расширение перечня и стандартизация качества выпускаемой продукции, расширение рынков сбыта, повышение общего уровня профессиональных навыков персонала фирм, представление и защита экономических, правовых и имущественных интересов; создание условий для саморазвития (развитие инфраструктуры, высшего и профессионального образования, ассоциаций предпринимателей) и др.
В 60–70-е гг. инуиты, индейцы и метисы стали создавать политические институты для представления своих интересов на уровне федерации, провинций, территорий и регионов. В результате политической активности инуитов были образованы новые территории Нунавут и Северо-Западные территории, создано региональное правительство Нунавика в Квебеке. Благодаря реализации стратегии экономического развития коренных народов Канады (1989–1990 гг.) существующие в Канаде организации инуитов впервые обрели возможность непосредственно получать от государства помощь для того, чтобы создавать институты, отвечающие за осуществление программ экономического развития общин и предоставление им различных услуг. Характерной особенностью современного развития Севера Канады является то, что на уровне территорий Канады развитие туризма получает активную поддержку, которая заключается в финансировании научных разработок, реализации образовательных программ, привлечении внешних инвестиций и оказании сопутствующих услуг. Ведущую роль в управлении туризма на уровне северных территорий оказывают агентства регионального развития — управляющие компании при правительстве территорий.
Основной целью деятельности органов местного самоуправления является повышение конкурентоспособности местных предприятий:
● вовлечение местных тематических туристских кластеров в региональные кластеры;
● информационно-аналитическая поддержка;
● нормативно-правовая поддержка;
● административная поддержка;
● налогово-бюджетная поддержка;
● денежно-кредитная поддержка;
● инвестиционная поддержка;
● развитие инновационной составляющей;
● развитие инфраструктуры;
● развитие и привлечение трудовых ресурсов.
Канадский опыт показывает, что управление регионом, где пересекаются интересы коренного населения, государства и бизнеса, наиболее эффективно осуществляется при создании системы кооперативного менеджмента. Институт кооперативного менеджмента был впервые использован на Севере Канады [7]. Его идея состоит в совместном управлении биологическими ресурсами государственными ресурсными агентствами и их аборигенными пользователями из национальных сел. Конфликтная ситуация, когда далекие государственные структуры принимают решения о распределении квот на вылов рыбы, добычу пушных зверей, лицензий на добычу лося, дикого оленя, от которых зависит само жизнеобеспечение национальных домохозяйств, при использовании режима кооперативного менеджмента трансформируется в сотрудничество, процедуру совместных решений государственных структур и общин коренных жителей [5]. Модель кооперативного менеджмента предусматривает изменение подходов к природопользованию в этом регионе и взаимоотношений между заинтересованными сторонами. Основными признаками кооперативного управления являются:
● баланс власти и полномочий заинтересованных сторон;
● установление партнерских отношений;
● объединение различных подходов к управлению жизнедеятельностью коренного и некоренного населения;
● значительные финансовые и временные затраты.
Нормативно-правовая база, необходимая для введения кооперативного менеджмента на территории проживания коренных малочисленных народов Севера, должна четко определять права всех заинтересованных сторон. В Канаде таким основополагающим актом является соглашение об урегулировании земельных претензий, которое устанавливает правовой статус и права коренных народов. Соглашение позволяет более активно привлекать местное население к освоению и использованию природных ресурсов, что, в свою очередь, способствует самоорганизации и самообеспечению коренного народа. Система взаимоотношений коренного народа и государства, созданная в результате заключения соглашения об урегулировании земельных претензий, формирует основу для дальнейшего социально-экономического развития коренных народов. Как показывает практика, деятельность Совета кооперативного управления способствует:
● сохранению традиционного образа жизни коренных народов;
● демонстрации их истории и культуры туристам;
● появлению новых рабочих мест и возможностей для представителей коренных народов получить образование;
● использованию традиционных знаний коренных народов при принятии решений [6].
В Канаде первые кооперативы были созданы в 1960 г. По данным 1997 г. в стране функционировало 132 кооператива, где трудились коренные жители, работающие в основном в производстве сувениров, произведений искусства (8%), жилищно-коммунальном хозяйстве (5%), в сфере услуг — 76% (торговля, службы такси, гостиницы, рестораны), в других отраслях — 11%. Доходы 75 кооперативов, расположенных на севере страны составляют 224 млн долл., из них 76% северных кооперативов работают в секторе услуг. При этом 38% кооперативов коренных народов расположены на Северо-Западных территориях (51 кооператив, доходы — 144 млн долл.), 17% в Квебеке [12, табл. 2]. | | | Таблица 2
Сравнение кооперативов коренных народов Севера и юга Канады, 1997 г. |  | | Ист. : Belhadji, Bachir. Profil socio-economique des cooperatives autochtones au Canada. Secretariat aux cooperatives Gouvernement du Canada. 2001. |
На Канадском Севере действует специальная программа поощрения небольших кооперативных предприятий. Поэтому были приняты различные средства диверсификации северной экономики. Развиваются: туризм, традиционные национальные ремесла, деревообработка, сфера услуг, мелкое домостроение и др. Существует и работает программа поддержки среднего и малого бизнеса: уже в начале 90-х в Юконе на 100 тыс. населения приходилось 9 тыс. частных фирм. Диверсификация хозяйства северных и других сырьевых, ресурсных периферийных районов, становится не экономической, а скорее социальной проблемой [2].
Широкое распространение система кооперативного менеджмента получила в национальных парках Канады, образуемых на территориях проживания коренных народов. Канадские национальные парки являются территориями федерального значения и используются в природоохранных, научных, просветительских целях и для развития экологического туризма. Функционирование таких парков в районах проживания коренных народов должно также удовлетворять интересам местных жителей.
Так, в национальном парке Клуайн (северная часть Юкона) пересекаются интересы трех сторон: коренных народов чампагне и аишихик, совета управления парка Клуайн и федерального правительства. Их взаимодействие основывается на соглашении о сотрудничестве, в котором определены функции и обязанности всех сторон. Совет управления парком Клуайн вырабатывает рекомендации для федерального правительства и представителей коренного населения по вопросам развития и управления парком [6]. Кроме того, с советом обязательно согласовываются вопросы, затрагивающие интересы местного населения, а именно:
● условия и ограничения традиционного природопользования, сохранение культуры коренных народов, развитие инфраструктуры для их нужд внутри границ парка;
● определение приоритетных направлений развития парка, оценка его работы и организация общественных слушаний по результатам работы парка.
Совет является эффективным инструментом вовлечения общественности в обсуждение вопросов работы парка, ее целей и направлений. Для развития обратной связи с населением процесс управления парком включает в себя эффективные коммуникации, обмен информацией и отлаженные контакты между советом управления парком, федеральным правительством и коренными народами. Система кооперативного менеджмента дает возможность передать часть полномочий по принятию решений местному населению, активизировать обмен информацией, использовать различные мировоззренческие подходы к организации жизнедеятельности, а также повысить управленческий потенциал и социальную стабильность в ранее опиравшемся на государственную поддержку местном сообществе [6].
Таким образом, в Канаде распространена система партнерства бизнеса и местных сообществ при участии и активной поддержке Правительства Канады. Органы управления туризмом северных территорий подписывают соглашения с региональными ассоциациями туризма, которые предусматривают взаимное сотрудничество в сфере экономики и стимулирование туристической индустрии в регионе. В настоящее время большая часть частных туристических предприятий Севера управляется местным населением.
Правительства северных территорий Канады, предприятия северной туриндустрии уверены, что туризм является опорой развития экономики территорий. Проблемой развития северного туризма является то, что существует слишком большое количество уровней управления (федеральные, территориальные, региональные, муниципальные), где каждый старается применять свои проекты развития и свою политику. Актуальными являются вопросы регулирования, согласования деятельности различных туристских посредников государственных структур и частного сектора.
Особенностью нового этапа северной политики Канады является обеспечение социальных гарантий для гуманитарного развития северян и устойчивого развития Арктики. Развитие туризма северных территорий Канады является составной частью государственной социально-экономической политики, которая ориентирована на формирование новой модели функционирования данной сферы, с сочетанием эффективных рыночных механизмов и сохранения традиционного природопользования.
Применение канадского опыта развития туризма на Севере является наиболее интересным для северных субъектов России, в частности, для Республики Саха. Например, применение «смешанной занятости», то есть сочетание традиционных форм трудовой деятельности с современными формами, которая в течение 30 лет практикуется на Севере Канады. В рамках развития северного туризма можно использовать опыт Канады как развитие различных видов кооперации и трудовых ассоциаций, которое также учитывает специфические особенности занятости на северных территориях. Основным направлением развития северного туризма является возрождение в общинах коренных народов национального самоуправления, поддержка традиционного природопользования, законодательное признание прав на землепользование, которое является единственным ресурсом северных территорий. |
| |
|
|
