|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (36), 2010 | | | | ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ | | | Чепига П. Н.
соискатель кафедры экономики природопользования и сервиса экосистем Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики
| |
| | | | | В статье рассматриваются подходы к повышению эффективности управления сферой обращения с твердыми отходами в Российской Федерации на основе применения государственно-концессионной модели управления | | Ключевые слова: твердые отходы, партнерство, регионализация, концессия |
Реформирование жилищно-коммунального хозяйства является одной из самых острых проблем для России. И, очевидно, что ее эффективное и успешное разрешение в ближайшие несколько лет не ожидается.
Одной из самых болезненных отраслей жилищно-коммунального хозяйства является сфера обращения с твердыми отходами. Проблема обращения с отходами производства и потребления в нашей стране продолжает оставаться одной из важнейших, как с точки зрения стабилизации и улучшения экологической ситуации, так и совершенствования социально-экономической политики.
Сложившаяся в большинстве крупных городов ситуация с образованием, транспортировкой, обезвреживанием и утилизацией отходов ведет к реальному возникновению необратимых процессов деградации природной среды и представляет реальную угрозу здоровью городского населения.
Отсутствие эффективной стратегии управления сферой обращения отходов производства и потребления не позволяет рационально использовать бюджетные средства. В России количество отходов, подлежащих захоронению, не снижается (для сравнения: в Европе запланировано к 2020 году полностью отказаться от полигонного захоронения отходов). Возникает и все более усиливается противоречие между городами (где образуется большая часть отходов) и пригородом (где отходы размещают). В России инфраструктура сферы обращения с отходами находится практически в зачаточном состоянии и не отвечает современным требованиям [4].
Сегодня можно говорить о муниципализации управления сферой обращения отходов производства и потребления, под которой понимается максимизация концентрации полномочий по текущему и оперативному управлению сферой обращения с отходами в руках местных властей.
Таким образом муниципальные органы власти управляют всей совокупностью процессов обращения отходов: сбором, вывозом и утилизацией. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» сделал их монополистами в данной сфере [3].
Традиционный способ организации обеспечения населения услугами по сбору, вывозу и утилизации твердых отходов состоит в учреждении муниципалитетом муниципального унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (МУП), наделении его соответствующим имуществом, установлении ему тарифов самим же муниципалитетом и контроля за его финансово-хозяйственной деятельностью.
Эта модель содержит следующие отрицательные стороны. Прежде всего, следует обратить внимание на совмещение муниципалитетами функций регулирования деятельности по оказанию услуг населению в рассматриваемой сфере и ее осуществления. Муниципалитеты обладают весьма значительными полномочиями по регулированию тарифов организаций комплекса обращения с отходами и одновременно они же являются фактически и операторами инфраструктуры, поскольку наделяют подотчетное им муниципальное унитарное предприятие имуществом и контролируют его деятельность.
В результате МУП, действуя фактически как подразделение администрации муниципального образования, не заинтересовано и не может быть заинтересовано в оптимизации расходов на содержание инфраструктуры и улучшении качества предоставления услуг населению. Наиболее часто применяемый затратный метод регулирования тарифов провоцирует МУП наращивать затраты, используя их как критерий эффективности своей работы, не влияет на качество оказываемых таким предприятием услуг — будь то сбор, вывоз или утилизация.
Также важной проблемой унитарных предприятий является неэффективное управление. Экономический риск как мощный фактор мотивации предпринимательской и управленческой деятельности в данном случае отсутствует. Кроме того, трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия. Еще одной проблемой унитарных предприятий является отсутствие надлежащего контроля над ними, что позволяет руководству муниципального унитарного предприятия преследовать свои собственные интересы при проведении финансовой политики. Это ведет к таким негативным явлениям, как увод активов, декапитализация, неадекватная инвестиционная политика, что в свою очередь обусловливает низкую эффективность, тяжелое финансовое положение или даже банкротство предприятия. Серьезным недостатком управления унитарным предприятием является ориентация практически всех органов управления на административные методы воздействия.
Можно выделить следующие проблемы, спровоцированные во многом муниципализацией управления сферой обращения отходов производства и потребления:
1. Непрерывное увеличение объемов образования отходов как в абсолютных, так и в удельных показателях, при отсутствии объективных норм их накопления, усложнение их состава.
2. Отсутствие реальных текущих и прогнозируемых данных об обращении отходов потребления и производства (количество; наименование и состав; класс опасности; источники образования; методы сбора, накопления, транспортирования и ликвидации; места переработки, обезвреживания и/или размещения), образующихся у населения, бюджетных и коммерческих организаций, учреждений и предприятий города.
3. Несовершенство и ограниченность материально-технической базы по сбору, хранению, транспортировке и ликвидации муниципальных отходов (мусорные контейнеры, контейнерные площадки, мусоровозы и т.п.).
4. Отсутствие организации селективного сбора и переработки (использования) ценных фракций (исключение составляют разве что черные и цветные металлы).
5. Ограниченность, а по большинству видов отходов отсутствие, производственной базы обезвреживания опасных и переработки ценных видов муниципальных отходов.
6. Отсутствие оборудованных по современным природоохранным и санитарно-эпидемиологическим требованиям объектов для размещения отходов потребления и производства, включая высоко опасные виды отходов.
7. Отсутствие навыков экологической культуры у населения и работников муниципальных организаций, учреждений и предприятий в сфере обращения отходов и санитарного содержания мест собственного проживания и/или хозяйственной деятельности.
8. Попадание части отходов потребления и производства от организаций, учреждений и предприятий в систему сбора и удаления ТБО от жилого сектора.
9. Захламление бытовыми и производственными отходами муниципальных и прилегающих к ним территорий, образование несанкционированных свалок.
10. Недостаточность финансирования и высокая стоимость услуг в сфере обращения с отходами потребления и производства.
Таким образом, можно утверждать, что муниципализация управления сферой обращения отходов производства и потребления была проведена неэффективно.
Можно выделить несколько традиционных моделей, применение которых, по мнению исследователей, сможет повысить эффективность управления сферой обращения отходов производства и потребления:
1. Финансовое оздоровление муниципальных унитарных предприятий на основе мягких бюджетных ограничений.
2. Демонополизация сферы обращения отходов производства и потребления.
3. Использование моделей государственно-частного партнерства (ГЧП) в сфере обращения отходов производства и потребления.
4. Централизация управления сферой обращения отходов производства и потребления.
У всех этих вышеназванных моделей имеются свои недостатки. Так, финансовое оздоровление МУПов на сегодняшний день вряд ли осуществимо, поскольку лишь единичные муниципальные образования являются недотационными. Кроме того, мягкие бюджетные ограничения будут способствовать развитию частных предприятий, созданных работниками муниципалитетов (сегодня уже существуют прецеденты).
Вторая модель, предполагающая замену МУПов большим количеством конкурирующих предприятий, представляется несколько утопической. Кроме того, функционирование однотипных предприятий может спровоцировать демпинг, что грозит снижением качества оказываемых населению услуг. Частые ликвидаций предприятий, отзывы лицензий — а это неизбежно при конкурентной организации — также будут вызывать неудобства у потребителей услуг, т.е. населения.
Система ГЧП может поставить в зависимость от крупных инвесторов функционирование всей сферы обращения с отходами. Кроме того, не все муниципалитеты готовы к участию в системе ГЧП.
Абсолютная централизация может негативно отразиться на качестве услуг.
По мнению автора, сегодня необходимо заменить «муниципализацию» управления сферой обращения отходов производства и потребления «регионализацией».
Под регионализацией управления сферой обращения отходов производства и потребления понимается максимальное расширение полномочий субъектов РФ с целью повышения эффективности управления данной сферой с учетом территориальной специфики и региональных интересов.
К Нормативно-правовым предпосылкам процесса регионализации можно отнести:
— в ст.72 Конституции РФ говорится о том, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов;
— в ст.65 ФЗ «Об охране окружающей среды» сказано, что государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
— в ФЗ «Об отходах производства и потребления» статья 6 относит к полномочиям органов власти субъектов РФ осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности.
Передача полномочий на региональный уровень будет способствовать созданию комплексной и эффективной системы управления сферой обращения отходов производства и потребления.
К числу других принципов регионализации управления сферой обращения с отходами производства и потребления можно отнести: создание общих законодательных и правовых предпосылок; прямое государственное владение и управление основными элементами инфраструктуры данной сферы; участие в ключевых инвестиционных, структурно-технологических программах путем полного или частичного их финансирования, предоставления экономических гарантий, льготных кредитов и других видов финансовой помощи частного сектору экономики; все технологии и мероприятия, включая мероприятия по сокращению количества отходов, их переработку, сжигание, захоронение должны разрабатываться в комплексе, дополняя друг друга; региональная система управления сферой обращения с отходами производства и потребления должна разрабатываться с учетом конкретных региональных проблем и решаться в основном за счет ресурсов субъекта РФ; комплексный поход к переработке отходов базируется на стратегическом адаптивном планировании; разработка и осуществление программ должны непрерывно сопровождаться мониторингом и оценкой результатов.
Для каждого конкретного субъекта РФ необходим выбор определенной комбинации подходов, учитывающий региональный опыт и региональные ресурсы. Комплекс мероприятий по управлению отходами основывается на изучении потоков отходов, оценке вариантов их утиизации и включает осуществление как крупных, так и небольших экспериментальных проектов, позволяющих собрать информацию и приобрести опыт.
Автором в целях перехода от «муниципализации» к «регионализации» предложено путем изменения отдельных нормативно-правовых актов РФ передать следующие полномочия по управлению сферой обращения отходов производства и потребления на уровень субъектов РФ:
— проведение в субъекте РФ региональной политики в области обращения с отходами;
— осуществление надзора за исполнением законодательства РФ в области обращения с отходами;
— установление региональных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;
— организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами;
— обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования;
— проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;
— разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;
— осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
— участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения с отходами;
— организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
— установление тарифов в области обращения с отходами.
Но регионализация управления сферой обращения отходов производства и потребления не должна иметь абсолютный характер. Так многие проекты являются слишком затратными для региональных бюджетов, поэтому осуществлять их необходимо с привлечением средств крупных инвесторов.
Все вышесказанное предполагает необходимость создания принципиально новой модели управления сферой обращения отходов производства и потребления, которая позволит повысить качество услуг, снизить нагрузку на бюджет и нивелирует угрозу зависимости функционирования данной сферы от монополистов.
Выходом из сложившегося положения может стать создание государственно-концессионной модели управления сферой обращения отходов производства и потребления, предполагающей сочетание государственной централизации управления с привлечением частных инвестиций (рис.1). | | |  | | Рис.1 Государственно-концессионная модель управления сферой обращения отходов производства и потребления |
Основными субъектами управления на основе предложенной модели являются:
— специально-уполномоченный региональный орган власти . Таким органом власти может стать Управление по обращению с отходами производства и потребления субъекта РФ при одном из комитетов (департаментов) субъекта РФ;
— региональное унитарное предприятие РУП «Обращение отходов», действующее на праве хозяйственного ведения.
Такое предприятие создается в соответствии с ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Региональное унитарное предприятие по обращению с отходам (РУП «Обращение с отходами») должно быть создано с целью обеспечения функционирования единой комплексной системы управления отходами субъекта РФ.
РУП «Обращение с отходами» образуется в соответствии с Постановлением высшего должностного лица субъекта РФ.
Основными видами деятельности РУП «Обращение с отходами» являются сбор, транспортировка, размещение, оказание консультационных услуг и т.д.
Источниками формирования финансовых ресурсов РУП «Обращение с отходами» являются:
— средства юридических и физических лиц (в процессе деятельности которых образуются отходы потребления), направляемые в качестве оплаты за транспортировку и размещение отходов потребления;
— средства населения, поступающие в качестве оплаты за транспортировку и размещение отходов;
— целевые средства регионального бюджета;
— средства от реализации мероприятий в сфере обращения с отходами (от эксплуатации объектов по переработке, сортировке, утилизации, захоронения отходов потребления и от переработки вторичных материальных ресурсов);
— средства от собственной хозяйственной деятельности РУП «Обращение отходов»;
— иные средства (в т.ч. средства банков, предприятий и организаций, участвующих в деятельности в сфере обращения с отходами потребления).
РУП «Обращение отходов» должно иметь филиалы в муниципальных районах и городских округах субъекта РФ.
Для реализации крупных проектов, связанных с утилизацией отходов, таких как полигоны, мусороперерабатывающие предприятия представляется перспективным использование моделей государственно-частного партнерства. Наиболее эффективной моделью в сфере обращения отходов является концессия.
По мнению автора, реализация концессионного соглашения в сфере обращения с твердыми отходами в регионе имеет следующие преимущества.
1. Ограничение финансового участия регионов в осуществлении проектов.
2. Современное решение проблем утилизации отходов в регионе.
3. Создание конкурентной среды в сфере обращения с твердыми отходами. Несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного вида услуг — концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление.
4. Приток денежных средств в регион.
5. Концессионер затрачивает более половины средств, вкладываемых в проект, на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.
6. Строительство или реконструкция объектов создает дополнительные рабочие места в регионе.
7. После истечения срока договоров в собственность региона может перейти самое современное оборудование. |
| |
|
|
