|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (38), 2011 | | | | СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВ ЕВРАЗИИ | | | Зияев Р. Д.
заместитель координатора проектов Каталитического фонда в Министерстве образования Республики Таджикистан,
соискатель института экономики Академии наук Таджикистана
| |
| | | | | В статье рассматриваются проблемы перехода на среднесрочную программу государственных расходов (СПГР) в Республике Таджикистан. Переход на СПГР в Таджикистане отличается тем, что республика единственная страна из СНГ, которая пережила долгую гражданскую войну, имеет самый большой уровень бедности, самую протяженную границу с неспокойным Афганистаном и около 40% доходов населения составляют доходы от внешней трудовой миграции | | Ключевые слова: среднесрочное планирование, эффективность, бюджетная реформа, Таджикистан |
События последних лет, происходящие в мировой экономике, наглядно демонстрируют роль государственного управления в создании благоприятных условий для экономического развития. В Таджикистане без создания эффективной системы государственного управления и благоприятных условий для субъектов экономической деятельности невозможно достичь существенных результатов в обеспечении устойчивого экономического роста и сокращения бедности. Бюджетная система Республики Таджикистан, как и бюджетные системы практически всех стран СНГ, в последнее время претерпела значительные изменения, которые связаны, прежде всего, с необходимостью обеспечения перехода от командно-административной к рыночной экономике.
В течение последнего десятилетия Правительство Республики Таджикистан получает техническую помощь от различных доноров в подготовке среднесрочной программы государственных расходов (СПГР).
Процесс внедрения СПГР в Республике Таджикистан условно можно разделить на три этапа, которые охватывают следующие периоды: 1992–2002 гг., 2003–2005 гг., 2006–2010 гг. Среди ученых экономистов и практиков нет единого мнения по вопросу начала формирования и внедрения СПГР в республике. В частности, некоторые утверждают, что период формирования и внедрения СПГР не может превышать 15 лет и считают, что программа начала внедряться только в конце 2005 и начале 2006 гг. То есть, они исключают период с 1992 по 2005 год, считая, что реформы проводившиеся тогда не были связаны с СПГР. Другие, напротив, считают, что внедрение СПГР в Республике Таджикистан началось с первых дней независимости, но по объективным причинам охватило большой период времени.
Автор настоящей статьи поддерживает второе мнение. Если бы на начальном этапе не были проведены необходимые мероприятия, практическое внедрение СПГР не было бы возможным даже в 2006 году. Такой длительный период внедрения СПГР (18 лет) является отличительной особенностью проведения экономических реформ в Таджикистане. Это, прежде всего, связано с гражданской войной. Известно, что в период войны и политической нестабильности проведения каких-либо эффективных реформ невозможно. Кроме того, необходимо отметить, что Стратегия управления государственными финансами на 2009–2017 гг. указывает, что «полный переход к СПГР произойдет в долгосрочной перспективе» [17]. Это подтверждает, что быстро внедрить СПГР невозможно.
Первый этап (1992–2002 гг). Этот этап можно назвать периодом создания условий для внедрения СПГР в республике. В связи с гражданской войной (1992–1997 гг.) его условно можно разделить на два подэтапа: первый с 1992 по 1997 гг.; второй с 1998 по 2002 гг.
Первый подэтап реформ был тяжелым для республики и проходил на фоне бюджетного кризиса, основными причинами которого являлись:
● резкое снижение валового внутреннего продукта при сохранении действовавшей на тот момент бюджетной сети;
● полное разрушение хозяйственных связей предприятий, повлекшее за собой снижение поступления доходов в госбюджет;
● галопирующая инфляция в связи с отсутствием собственной национальной валюты;
● неэффективная структура доходов и расходов.
Необходимо было создавать собственную бюджетную систему и формировать налоговую политику, отвечающую требованиям рыночной экономики.
Реальные реформы фактически получили импульс только после подписания Соглашения о Мире в 1997 году.
Война нанесла огромный ущерб экономике страны, который был оценен более, чем в 7 млрд дол. США. Полностью были разрушены 20% школ. Резко возросла иммиграция населения.
Правительству Таджикистана наряду с установлением общественно-политической стабильности необходимы были меры по стабилизации экономики, которые должны были создать основу для устойчивого экономического роста.
Требовалось проведение бюджетного реформирования, которое предполагало решение следующих задач:
● разработка нового бюджетного законодательства;
● сокращение и оптимизация бюджетной сети;
● проведение налоговой реформы;
● реструктуризация доходной и расходной части госбюджета;
● сбалансированность доходов и расходов бюджета.
Для решения этих задач на первом этапе реформирования были введены жесткие финансовые ограничения, в соответствии с которыми рост доходов и расходов госбюджета и уровень его дефицита регулировались в рамках динамики ВВП.
Была введена новая классификация доходов и расходов Государственного бюджета Таджикистана. Приоритетными направлениями бюджетной политики в области расходов стали социальная поддержка населения и продовольственная безопасность.
Однако, в силу целого ряда причин, основными из которых являются: отсутствие опыта и недостаточное знание мировой практики построения бюджетной системы, приспособленной к функционированию в условиях рыночных отношений; глубокий экономический и политический кризис в стране; неопределенность будущих структурных преобразований в экономике республики; быстро меняющееся правовое пространство — бюджетная система стала тормозить развитие экономики Таджикистана.
20 июня 1994 года был принят Закон Республики Таджикистан «Об основах налоговой системы», который явился первым правовым актом в деле укрепления налоговой системы.
6 ноября 1994 года на Всеобщем референдуме была принята Конституция Республики Таджикистан, которая утвердила окончательно, что республика будет строить рыночную экономику, где признаются разные виды собственности. Это знаменательное событие явилось основополагающим для развития бюджетно-налоговой политики в Таджикистане.
С принятием в 1994 г. Закона Республики Таджикистан «О бюджетном устройстве» [3], начался новый этап бюджетной реформы, в ходе которого были заложены основы бюджетной системы и бюджетного процесса Республики Таджикистан, разработаны и внедрены в практику различные инструкции и руководства, определяющие порядок составления бюджета, процесс его исполнения.
На основе Указа Президента Республики Таджикистан от 3 декабря 1994 года «О первоочередных мерах по обеспечению перестройки экономики и приданию импульса по переходу на рыночные отношения» была принята Программа перестройки экономики Республики Таджикистан на период 1995–2000 гг., реализация которой положила начало строительству рыночной экономики.
В 1996 г. произошла консолидация средств госбюджета и внебюджетных фондов в единый консолидированный бюджет, что способствовало усилению финансового контроля за их распределением, упрощению сбора и обеспечению прозрачности расходования денежных средств на общегосударственные цели. Одним из направлений обеспечения эффективного использования бюджетных средств явилось поэтапное внедрение казначейской системы исполнения бюджета. Полностью переход республики Таджикистан на казначейскую систему был завершен в 2001 г. В этом же году был принят соответствующий Закон Республики Таджикистан «О казначействе» [2], который был полностью пересмотрен в 2008 г.
Второй этап (1997–2002 гг.) проходил в период общественно-политической стабильности, поэтому проведение эффективной бюджетной политики стало составным элементом политики макроэкономической и финансовой стабилизации. Главной, отличительной чертой бюджетной политики в эти годы было стремление любой ценой сократить размер бюджетного дефицита и относительные размеры инфляционных источников его финансирования.
С принятием в 1998 г. Налогового Кодекса Республики Таджикистан начался новый качественный этап совершенствования системы налогообложения.
Дальнейшим шагом в совершенствовании отечественной бюджетной системы стало принятие в 2002 г. Закона Республики Таджикистан «О государственных финансах Республики Таджикистан» [6]. Данный Закон на сегодня остается основным Законом, регулирующим все вопросы государственных финансов в республике. В нем детально расписаны все понятия, связанные бюджетным процессом в Таджикистане.
Кроме того, с целью повышения контроля за государственными средствами в 2002 году был принят Закон Республики Таджикистан «О государственном финансовом контроле в Республике Таджикистан» [4].
В 2002 г. стало очевидно, что действующий Налоговый кодекс Республики Таджикистан нуждается в серьезных корректировках. Поэтому согласно Меморандуму между Правительством Республики Таджикистан и Международным валютным фондом по вопросам экономической и финансовой политики на период с 2002 по 2005 гг. 25 ноября 2005 г. был принят новый вариант Налогового кодекса Республики Таджикистан, который соответствовал современным реалиям национальной экономики.
Учитывая, что в 1999 г. 81% населения республики находился за чертой бедности [1] в 2002 г. с целью увеличения реальных доходов населения и справедливого распределения результатов экономического роста была принята Стратегия сокращения бедности на 2002–2006 гг., основными направлениями которой были:
● стимулирование ускоренного, социально-справедливого, трудоемкого, ориентированного на экспорт экономического роста;
● справедливое и эффективное предоставление социальных услуг;
● адресная поддержка беднейших слоев населения;
● эффективное управление;
● улучшение безопасности.
Второй этап развития СПГР (2003–2005 годы).
Данный этап можно охарактеризовать как начало подготовки, изучение опыта других стран и построение базы для внедрения в жизнь СПГР.
За период независимости до 2003 г. в стране в целях развития экономики были приняты множество различных концепций, стратегий и программ, которые фактически не были реализованы, так как не были обеспечены финансовыми ресурсами. Кроме того, множество различных политических документов иногда противоречили друг другу. В 2003 г. был принят Закон «О государственных долгосрочных концепциях и программах для социально-экономического развития Республики Таджикистан» [5].
С 2005 г. началось активное внедрение нормативного бюджетного финансирования, в первую очередь в социальных сферах, что способствовало оптимизации бюджетных расходов. Так, в целях эффективного и рационального использования бюджетных средств, продолжено внедрение механизма финансирования учреждений первичной медико-санитарной помощи, исходя из затрат в расчете на одного жителя. В период с 2005 по 2010 гг. общеобразовательные школы республики полностью переведены на финансирование на основе норматива, определенного из расчета на 1 учащегося.
Анализ исполнения государственного бюджета республики подтверждает, что Таджикистан начал ускоренное экономическое развитие (см. таблица 1).
Таблица 1
Исполнение государственного бюджета Республики Таджикистан в 2005 г. (тыс. сомони) [15]| № | Статьи доходов | Утвержденный бюджет | Фактическое исполнение | Фактическое исполнение в % к утвержденному бюджету | Фактическое исполнениев % к ВВП |
|---|
| 1 | Доходы — всего
из них: | 925516,9 | 931171,5 | 100,6 | 18,5 | | 2 | Налоговые поступления
Из них: | 589781,4 | 605820,5 | 102,7 | 15,7 | | 2.1 | Подоходные налоги и налоги на прибыль | 24766,7 | 27095,9 | 109,4 | 0,44 | | 2.2 | Налоги на фонд оплаты труда | 0,0 | 6,8 | 0,0 | 0,0 | | 2.3 | Налоги на имущество и землю | 11519,7 | 11355,0 | 98,6 | 0,18 | | 2.4 | Внутренние налоги на товары и услуги | 461479,9 | 470709,8 | 102,0 | 7,64 | | 2.5 | Налоги на международную торговлю и операции | 92015,0 | 96570,0 | 104,9 | 1,58 | | 2.5 | Прочие налоги | 0,0 | 81,3 | 0,0 | 0,1 | | 3 | Неналоговые поступления | 106102,0 | 96684,5 | 91,1 | 1,57 | | 3.1 | Поступления от имущества и предпринимательской деятельности | 91908,0 | 77324,8 | 84,1 | 1,26 | | 3.2 | Административные сборы и взносы | 7802,0 | 10351,8 | 132,7 | 0,17 | | 3.3 | Поступления от штрафов и санкций | 2444,0 | 2049,6 | 83,9 | 0,03 | | 3.4 | Прочие неналоговые поступления | 3948,0 | 5908,2 | 149,7 | 0,09 | | 4 | Гранты | 43991,4 | 40597,7 | 92,3 | 0,66 |
После подписания Соглашения о мире (1997 г.) Республика Таджикистан приступила к осуществлению корренных экономических реформ. Начиная с 2000 г. ежегодный рост ВВП составлял в среднем 8%. Однако, несмотря на имеющиеся достижения темпы бюджетных реформ отставали от общих реформ в стране. С 2003 г. вплоть до 2006 г. Правительство Республики Таджикистан при поддержке донорского сообщества начинает внедрение СПГР. Проводятся различные обучающихся семинары, стажировки, идёт разработка нормативно-правовых актов, различных положений и инструкций по СПГР. На этом этапе были выбраны 5 пилотных секторов по внедрению СПГР, т.е. СПГР в Таджикистане планировалось внедрить на отраслевой основе.
Третий этап (2006–2010). Этот этап ознаменовался началом внедрения СПГР на практике. Была принята Стратегия реформирования системы государственного управления на 2006–2015 годы. [18]
Первым нормативным актом, принятым с целью внедрения СПГР в Таджикистане было постановление Правительства Республики Таджикистан от 7 сентября 2006 г. «О внедрении Среднесрочной программы государственных расходов в Республике Таджикистан» [12]. В настоящее время данное постановление является основным нормативным актом, регулирующим СПГР в Таджикистане. В соответствии с ним формирование бюджета 2008 г. в пилотных секторах должно было осуществляться на основе СПГР. Постановлением также была утверждена постоянно действующая Рабочая бюджетная комиссия при Министерстве финансов Таджикистана в составе 14 человек по определению среднесрочных отраслевых программ и межотраслевых приоритетов. Соответственно министерства и ведомства должны были создать у себя межведомственную отраслевую рабочую комиссию. К 2012 г., согласно данному постановлению, СПГР должна полностью охватить все отрасли экономики.
Приказом Министра финансов Республики Таджикистан «О внедрении Среднесрочной программы государственных расходов в Республике Таджикистан» [13], было утверждено Положение по формированию и внедрению СПГР, которое определило цели СПГР в Таджикистане:
● обеспечение фискальной дисциплины в среднесрочный период и предсказуемости государственной бюджетной политики;
● повышение эффективности государственных расходов путем взаимосвязи общей государственной политики и отраслевых планов министерств и ведомств;
● обеспечение отраслевых министерств и ведомств предсказуемым уровнем финансирования, увеличение их ответственности и самостоятельности по разработке мер в среднесрочный период.
То есть, можно сделать вывод, что СПГР представляет собой документ, определяющий бюджетную политику расходов на предстоящий трехлетний период.
Кроме того, указанное Положение регламентировало процесс подготовки СПГР, который должен был включать следующие основные компоненты:
1. Макро — фискальная основа, которая предполагает разработку трехлетней программы фискальной политики, определяющей основные экономические параметры и фискальную среду для бюджета предстоящих трех лет;
2. Политика бюджетных расходов — включает анализ расходов бюджета и вопросов управления в среднесрочный период;
3. Планы по расходам и ограничениям по отраслям, секторам и бюджетным организациям — предполагает разработку рекомендаций по формированию планов расходов на базе макро-фискальной основы и политики бюджетных расходов, соответствующих приоритетам отраслевой и секторальной политики в рамках национальных программ развития;
4. Распределение потолка расходов каждой отрасли между секторами данной отрасли — включает в себя распределение на основе внутрисекторальных приоритетов, установленных среднесрочными планами по отраслевым расходам в рамках прогнозных бюджетных расходов по каждому ведущему отраслевому министерству.
Положение также устанавливало институциональную структуру процесса СПГР и четко описывало компетенцию каждого:
● Бюджетная Комиссия при Правительстве Республики Таджикистан;
● Министерство финансов Республики Таджикистан;
● Ведущие отраслевые министерства и ключевые бюджетные организации.
Кроме того, Положение по формированию и внедрению СПГР содержало календарный план реализации программы.
Внедрению СПГР в Таджикистане способствовало утверждение Национальной стратегии развития на период до 2015 года (НСР) [8] и Стратегии снижения уровня бедности на 2007–2009 годы [16]. Базовой основой этих стратегий была необходимость успешной реализации Целей Развития Тысячелетия. В частности НСР предусматривала меры по обеспечению увязки стратегий и инвестиционных программ с бюджетным процессом.
В 2007 г. в Республике Таджикистан была утверждена СПГР на 2008–2010 гг. [14]. Первая СПГР состояла из 7 глав и 3-х приложений:
1. Введение
2. Цели и задачи СПГР
3. Прогноз макроэкономических показателей развития
4. Государственные доходы на 2008–2010 гг.
5. Бюджетная рамка СПГР на 2008–2010 гг.
6. Секторные приоритеты СПГР.
7. Рекомендации и следующие шаги
Следует подчеркнуть, что только в секторе образования процесс составления СПГР, к которому были привлечены внешние консультанты, осуществлялся в соответствии с требованиями технологии СПГР.
СПГР на 2008–2010 гг. не была полностью интегрирована в годовой бюджетный цикл и разрабатывалась практически параллельно с процессом составления годового бюджета. Это обстоятельство существенно сократило ценность СПГР как инструмента согласования долгосрочных приоритетов развития и финансовых ресурсов государства в среднесрочной перспективе и основы для составления годового государственного бюджета.
С целью полноценной интеграции процессов составления СПГР в годовой бюджетный процесс, Правительство Таджикистана в 2008 г. инициировало осуществление следующих мероприятий:
1. Представило в парламент Республики Таджикистан проект поправок в Закон «О государственных финансах Республики Таджикистан», согласно которому трёхлетний документ СПГР законодательно стал основой для составления проекта годового бюджета; были также зафиксированы конечные сроки подготовки и принятия СПГР;
2. На основе указанных выше поправок к Закону ежегодно стали принимать правительственное решение, в котором фиксируются:
● начало и конец процесса разработки СПГР;
● органы, участвующие в её разработке;
● основные промежуточные сроки;
● взаимодействия между участниками процесса разработки СПГР.
4. Были существенно сдвинуты вперед и институционально усилены следующие важные для интеграции СПГР процессы и результаты:
● на январь месяц каждого года разработка и утверждение прогноза макроэкономических показателей, прогноза доходов (включая налоговые поступления) и дефицита государственного бюджета, а также определение среднесрочных секторных потолков государственного финансирования;
● на февраль месяц каждого года разработка и распространение основного базового документа СПРГ, включая методические указания Министерства финансов ведущим отраслевым министерствам;
● на конец июня месяца каждого года принятие самого документа СПГР, включая все этапы его подготовки.
В 2008 г. была принята новая СПГР на 2009–2011 гг., в которую в соответствии с поэтапным планом внедрения данной программы наряду с сектором образования были включены также сектора здравоохранения, социальной защиты населения и сельского хозяйства. Среднесрочные стратегии и направления государственного финансирования данных отраслей были представлены соответствующими головными секторными министерствами в виде технических записок и среднесрочных бюджетных заявок, которые содержали подробное описание среднесрочных целей развития сектора, политики расходов сектора, приоритетных программ и прогноз расходов сектора согласно функциональной бюджетной классификации на 2009–2011 гг. с выделением текущих и инвестиционных расходов.
Другим важным отличием СПГР на 2009–2011 гг. от предыдущей явилось то, что процесс её разработки был интегрирован в годовой бюджетный процесс и предшествовал процессу составления годового бюджета, явившись его основой.
Структура СПГР на 2009–2011 годы состоит из основного текста и приложений. Основная часть включает:
● текущие тенденции и перспективы макроэкономического развития республики;
● цели налоговой политики и прогноз государственных доходов включая налоговые доходы по видам основных налогов, прогноз дефицита государственного бюджета и источников его покрытия;
● среднесрочный прогноз уровня государственного долга страны и затрат на его обслуживание;
● среднесрочный прогноз расходов госбюджета по функциональной классификации построенный на основании бюджетных потолков секторного финансирования, разработанных на основе долгосрочных приоритетов государственного финансирования, определенных в НСР и детализированных в Стратегии снижения бедности Республики Таджикистан;
● политику и приоритеты в сфере государственных расходов и выделение средств по секторам.
В качестве приложения включены детальные таблицы с отраслевыми бюджетными потолками.
Однако подготовка СПГР на 2010–2012 гг. не была завершена до конца, так как Правительство Республики Таджикистан отменило её реализацию из-за возникших трудностей, связанных с многолетним планированием в период мирового экономического кризиса [9].
В начале 2009 г. признаки влияния кризиса стали более ощутимыми:
● в течение января курс национальной валюты (сомони) обесценился на 13%;
● поступления денежных переводов трудовых мигрантов сократились на 25% по сравнению с январем 2008 года;
● плановые поступления в бюджет были выполнены на 80% от утвержденных показателей в связи со снижением цен на экспортные товары и сокращением объемов экспорта, а также снижением импорта товаров и услуг.
● замедлилось развитие экономик других стран СНГ, особенно в Российской Федерации и Республике Казахстан.
В 2010 году Президент Республики Таджикистан Эмомали Рахмон в своем послании парламенту республики указал: «С целью усовершенствования бюджета и обеспечения его прозрачности Министерству финансов необходимо переходить к разработке трехгодичного госбюджета и на этой основе повысить эффективность использования бюджетных средств на основе специальных отраслевых программ» [10]. Поэтому в 2010 г. была возобновлена подготовка и утверждение новой СПГР на 2011–2013 гг. [11]. Формирование СПГР на 2011–2013 гг. и проекта Государственного бюджета РТ на 2011 г. состояло из двух ключевых этапов бюджетного планирования:
Этап 1: Определение потолков расходов и подготовка проекта «Пояснительной записки к Закону РТ “О Государственном бюджете Республики Таджикистан на 2011 год”» (см. рис.1); | | |  | | Рис. 1. Этапы формирования СПГР на 2011–2013 годы и проекта Государственного бюджета РТ на 2011 год |
Этап 2: Подготовка документа СПГР и проекта Закона РТ «О Государственном бюджете Республики Таджикистан на 2011 г. (см. рис.1) [7].
В соответствии со Стратегией управления государственными финансами на 2009–2018 гг., планируется полное внедрение СПГР в 2016 г. [17].
В заключение хочется отметить, что Республика Таджикистан одна из последних среди стран СНГ приступила к коренным экономическим реформам, включая реформы бюджетной системы. Как определено в основных стратегических документах, одна из основных бюджетных реформ, направленных на устойчивое экономическое развитие республики — это переход на СПГР. Данный переход можно разделить на три основные этапа:
1. Создание условий для будущего внедрения СПГР (1992–2002 гг.);
2. Начало пилотирования, изучение опыта других стран и построение базы для внедрения в жизнь СПГР (2003–2005 годы);
3. Внедрение СПГР на практике (2006–2010 годы). | | |  | | Рис. 2. Второй этап формирования СПГР на 2011–2013 годы и проекта Государственного бюджета РТ на 2011 год |
| |
|
|
