|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1-2 (9-10), 2004 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ | | | Капранов Н. В.
директор Московского центра Института Восток-Запад,
директор центра Кендалла-Рассела
Климанов В. В.
директор Института реформирования общественных финансов
Давыдов И. П.
начальник организационно-аналитического
управления Секретариата Бюро МПА ЕврАзЭС,
кандидат экономических наук
Иванов В. Н.
директор проекта " Открытые финансы"
| |
| | | |
12-14 февраля 2004 года в Астане Центром корпоративной конкурентоспособности Кендалла-Рассела Института Восток-Запад (Москва) совместно с Международным институтом современной политики (Алматы) и Институтом реформирования общественных финансов (Москва) было проведено второе заседание круглого стола на тему "Бюджетные системы Беларуси, Казахстана, России и Украины и проблемы экономической интеграции". (Первое заседание круглого стола состоялось в Москве 30 октября 2003 года). Основной задачей стало обсуждение результатов исследований национальных бюджетных систем, в ходе которых определялись степень их совпадения и круг проблем, возникающих при формировании единого экономического пространства.
Работа круглого стола осуществлялась в соответствии с проектом " Бюджетное пространство Евразии. Вызов интеграции" в рамках программы, направленной на создание современной конкурентной среды в России и других странах СНГ, формирование эффективных бюджетных систем, способствующих становлению конкурентоспособных национальных хозяйств. Соответствующие исследования затрагивают ряд бюджетных проблем, связанных с реализацией Соглашения о создании единого экономического пространства Беларуси, Казахстана, России и Украины, с вступлением стран СНГ в ВТО, с расширением ЕС. С этой целью Институтом Восток-Запад и реализуется проект по изучению бюджетной сферы Р. Беларусь, Р. Казахстан, РФ и Украины.
Модернизация бюджетных систем имеет первостепенное значение для всех стран СНГ. Одним из лидеров на данном направлении является Казахстан. Поэтому, приветствуя собравшихся в Астане руководителей профильных ведомств и научных учреждений этих стран, представителей международных организаций, специалистов, общественных деятелей, заседание круглого стола открыла Председатель Наблюдательного совета Международного института современной политики Дарига Назарбаева.
О содержании проводимых реформ в бюджетной сфере Казахстана проинформировал Бахыт Султанов - вице-министр Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан, подчеркнувший, что реформа бюджетной системы в Казахстане началась с принятия закона, утвердившего принцип единства бюджетной системы - формирования для всех уровней бюджета единой правовой базы, единой бюджетной классификации и финансовой статистики. Важным аспектом бюджетной реформы было также законодательное установление жестких лимитов государственного заимствования.
Уже к середине 90-х годов в Казахстане были созданы основы системы казначейства и решена задача по открытию единого казначейского счета в национальном банке. Были приняты важнейшие законодательные акты "О пенсионном обеспечении", "О государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту", а также решение о реформировании жилищно-коммунальной сферы. С учетом международных стандартов была разработана и внедрена единая бюджетная классификация доходов и расходов, позволяющая иметь прозрачную статистику государственных финансов и согласовывать расходы бюджета всех уровней с выполнением программных государственных задач.
Организации, финансируемые из государственного бюджета, были разделены на два вида - государственные учреждения и государственные предприятия. Это позволило передать от государства ряд несвойственных ему функций и провести четкую грань между бюджетной сферой и конкурентным сектором экономики. А с целью сбалансированности местных бюджетов были разграничены полномочия по расходам между республиканским и местными бюджетами и установлена для всех регионов единая практика распределения доходов.
Таким образом решались задачи по определению статуса государственных учреждений, ликвидации специальных счетов, по обязательной регистрации всех гражданско-правовых сделок в органах казначейства и упразднению всех государственных внебюджетных фондов, по консолидации доходов и расходов в государственном бюджете, по предотвращению роста кредиторской задолженности бюджета за счет создания надежных механизмов предварительного контроля за ее образованием. Законодательно было установлено, что государственные учреждения не в праве брать на себя финансовые обязательства сверх сумм, определенных бюджетным законодательством на соответствующий финансовый год. Кредиторская задолженность бюджета была существенно снижена.
Дальнейшая реорганизация бюджетного процесса в Казахстане была осуществлена в 2001-2002 гг. - прежде всего в отношении структуры бюджетных расходов, процедуры принятия бюджетных решений, разработки бюджетов, мониторинга исполнения и системы оценки эффективности бюджетных расходов. Была поставлена задача обеспечить гармонизацию экономического и бюджетного планирования, внедрить систему среднесрочного бюджетного планирования с использованием методов программно-целевого бюджетирования. Подготовлен проект Бюджетного кодекса, который в настоящее время обсуждается в парламенте Казахстана. Им предусматриваются более совершенные принципы бюджетной системы, позволяющие иметь четко организованный бюджетный процесс, современную систему отчетности и контроля за исполнением бюджета.
Как отмечалось участниками круглого стола, реформирование бюджетной системы осуществляется по той же логике и в России.
Вообще бюджетная система в странах СНГ постепенно перестает быть источником нестабильности, неплатежей и денежных суррогатов, нецелевого использования средств, политической напряженности при распределении финансовой помощи. Однако ее возможности пока еще в полной мере не используются в целях социально-экономического развития.
Выступающие подчеркивали, что Россия, в которой в 1999-2001 гг. была проведена реформа межбюджетных отношений (точнее финансовой помощи) в этой области также обладает опытом, признанным и международными финансовыми организациями, и международными экспертами. По заключению ряда экспертов, ее "система выравнивания" не имеет аналогов среди других стран с переходной экономикой. В составе федерального бюджета созданы пять фондов, каждый из которых имеет свое назначение, в том числе фонд финансовой поддержки и фонд реформирования региональных финансов, фонд компенсации и инвестиционный фонд.
Обсуждение выявило целый ряд проблем, требующих дальнейших решений. Прежде всего это проблема нормативной несбалансированности бюджетов, вследствие чего объем так называемых "необеспеченных мандатов" остается очень большим, что требует проведения радикальной реформы федеративных отношений и местного самоуправления. В этой связи в России уже приняты и вступили в силу законы "Об органах государственной власти субъектов Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления", в которых содержатся обширные главы по финансово-экономическим основам деятельности региональных, местных органов власти и достаточно жесткие требования к системе межбюджетных отношений.
Вступивший в силу в 2000 г. Бюджетный кодекс РФ формализовал бюджетный процесс на федеральном уровне и создал некоторые основы для исполнения бюджета, но оставил нерешенными большинство структурных проблем в бюджетной сфере: в межбюджетных отношениях, возникновении обязательств, по статусу бюджетных учреждений, долгу, дефициту. Необходимы поправки к нему, на самом деле означающие принятие новой редакции кодекса.
В 2004 году создается стабилизационный фонд Российской Федерации. В него будут зачисляться доходы от налога на добычу полезных ископаемых (нефти), экспортные пошлины на нефть, а также остатки средств федерального бюджета, за исключением средств, необходимых для обеспечения ликвидности и балансирования кассовых разрывов.
На круглом столе были заслушаны сообщения и представителей Республики Беларусь, которые отметили, что в соответствии с единым правовым классификатором в Республике бюджетное законодательство является частью законодательства о финансово-кредитной системе и что определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного, административного, налогового и банковского права. Закон о бюджете определяет постановления правительства, акты органов государственного управления, направленные на реализацию соответствующих его норм, а также закон об утверждении отчетов об исполнении республиканского бюджета за предыдущий финансовый год. Одновременно с Законом о бюджете принимается закон, определяющий особенности налогообложения в конкретном году. Еще одна особенность бюджетного законодательства состоит с том, что в нем, как правило, не используются нормативные акты главы государства (за исключением отдельных декретов - таких, например, как декрет "Об образовании местных целевых бюджетных жилищно-инвестиционных фондов"). Вместе с тем Президент Республики Беларусь имеет достаточно широкие полномочия в области бюджетного строительства. Ему, в частности, предоставлено право в исключительных случаях уточнять отдельные показатели бюджета.
Необходимость в унификации белорусского и российского законодательства обусловила активизацию подготовки Бюджетного кодекса Беларуси. Внесение его проекта в Палату представителей Национального собрания намечено на 2005 г. При этом в ходе обсуждения данной проблемы отмечалось, что для бюджетной сферы Беларуси характерны социальная ее ориентация и поддержка отдельных отраслей и проектов, прежде всего экспорториентированных отраслей, инфраструктуры и строительства.
В выступлениях представителей органов Евразийского экономического сообщества было подчеркнуто, что в одобренных Межгосударственным Советом на уровне глав правительств Приоритетных направлениях развития ЕврАзЭС на 2003-2006 и последующие годы одним из основных направлений интеграционного сотрудничества названо проведение согласованной налоговой и бюджетной политики. В связи с этим Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС подготавливается концепция бюджетного законодательства государств-членов Сообщества, на основе которой будут разрабатываться Основы бюджетного законодательства - правового акта, устанавливающего единые нормы правового регулирования бюджетных отношений. | |
|
