|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (43), 2012 | | | | ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА | | | Манько Н. Н.
заведующий кафедрой общих гуманитарных и социально-экономических дисциплин Международного славянского института (г. Москва),
кандидат политических наук
| |
| | | | | В статье анализируется федеральное законодательство в части установления полномочий субъектов Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства, оценивается уровень их реализации. Выдвинуты предложения по совершенствованию его правового регулирования | | Ключевые слова: субъект РФ, инвестиционная деятельность, государственно-частное партнерство | | УДК 346.22(332.1); ББК 65.05.0 Стр: 137 - 140 |
Законодательство, определяющее полномочия субъектов РФ носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей правового регулирования. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, например налоговое законодательство, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На сегодняшний день важное значение имеет создание основ правового регулирования государственно-частного партнерства в субъектах РФ, необходимых для запуска разнообразных механизмов конструктивного взаимодействия бизнеса и государственной власти. Это важно, поскольку сотрудничество такого рода выступает неотъемлемым условием нормального функционирования современной рыночной экономики.
Следует отметить, что в настоящее время отсутствует специальный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, в котором могли бы быть определены конкретные полномочия субъектов РФ в указанной сфере правового регулирования. Вместе с тем идея подготовки специального закона о государственно-частном партнерстве уже выдвинута и активно обсуждается. В частности, данная проблема явилась предметом рассмотрения на прошедшем 21 мая 2008 г. в ИЗиСП Круглом столе на тему «Государственно-частное партнерство: проблемы, тенденции, перспективы» [5, с. 156–166].
По причине отсутствия специального закона о государственно-частном партнерстве субъекты РФ обладают ограниченными возможностями в самостоятельном регулировании.
Отдельные аспекты партнёрских отношений между публичным и частным секторами все чаще освещаются в литературе, в том числе и юридической. Обсуждается понятие ГЧП, его инструменты и механизмы, правовой режим инвестиционного фонда РФ и другие вопросы. [6, с. 92].
Также достаточно активно обсуждается оптимальная схема правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне специального закона субъекта РФ. Необходимость такого закона вызвана тем, что нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают актуальных возможностей проектного финансирования государственно-частного партнерства [2, с. 36].
В отсутствие соответствующего федерального закона государственно-частное партнерство может выражаться в различных правовых формах. Иначе говоря, существует определенный спектр юридических конструкций, позволяющих осуществлять такое партнерство государства и частного инвестора. Это может быть строительный подряд для государственных нужд, аренда государственного имущества, доверительное управление государственным имуществом, соглашение о разделе продукции и ряд иных правовых форм [4, с. 49].
На сегодняшний день специальным Федеральным законом, предмет регулирования которого составляют непосредственно отношения в области государственно-частного партнерства, является Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который достаточно подробно регламентирует основания и порядок заключения, а также реализации концессионных соглашений, являющихся одной из форм реализации государственно-частного партнерства. Прямые инвестиции, связанные с использованием недвижимого имущества, созданием инфраструктурных проектов и развивающиеся на основе государственной или муниципальной собственности, облекаются в форму концессионных соглашений, поскольку данная договорная форма позволяет сбалансированно распределить права и обязанности между государством и инвестором [3, с. 19].
В соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях» органы государственной власти субъектов РФ обладают следующими полномочиями в части реализации концессионных соглашений:
а) субъект РФ в лице уполномоченного органа государственной власти вправе выступать одной из сторон концессионного соглашения (концедентом) (ч. 1 ст. 5 указанного Закона). Таким образом, уполномоченному органу субъекта РФ предоставляется право принимать решение о заключении концессионных соглашений, заключении, изменении и прекращении действия концессионных соглашений в отношении объектов концессионного соглашения, права собственности на которые принадлежат субъекту РФ. Также законом субъекта РФ отдельные права и обязанности концедента могут передаваться уполномоченным органам и юридическим лицам;
б) орган государственной власти субъектов РФ вправе формулировать дополнительные условия концессионного соглашения, предусмотренные ч. 2 ст. 10 указанного Закона.
На сегодняшний день специальные законы, посвященные государственно-частному партнерству, приняты в сорока пяти субъектах РФ (Санкт-Петербург, Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Ставропольский край, Кемеровская, Томская, Челябинская области и др.).
Указанные законы, как правило, включают в себя общие положения, а также порядок реализации механизмов государственно-частного партнерства. Во всех законах находят свое отражение следующие вопросы: цели и задачи государственно-частного партнерства, его принципы, стороны государственно-частного партнерства. В отсутствие в настоящий момент законодательного определения государственно-частного партнерства субъекты РФ самостоятельно формулируют его в собственных законодательных актах. Так, Закон Ставропольского края от 12 октября 2009 г. № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае» под государственно-частным партнерством понимает совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия (сотрудничества) между Ставропольским краем и муниципальными образованиями, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории края, развития инновационного, инвестиционного, инфраструктурного потенциала края. В соответствии с Законом Томской области от 4 декабря 2008 г. № 240-03 «О государственно-частном партнерстве в Томской области» государственно-частное партнерство — это организационное взаимодействие (сотрудничество) между Томской областью и муниципальными образованиями области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, с целью реализации общественно значимых проектов в социально-экономической сфере на территории Томской области.
Общей чертой указанных законов является регламентация с различной степенью детализации порядка проведения конкурса на право заключения соглашения, определяющего порядок осуществления государственно-частного партнерства.
Отдельное внимание в рассмотренных законах уделяется определению объектов, в отношении которых могут применяться механизмы государственно-частного партнерства. Как правило, данный перечень объектов во многом совпадает с перечнем объектов, указанных в ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях». Тем не менее имеется и ряд отличий: в состав объектов могут включаться объекты, используемые для сельскохозяйственной деятельности, объекты в сфере инновационной деятельности, объекты в сфере массовых коммуникаций, информационных технологий и иные объекты, необходимые для социально-экономического развития соответствующего субъекта РФ.
В рамках совместного ведения осуществляется регулирование в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В п. 1 ст. 11 указанного Закона прямо закрепляется, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, наряду с органами государственной власти Российской Федерации также осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Право субъектов РФ самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере также предусматривается в ст. 7 названного Закона, в которой указывается, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Пункт 2.1 ст. 11 указанного Закона определяет направления законодательного регулирования субъектов РФ в инвестиционной сфере. Содержащиеся в нем формы и методы регулирования инвестиционной деятельности условно можно разделить на две группы:
1) создание необходимых условий для развития и осуществления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории субъекта РФ;
2) прямое участие субъектов РФ в этой деятельности.
Такого рода деление форм и методов регулирования инвестиционной деятельности предопределяется ролью Российской Федерации в целом и субъектов РФ в частности как участников инвестиционной деятельности. С одной стороны, государство, выступая в качестве инвестора, является равноправным субъектом гражданско-правовых отношений в инвестиционной деятельности, с другой — осуществляет управление ею в пределах государственной территории [1, с. 18].
Важным направлением законодательного регулирования является установление нормативными правовыми актами субъектов РФ гарантий всем субъектам инвестиционной деятельности независимо от форм собственности, которые включают в себя: обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности; гласность в обсуждении инвестиционных проектов; право обжаловать в суде решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; защиту капитальных вложений.
Следует отметить, что Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» также предоставляет субъектам РФ возможность законодательного регулирования в отношении особой категории субъектов инвестиционной деятельности — иностранных инвесторов. Согласно ст. 3 указанного Закона субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Установленный на федеральном уровне круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности создает основу для развития экономической деятельности в субъектах РФ. Однако положения федерального законодательства в ряде случаев носят неоднозначный характер, что приводит к коллизиям в правоприменительной деятельности; кроме того, таких положений недостаточно для привлечения инвесторов в социально-экономическую сферу субъектов РФ.
При регулировании отдельных сфер инвестиционной деятельности в федеральных законах не проведено четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Фактически, как уже отмечалось, соответствующее регулирование осуществляется в режиме совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. За последние годы в Российской Федерации сформировался значительный массив судебной практики по делам о соответствии федеральному законодательству законов субъектов РФ, регулирующих инвестиционную деятельность.
Так, судебные органы зачастую признавали противоречащими федеральному законодательству положения законов субъектов РФ, ограничивающие круг инвесторов. В ряде случаев были признаны не соответствующими федеральному законодательству не только положения «базовых» законов субъектов РФ об инвестиционной деятельности, но и положения специальных законов, имеющих схожий предмет регулирования.
Судами неоднократно обращалось внимание, что принятие на уровне субъекта РФ нормативного правового акта, регламентирующего создание зон экономического развития, является неправомерным, поскольку выходит за пределы компетенции органов государственной власти субъекта РФ.
Особо подчеркнем, что анализ судебной практики показывает, что основная часть споров связана с вопросами установления законами субъектов РФ налоговых льгот для инвесторов. В ряде дел судебными органами было высказано мнение, в соответствии с которым положения законодательства субъекта РФ в части утраты права на налоговую льготу субъектами инвестиционной деятельности не соответствуют федеральному законодательству.
Судами отмечалось, что, разрешая заявленное прокурором требование, необходимо определить, регулирует ли оспариваемая им статья закона субъекта РФ гражданские правоотношения и противоречит ли она нормам федерального законодательства. И даже если закон субъекта РФ содержит нормы гражданского законодательства Российской Федерации, это не всегда является противоречием такому законодательству, особенно если такие положения законодательства субъектов РФ носят отсылочный характер. Однако в отдельных решениях судебными органами было прямо отмечено, что установление законом субъекта РФ специальных конкурсных процедур может являться нарушением федерального законодательства.
Субъекты РФ, определяя в своем законодательстве возможные формы государственно-частного партнерства, не ограничиваются лишь концессионными соглашениями. В соответствующих законах определяются различные формы участия субъекта РФ в государственно-частном партнерстве. Следует указать ряд общих, используемых во всех перечисленных законах субъектов РФ форм государственно-частного партнерства:
● участие в уставных (складочных) капиталах юридических лиц;
● участие в создании особых экономических зон;
● участие в концессионных соглашениях;
● участие в государственных и муниципальных контрактах;
● предоставление имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, в доверительное управление, аренду, в том числе на льготных условиях;
● государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения.
В ряде субъектов (Ставропольский край, Республика Алтай, Томская область) этот перечень является открытым и предусматривает осуществление государственно-частного партнерства в иных правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Отдельного внимания заслуживает определение форм государственно-частного партнерства в Законе Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В отличие от аналогичных законов других субъектов РФ, где перечисляются формы государственно-частного партнерства, в ст. 5 Закона Санкт-Петербурга предлагаются различные схемы реализации соглашений о государственно-частном партнерстве. Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, на которых располагается объект соглашения и (или) которые необходимы для осуществления партнером деятельности, предусмотренной соглашением, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие городу исключительные права в целях, определенных данным Законом.
Анализ законодательных актов субъектов РФ в части регулирования государственно-частного партнерства позволяет выявить ряд присущих им недостатков. С одной стороны, ряд указанных законов субъектов РФ (Томская, Кемеровская области) во многом копируют друг друга и носят общий характер, что, впрочем, объяснимо ограниченными возможностями субъектов РФ по самостоятельному регулированию указанных вопросов, новизной стоящих перед ними задач и отсутствием соответствующей практики. С другой стороны, подробное правовое регулирование механизмов государственно-частного партнерства субъектами РФ нередко приводит к вторжению регионального законодателя в компетенцию Российской Федерации и соответственно к возникновению коллизий между нормами регионального и нормами федерального законодательства. Например, в ст. 10 названного Закона Санкт-Петербурга указывается, что Правительство Санкт-Петербурга разрабатывает и утверждает примерные формы соглашений и методические рекомендации по заключению соглашений в отношении определенных форм инвестиционной деятельности и (или) применительно к различным сферам реализации соглашения. Между тем в настоящее время типовые формы соглашений в отношении ряда объектов, перечисленных в ст. 6 данного Закона, утверждены Правительством РФ в соответствии с положениями ч. 4 ст. 10 Федерального закона «О концессионных соглашениях». В качестве примеров можно указать Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 673 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии», от 9 февраля 2007 г. № 90 «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения».
Кроме того, следует отметить, что установленный в ст. 6 названного Закона Санкт-Петербурга перечень объектов государственно-частного партнерства на территории города фактически воспроизводит перечень объектов концессионных соглашений, указанных в ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях». При этом в Законе Санкт-Петербурга данный перечень воспроизведен неточно.
Необходимо отметить, что установленные в Законе Санкт-Петербурга конкурсные процедуры настолько подробно урегулированы, что возможно их несоответствие аналогичным конкурсным процедурам, установленным гражданским законодательством Российской Федерации. Необходимо учитывать, что судебные органы нередко признавали столь подробное регулирование конкурсных процедур законодателем субъекта РФ противоречащим федеральному законодательству, о чем говорилось выше.
В связи с этим оптимальной представляется такая схема правового регулирования государственно-частного партнерства на уровне субъекта РФ, при которой не предусматривается детального регламентирования состава возможных объектов государственно-частного партнерства, а также подробного перечня обязательных условий соглашений о государственно-частном партнерстве. Это связано с тем, что такого рода регулирование, во-первых, содержит потенциальную угрозу нарушения установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, согласно которому гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Следует учитывать, что гражданским законодательством регулируется большинство аспектов соглашений о государственно-частном партнерстве. Во-вторых, на данном этапе развития государственно-частного партнерства излишняя конкретизация на уровне субъекта РФ условий соглашений о таком партнерстве может привести к созданию необоснованных ограничений для проявления инициативы со стороны возможных инвесторов. По сути, основные условия соглашений о государственно-частном партнерстве вытекают из федерального законодательства.
Оптимальный вариант заключается в построении целостной, непротиворечивой системы законодательства субъекта РФ об инвестиционной деятельности, учитывающей все возможности стимулирования инвестиционной деятельности, закрепленные на федеральном уровне, при одновременном определении системы организационных, правовых и экономических мер со стороны органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению дополнительной поддержки инвестиционной деятельности (в частности, совершенствование правовых и экономических условий осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, развитие института государственно-частного партнерства).
В связи с этим предлагается разработка проекта закона субъекта РФ «Об участии субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве». В нем предполагается установить основы правового регулирования участия субъекта РФ в государственно-частном партнерстве, а также формы участия субъекта РФ в государственно-частном партнерстве.
В законопроекте целесообразно предусмотреть такие формы государственно-частного партнерства, как: концессионные соглашения; государственные гарантии по кредитам, привлекаемым партнером с целью реализации соглашения; предоставление партнеру земельных участков, иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ, на условиях, определенных соглашением, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; совместная деятельность органов государственной власти субъекта РФ и партнеров, направленная на социально-экономическое развитие региона; профессиональная подготовка и переподготовка кадров. При этом перечень форм государственно-частного партнерства должен быть открытым, что позволит беспрепятственно использовать для построения иных конструкций государственно-частного партнерства все многообразие правовых возможностей, закрепленных в федеральном законодательстве.
В законопроекте будет определена компетенция органов государственной власти субъекта РФ в сфере государственно-частного партнерства. Целесообразно также создание такого важного институционального канала для тесного взаимодействия государственной власти и бизнеса в рассматриваемой сфере, как региональный консультативный совет по государственно-частному партнерству, формируемый из представителей органов государственной власти и бизнес-сообщества. Данный совещательный орган может обеспечивать учет интересов инвесторов, ассоциаций предпринимателей при выработке основных направлений развития государственно-частного партнерства, осуществлять мониторинг практики реализации соглашений о государственно-частном партнерстве, вносить в органы государственной власти субъекта РФ рекомендации по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства на территории субъекта РФ. |
| |
|
|
