|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (43), 2012 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Куимов В. В.
заведующий кафедрой коммерции и внешнеэкономической деятельности Красноярского государственного торгово-экономического института,
доктор экономических наук, профессор
Гуняков Д. Ю.
аспирант кафедры коммерции и внешнеэкономической деятельности Красноярского государственного торгово-экономического института
Семенова Н. В.
главный специалист Администрации г. Красноярска
| |
| | | | | В статье обоснованы предложения по реструктуризации деятельности отраслей социальной сферы. На примере муниципального округа крупного города показаны возможности существенного сокращения затрат, при повышении качества обслуживания на основе согласованных действий муниципальных и частных учреждений | | Ключевые слова: муниципалитет, реструктуризация, социальная сфера, дошкольное учреждение, полномочия, законодательство | | УДК 338.23:36; ББК 65.44 Стр: 258 - 261 |
Будущее развитие страны и отдельных территорий все в большей степени становится зависимым от подготовленности и креативности проживающих здесь людей. Как утверждают многие авторы «готовность к изменениям, тотальная инновационость, развитие, уникальность, творчество, ценностная мотивация и долгосрочное сохранение нарастающей квалификации и работоспособности персонала» составляют базу современного развития. Формирование этих качеств закладывается в семье, образовательной, практической сфере, а также в сфере поддержания здоровья. Именно муниципальная социальная сфера и ее отрасли: образование, здравоохранение, культура, физическая культура и спорт, социальная защита населения, молодежная политика вместе с семьей в системной реструктуризации выполняют две важнейшие функции, обеспечивающие развитие и поддержание квалификации и работоспособности человека. Эти сферы готовят к самостоятельной жизни (обучают, квалифицируют, воспитывают) ребенка, подростка, молодого человека и создают возможность людям любого возраста обучаться для своей деятельности, реализовать свои устремления к успешной карьере и достойной жизни, реализовать себя в творчестве, спорте, общественной деятельности, и в случае необходимости позволяют получить лечение, а также поддерживают и содержат человека, не способного самостоятельно обеспечить свою жизнь в силу ограниченного здоровья, временных трудностей и т. д.
Параметры муниципальной социальной сферы — результат сложившейся практики, а ее количественные характеристики зависят от численности населения. Так в Красноярске — городе с миллионным населением — это 558 учреждений, в которых работают более 40 тысяч служащих, призванных обеспечить неотложные нужды миллиона жителей. Исследования показывают, что за исключением Москвы и Санкт-Петербурга эти пропорции прямо связаны с численностью населения и по всем муниципалитетам хорошо коррелируются.
В Красноярске функционируют 379 образовательных учреждения. Из них 142 общеобразовательные школы (в том числе 11 лицеев, 13 гимназий), 206 дошкольных учреждений, 35 учреждений дополнительного образования, 4 межшкольных учебных центра, 10 учреждений для детей, нуждающихся в психолого-педагогической, медико-социальной помощи, 19 детских библиотек, 11 музыкальных школ, 107 клубных формирований, 13 молодежных центров, 14 загородных стационарных оздоровительных лагерей, 4 родильных дома, 8 детских больниц и поликлиник, 41 детская спортивная школа различной ведомственной принадлежности.
В системе социальной защиты населения Красноярска действуют 14 учреждений, работающих с семьей и детьми, в том числе 5 центров социальной помощи семье и детям, приют для детей и подростков, 4 социально-реабилитационных центра для несовершеннолетних, кризисный центр для женщин, городской реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями. С учетом региональных и федеральных структур, работающих на социальном направлении, в городе есть необходимые условия для развития личности и поддержания и укрепления здоровья человека. Располагая обширной сетью учреждений системы образования и здравоохранения, город постоянно совершенствует и развивает ее.
На современном этапе муниципалитеты используют базу и основные технологии и идеи, созданные 30–50 лет назад, в минимальной степени прошедшие реструктуризацию. Отвечает ли сама структура, материальная база, применяемые технологии требованиям, которые предъявит муниципалитету жизнь через 20–30 лет. Ответ на эти вопросы как всегда неоднозначен, но в свете анализа перспектив устойчивого развития территорий закономерен и требует анализа. Главный вопрос — насколько социальная сфера соответствует тем функциям, которым она призвана служить. Ответ неутешителен. Современная социальная сфера, разделенная по отраслям и направлениям, в каждой из них достаточно успешно решает текущие задачи развития, особенно в образовании, в спорте, но мало влияет на главные составляющие будущего развития — слабо мотивирует здоровый образ жизни, как условие продолжительного труда и соответственно благополучия. Социальная сфера еще недостаточно поддерживает высоко востребованную квалификацию работника. Социальная защита и система трудовой занятости, не направлена на реабилитацию работника, а во многих случаях консервируют временную нетрудоспособность и способствуют иждивенческим настроениям. Таким образом, социальная сфера, обеспечивая общее образование и дополнительное развитие человека, особенно в детстве и юности, в дальнейшем не сопровождает его как главный ресурс развития общества и личного благополучия. Такая задача не ставится и в базовых и текущих законах РФ. С учетом постоянного сокращения численности и прироста населения проблема наиболее полного использования трудового потенциала, как по качеству, так и по времени становится важнейшим условием развития в целом.
Наиболее острыми в последние годы проблемами, с которыми встретились муниципалитеты, являются:
1. Принятые в последние годы надзорными органами завышенные по сравнению с развитыми странами нормы и нормативы поставили большинство учреждений социальной сферы в положение, когда они не могут пройти лицензирование, или проходят его «условно», так как в существующих помещениях запрещается использование нового оборудования и технологий и вынуждены тратить огромные средства на реконструкцию зданий, более 60% которых были построены 40 и более лет назад. Особенно тяжелое положение в здравоохранении. Есть два пути решения проблемы а) строительство современных зданий поликлиник, роддомов, больниц, школ, дошкольных учреждений, спортивных комплексов и т.д. и б) приведение требований надзорных органов к международной практике, что существенно снизит необходимые затраты и сделает возможным большую часть услуг оказывать в уже существующих зданиях и помещениях.
2. Огромный недостаток мест в дошкольных образовательных учреждениях города, школах, поликлиниках, библиотеках в новых микрорайонах. Известно, что во всех территориях идет новое строительство, но муниципалитеты не имеют средств на соответствующее развитие в этих микрорайонах социальной сферы. В очереди для получения мест в ДОУ в Красноярске стоят более 40 тыс. детей, в том числе в возрасте от 3 до 7 лет более 14 тысяч. Всего в учреждениях дошкольного образования Красноярска 31 тыс. мест.
3. Разорительное для бюджета давление надзорных органов на социальную сферу: огромные средства отвлекаются на устранение замечаний, в большинстве своем эти средства тратятся на поддержание работоспособности старых и непригодных для современных технологий зданий, при этом ничего не остается на развитие и новые технологии. Для полного устранения предписаний надзорных органов в городе требуется более 7 млрд 305 млн рублей, что составляет более двух годовых бюджетов социальной сферы города. В интересах будущего в неперспективных зданиях желательно поддерживать возможности работы при минимальных затратах, а средства направить на создание нового поколения зданий и помещений или изменить требования надзорных органов.
4. Недостаточная мотивация работников социальной сферы, низкая оплата труда и низкие социальные гарантии. Особенно остро эта проблема стоит в системе дошкольного образования, библиотек, младшего и среднего медицинского персонала. Даже ввод нового дошкольного учреждения сдерживается отсутствием воспитателей и их помощников. Недокомплект таких специалистов в отраслях социальной сферы составляет 20–25%.
Муниципалитеты ищут пути решения этих проблем на основе реструктуризации отраслей путем принятия и исполнения муниципальных целевых программ. Почти все муниципалитеты России имеют от 4 до 10 целевых программ по отдельным проблемам социальной сферы. Во всех муниципалитетах, кроме бывших закрытых городов, самыми острыми проблемами остаются дефицит мест в дошкольных учреждениях и несоответствие материальной базы социальной сферы, прежде всего здравоохранения, новым требованиям, которые в последние годы разработали и утвердили различные надзорные органы — Роспотребнадзор, Пожнадзор, Ростехнадзор и др.
Наши исследования показывают, что большинство новых требований этих и других надзорных органов, введенных, в том числе особенно в последние 2–3 года, не ориентируются на лучший мировой опыт и требования, принятые в экономически устойчивых странах, существенно завышают требования к зданиям и конкретным помещениям, и с учетом бюджетных возможностей регионов, страны и муниципалитетов, делают их исполнение невозможным. Все это ведет к дальнейшему напряжению в обществе и справедливым ожиданиям изменений.
Изучение практик других стран, показывает, что решение многих проблем, связанных с дефицитом бюджета, может и должно решаться согласованными усилиями, как государства, так и муниципалитетов, с активным привлечением бизнеса и новых технологий, в том числе путем передачи функций исполнения муниципальных услуг бизнес структурам. Большинство проблем, может быть решено быстро в течение одного — двух лет. Проанализируем отдельные положения этого утверждения.
Проблема дефицита мест в дошкольных учреждениях может быть решена при согласованных действиях федеральной законодательной, исполнительной власти и муниципалитетов.
Главными проблемами, которые потребовали разработки программы «Дети Красноярска» на 2007–2012 годы являются:
1. Трудности с размещением детей в дошкольных образовательных учреждениях.
В 1991 году муниципалитет содержал 99 муниципальных учреждений на 11 500 мест. С 1992 по 2012 гг. муниципалитет принял от ведомств, отремонтировал, оснастил и ввел в работу еще 107 детских учреждений более чем на 23 тысячи мест. В настоящее время в городе 206 ДОУ на 31 тысячи мест, которые посещают почти 36 тысяч детей.
Но за эти годы существенно изменилась и демографическая ситуация, рождаемость выросла на 42%, при этом большинство родителей и бабушек продолжает работать.
Сейчас в городе 184 560 детей в возрасте от рождения до 18 лет, в том числе 64360 детей в возрасте до 7 лет, среди них 14000 детей в возрасте до полутора лет. В ближайшие годы численность детей города возрастет до 200–205 тысяч, которая сохранится до 2015–2017 года.
Очередь на получение места в ДОУ сейчас 43770 детей, в том числе детей в возрасте 3–7 лет — 14 тысяч. Таким образом, реальная очередь нуждающихся составляет 11–12 тыс. Значит городу необходимо 40–42 тыс. мест в ДОУ, при том, что сейчас имеется только 31 тыс., т.е. надо построить минимум 12 тыс. новых мест.
Поддерживая устремления малого бизнеса работать в этом сегменте, город развивает методическую помощь всем структурам, которые работают с детьми. Были апробированы возможности поддержки малых семейных групп взаимоподдержки, которые создаются семьями для совместной работы с детьми. Все они размещались в квартирах одной из семей, которая взялась за дневное, по сокращенному времени содержанию детей своих знакомых и родственников. В настоящее время большинство таких групп размещаются в отдельных квартирах или нежилых помещениях на правах аренды у собственника. К сожалению, Роспотребнадзор стал предъявлять к ним такие же требования как к ДОУ — наличие 27 метров площади на каждого ребенка, отдельный выход, цикличное меню, медицинский надзор и др. Такого давления не выдержали большинство семейных групп взаимоподдержки и они распались, или работают, не заявляя о себе. Стали укрепляться группы на основе родительской солидарности — Центры доверительного семейного воспитания, которых уже около 100 и которые посещают около 1600 детей. На основе комплексного анализа город разработал городскую целевую программу «Дети Красноярска» на 2007–2012 гг., предусматривающую следующие пути решения данной проблемы:
1. Комплексный капитальный ремонт высвобожденных зданий бывших детских садов или приобретенных под их создание.
2. Строительство новых дошкольных образовательных учреждений.
3. Рационализация использования площадей, действующих дошкольных образовательных учреждений.
Путем реализации программы будет создано не менее 5,5 тыс. мест и будет обеспечено увеличение общего числа мест в дошкольных учреждениях до 38190, что обеспечит охват детей услугами дошкольного образования — до 82% и снижение очередности в дошкольные образовательные учреждения на 60%;
Первые итоги реализации программы и стратегия ее развития показывают хорошую динамику. За 2007–2011 гг. в городе создано почти 4,5 тыс. мест для дошкольного образования, в том числе введены 3 новых ДОУ на 780 мест, после капитального ремонта введены в эксплуатацию 16 зданий, лучше стали использоваться площади существующих ДОУ, развиваются группы кратковременного пребывания.
К началу 2012 г. все здания бывших ДОУ, используемые не по профилю перепрофилированы. Ремонт по современным требованиям надзорных органов обходится дороже нового строительства. Так, если одно место при новом строительстве обходится в пределах 1 млн руб., то капитальный ремонт или реконструкция до 1200–1350 тыс. руб. На 2012 г. в городе начато строительство 10 ДОУ на 1500 мест, стоимостью более 1,5 млрд рублей. Но все это проблемы не решает.
Пример одного из крупных муниципальных округов — города Красноярска показывает, что современные подходы к строительству и ремонту дошкольных учреждений в принципе не могут решить эту социальную проблему и требуют коренного изменения на уровне федерального законодательства, надзорных органов и общественного согласия.
Руководителями страны признано, что почти 2 млн детей не имеют возможности посещать дошкольные учреждения, а значит и получать необходимое развитие, что приведет к трудностям освоения материала в школе. Все это вызывает справедливое недовольство молодых семей.
За последние пятнадцать лет в Красноярске частными структурами отремонтированы дошкольные учреждения более, чем для 20 тыс. детей, в том числе за время реализации программы «Дети Красноярска», как части краевой программы «Дети», создано 4145 новых мест в дошкольных учреждениях и введены две новые школы на 2000 ученических мест, родителям 7,5 тысяч детей в возрасте 1,5–3 года выплачивается денежная компенсация в размере 3500 рублей за не предоставление места в ДОУ. В настоящее время в городе работает 206 муниципальных ДОУ, в которых находится 32225 детей.
К решению проблемы занятости детей дошкольного возраста и подготовки их к обучению в школе начинают включаться бизнес-структуры, некоммерческие организации и семьи. В Красноярске работают 12 частных ДОУ на 1700 детей, созданы Центры развития детей, Центры доверительного семейного воспитания, группы семейного воспитания, которые в совокупности объединяют до 2000 детей, получающих практически равное, а в отдельных случаях и лучшее, чем в муниципальных учреждениях дошкольное образование. Но у них нет государственного признания. Законодательство их не замечает.
Современная законодательная база, принятые «СанПиНы» и требования других надзорных органов не позволяют, а в действительности препятствуют решению этой задачи. Не решает этих проблем и раздел «Дошкольное образование» в законе «Об образовании в Российской Федерации».
Необходимо внести изменения в некоторые ведомственные акты и СанПиНы, приблизить их к нормам, принятым в развитых странах, что позволит создать за год-два в России до 1,5 млн дополнительных мест для дошкольного образования при минимальных затратах. Все это будет осуществляться без ущерба для здоровья, безопасности и качества образовательного процесса. Предлагается срочно решить следующие задачи:
1. Необходимо законодательно закрепить возраст, с которого может начинаться дошкольное образование. В большинстве стран мира таким возрастом считается 5 лет. В России — с 2 месяцев. Учитывая особенности России, предлагается в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» внести дополнение о том, что дошкольное образование обеспечивается с 3 лет. Это позволит лучше планировать работу учреждений, осуществляющих дошкольное образование.
Следует признать, что в отдельных семьях, особенно при одном родителе, болезнях одного из родителей и других особых случаях есть острая необходимость направления ребенка раннего возраста в дошкольное учреждение. Так, в городе с населением в миллион человек расчеты показывают, что необходимо до 2000 таких социально ориентированных мест в детских учреждениях. Предлагается в данном случае определить специальные правила приема.
2. Рационально использовать имеющиеся групповые помещения в существующих ДОУ. В настоящее время во всех ДОУ для каждой группы предусмотрено два больших зала по 50–55 кв. метров — игровая и спальная. При этом спальная комната используется не более 2–3 часов в сутки. До 1980–1990 гг. спален в ДОУ не было. Дети спали в игровых комнатах на раскладных кроватях. Нет спальных комнат и в детских учреждениях Германии, опыт которой мы глубоко изучали и в других странах Европы.
Предлагается для сна детей использовать кровати-трансформеры или раскладные кровати, что позволит высвободить в групповой не менее 38 квадратных метров на весь период, кроме сна, для игр детей. С учетом высвобождения площадей создать в каждом указанном помещении группу по 20 детей. Конечно, это можно сделать только в группах для здоровых детей в возрасте 3 лет и старше.
При положительном решении и вложении до 5 млрд руб. для дооборудования ДОУ (приобретение кроваток-трансформеров, кабинок для одежды, установка дополнительных умывальников и раковин, приобретение дополнительных комплектов кухонного оборудования и дополнительном персонале) в течение одного года будет дополнительно создано более 1,5 млн мест для детей. Единственным препятствием для такого решения пока является «СанПиН», принятый в декабре 2011 г. и «Положение о дошкольном образовательном учреждении», принятое Правительством РФ.
3. Законодательно разрешить группы семейного воспитания. В настоящее время подобная практика поддержки таких групп, созданных на основе родительской солидарности освоена во многих городах России. Такие группы организуются родителями на площади собственных или арендованных квартир и нежилых помещений. В городах с миллионным населением подобные группы объединяют не менее 2000 детей. Но эти группы создаются закрыто, опасаясь санкций Роспотребнадзора и Пожнадзора. Если разрешить законодательно их существование, то это позволит организовать необходимую методическую работу силами воспитателей близлежащих ДОУ, врачебное наблюдение участковыми врачами.
Расчеты показывают, что затраты на 1000 детей в семейных группах будут составлять около 40 млн рублей, т.е. на уровне их содержания в ДОУ. К примеру, для создания и строительства 1000 новых мест в ДОУ необходимо около 1 млрд рублей.
4. Исключить категории льготного внеочередного получения мест в дошкольных учреждениях (детей высокооплачиваемых родителей) — детей судей, прокуроров, следователей, которые имеют другие льготы и включить в этот перечень одиноких родителей. Предусмотреть предоставление мест детям из одной семьи в одном дошкольном учреждении.
5.В целях развития строительства дошкольных учреждений, школ и поликлиник в тех местах, где они действительно востребованы, необходимо на уровне федерального законодательства признать такое строительство муниципальной нуждой, для чего внести дополнение в ст. 49 Земельного Кодекса РФ, дополнив ее «....дошкольных учреждений, школ, поликлиник». Такое решение позволит муниципалитетам выкупать земли или здания у собственников в местах, где появилась нужда в муниципальном социальном объекте.
6.Одним из значимых направлений решения этой проблемы может быть создание дошкольных отделений в существующих школах. В городах, и особенно в селах, есть часть школ в старых микрорайонах, которые не укомплектованы и там можно при минимальных затратах создать дошкольные группы. К сожалению, Роспотребнадзор требует создания в этих школах отдельных столовых, совершенно изолированных от начальной школы помещений для размещения дошкольников. Такие требования не соответствуют современной педагогике и таких возможностей большинство школьных зданий в России не имеет. В итоге отдельные помещения в таких школах пустуют или малоэффективно используются, но не могут быть применены для дошкольного образования.
Не меньше проблем несоответствия законодательства и полномочий в других отраслях социальной сферы.
Так, в здравоохранении практически все здания, кроме построенных за последние 5 лет, не соответствуют требованиям санитарных норм и правил, которые приняты за последние 3–4 года. По этим требованиям большинство существующих учреждений должно быть закрыто, а взамен, построены новые, что совершенно не соответствует реальным возможностям. Такое положение дел и в отраслях культуры, физической культуры и спорта и некоторых других. Так, например, в оценочных показателях работы муниципалитетов, регионов остаются показатели библиотечного обслуживания без учета развитого телевидения, электронных книг, интернета. В отраслях физической культуры требуются показатели по спортивным залам, бассейнам, другим спортивным базам, но не учитывается огромное и постоянно возрастающее число частных спортивных залов, бассейнов и т.д. Проявляется увлечение региональных властей строительством больших спортивных комплексов с расчетным числом посещений спортивных игр 10–20 тыс. зрителей, что не соответствует реалиям. А значит затраты на эти помещения напрасны. Аналогичная ситуация оценки результативности работы муниципальных и региональных учреждений в сфере культуры. Практика большинства крупных сетевых торговых центров приводит к созданию на этих площадях спортивных комплексов, тренировочных залов, кинотеатров, танцевальных, игровых и других учреждений. Если бизнес занимается такими направлениями, значит, государство должно этому содействовать.
Если посчитать затраты на строительство 2,0 млн мест для дошкольного образования, то они составят 1,5–1,8 трлн руб. Если учесть, что в 2012 г государство выделило на эту проблему 5 млрд рублей, то финансирование строительства новых мест в ДОУ практически невыполнимая задача.
Наши предложения по решению проблем дошкольного образования обоснованы и изложены выше. При затратах в 5–7 млрд руб. и изменении законодательства эта проблема может быть решена в течение 1–2 лет. Такие же возможности есть и в других отраслях социальной сферы. Необходимо пересмотреть оценочные показатели по отраслям и уровням власти. Привести их к современным реалиям с учетом активного развития бизнеса в этих направлениях и удовлетворения потребностей населения за счет комплексного использования возможностей муниципальных и частных учреждений социальной сферы. Следует шире использовать возможности компенсации услуги в частном учреждении. В социальной сфере муниципалитетов и регионов назрела необходимость глубокой реструктуризации на основе комплексного пересмотра законодательных основ, норм и правил, что будет способствовать лучшему обслуживанию, повышению уровня жизни и социального согласия.
Для законодательного закрепления вышеуказанных предложений необходимо внести изменения в ряд федеральных законов, Постановлений Правительства, Приказы Министерства образования и науки, «СанПиНы» Роспотребнадзора, требования других надзорных органов. |
| |
|
|
