|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (43), 2012 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Сюткин М. В.
соискатель кафедры финансов факультета финансовых, кредитных и международных экономических отношений Санкт-Петербургского государственного экономического университета
| |
| | | | | Статья посвящена теме развития государственно-частного партнерства в сфере строительства автодорог в России. Рассмотрены наиболее приемлемые механизмы реализации проектов строительства, реконструкции и эксплуатации автомобильных дорог | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение, строительство автодорог | | УДК 336.5; ББК 65.05 Стр: 294 - 296 |
25 апреля 2012 года Д.А. Медведев подписал Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и статью 16 Федерального закона «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1, который ранее был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации.
Федеральный закон закрепил возможность реализации проектов государственно-частного партнерства на основе модели «концессия с платой за доступность» (availability payment, эксплуатационный платеж), механизм реализации которой приближен к пониманию государственно-частного партнерства в государствах — основоположниках современного public-private partnership. В таких странах, с развитым пониманием государственно-частного партнерства, концессия с платой за доступность применяется для создания общественной (социальной, инженерной, коммунальной) инфраструктуры.
Один из основных рисков при реализации крупного инфраструктурного проекта это возможные расхождения между предварительными расчетами, ставшими основой для прогноза экономической жизнеспособности и характеристик проекта (финансовая модель), и реальным спросом на товары или услуги, производимые объектом. Существенность данного риска также возрастает в связи с тем, что этот риск обычно целиком принимается концессионером и косвенно банками, осуществляющими долговое финансирование проекта, так как оказывает решающее влияние на его денежные поступления. Часть риска может приниматься государственным партнером в случае, если он одновременно является потребителем произведенного продукта, либо предоставляет гарантии по минимальному уровню рентабельности проекта (например, компенсация недостатка интенсивности дорожного движения на платной автомобильной дороге). Не обеспеченная такими гарантиями часть амортизации и фиксированных эксплуатационных затрат составляет в этом случае остаточный риск концессионера.
Сценарий эксплуатационных платежей и соответствующие ему финансовые взаимоотношения сторон вытекают из особенностей концессионной формы проекта. Проект должен иметь финансовую выгоду для главных участников проекта — концессионера и концедента. Поскольку концессионер берет на себя обязательства по строительству и эксплуатации дороги, он должен получать за эту работу вознаграждение, компенсирующее понесенные затраты и гарантирующее ожидаемую доходность на вложенные в проект средства. Выдача гранта снижает объем требуемого частного финансирования и ведет к бюджетной экономии на эксплуатационных платежах. Кроме того, финансовые отношения сторон регулируются с помощью системы бонусов и штрафов, которые рассматриваются в отдельном пункте.
Схематично, финансовые отношения участников проекта при механизме эксплуатационных платежей изображены на рис. 1. | | |  | | Рис.1. Финансовые отношения участников проекта при механизме эксплуатационных платежей (разработано автором) |
Таким образом, эксплуатационный платеж — это предлагаемая на концессионный конкурс величина вознаграждения концессионера, получаемого им от концедента на регулярной (полугодовой или годовой) основе и покрывающая основные издержки концессионера, такие как: содержание автомобильной дороги, текущий и капитальный ремонт автомобильной дороги, содержание и эксплуатация пунктов взимания платы (ПВП) и автоматизированной системы управления дорожным движением (АСУДД),отчисление в резервный фонд, погашение тела долга и процентов по долгу, нормы доходности акционерам. Размер эксплуатационного платежа является торгуемой величиной и зависит от выбранных конкретным концессионером финансовых допущений. На размер платежа оказывают влияния такие факторы, как требуемая доходность на собственный капитал, стоимость, сроки и схемы привлечения заемного финансирования, сроки накопления резервов на капитальный и текущий ремонт, способы индексации эксплуатационного платежа.
Основные преимущества выплаты эксплуатационных платежей для концессионера — перенос риска, связанного с интенсивностью движения, на концедента. Эксплуатационный платеж не зависит от колебаний трафика и выплачивается на постоянной основе, изменяясь лишь для компенсации инфляционных расходов. Оборотной стороной постоянной величины эксплуатационного платежа, не зависящей от колебаний выручки от сбора платы, является невозможность извлечь сверхприбыль, как это возможно в ситуации прямого сбора выручки концессионером. Таким образом, концессионер платит за стабильность доходных поступлений и снятие с себя части рисков отказом от получения сверхдохода. Тем не менее, данная схема более предпочтительна, чем прямой сбор, для финансирующих организаций именно в силу гарантированности поступлений, что снижает потенциальные кредитные риски. Более низкие риски могут снизить стоимость финансирования для концессионера и, соответственно снизить расходы концедента за счет уменьшенных эксплуатационных платежей.
С точки зрения концедента данная схема выглядит выгодной в том плане, что выручка от сбора платы поступает полностью к концеденту. Однако для концедента особую значимость приобретает риск недостаточной интенсивности движения. Следует иметь в виду, что государство при любом исходе будет нести обязательства по оплате эксплуатационных платежей концессионера. При этом основным источником финансирования этих платежей будет непосредственно выручка от сбора платы за проезд. Использование схемы эксплуатационных платежей как один из вариантов реализации механизма ГЧП позволяет государству эффективно перераспределить свои расходы и риски. Передавая финансирование расходов на строительство полностью или частично концессионеру, концедент экономит свои средства в начале проекта, возвращая инвестору понесенные инвестиции и обеспечивая требуемую доходность в виде эксплуатационных платежей.
Вторая ключевая особенность данной схемы заключается в том, что финансовые отношения не выходят за рамки отношений концессионер-концедент. Это позволяет государству выполнить свои функции по обеспечению граждан надлежащей инфраструктурой без излишней или непропорциональной социальной нагрузки по сравнению с жителями других территорий. В РФ, это особенно актуально в случаях со строительством автодорог, когда невозможно обеспечить надлежащую альтернативу дороге, строящейся или модернизируемой на условиях концессионного соглашения.
К недостаткам эксплуатационных платежей с точки зрения концедента можно отнести значительные отчисления, идущие на выплаты по кредиту и дивиденды концессионера. В значительной степени это ведет к снижению бюджетной эффективности по сравнению с вариантом госзаказа. Однако при сравнении реализации проекта по схеме эксплуатационных платежей и по варианту госзаказа следует учитывать более выгодное для концедента распределение рисков при эксплуатационных платежах. Несмотря на то, что концедент оставляет за собой риск трафика, он переносит на концессионера более половины всех рисков проекта. Так, концессионер принимает на себя риск превышения смет на стадиях строительства и эксплуатации, сбоев движения, риски некачественного технического обслуживания дороги и др. Следовательно, передавая риски концессионеру, концедент снижает свои расходы по устранению рисков, поэтому с учетом перераспределения рисков между главными участниками проекта повышается эффективность проекта для концедента.
Конкретная формула расчета эксплуатационного платежа (ЭП) зависит от конкретного проекта и концессионного конкурса. Ниже предлагается вариант расчета ежегодного эксплуатационного платежа.
ЭП = Содержание автомобильной дороги + Текущий и капитальный ремонт автомобильной дороги + Содержание и эксплуатация ПВП и АСУДД + Погашение тела долга и процентов по долгу + Норма рентабельности
Норма рентабельности представляет собой требуемое концессионером ежегодное отношение маржи в абсолютном выражении к выручке (эксплуатационному платежу).
Величина эксплуатационного платежа напрямую зависит от структуры финансирования расходов на строительство дороги. При увеличении доли частного финансирования капитальных затрат, растет, соответственно, величина эксплуатационного платежа на стадии эксплуатации, требующаяся на покрытие старшего долга, возврат вложенных инвестиций и планируемой доходности инвесторов. Таким образом, инвестиции проекта оплачиваются государством в лице концедента в рассрочку. При этом следует учитывать, что значительный размер эксплуатационного платежа негативно влияет на бюджетную эффективность проекта. Для его снижения при сохранении заинтересованности частного акционера в мировой практике используется государственное финансирование определенной части капитальных затрат в виде гранта на строительство.
Другими словами, концедент берет на себя часть расходов на строительство с целью снизить объемы частного финансирования. В результате выигрывает инвестор, который в противном случае вынужден сталкиваться с проблемой поиска требуемого объема финансирования, а в дальнейшем, уже на стадии эксплуатации, с необходимостью погашать «длинный» долг. С другой стороны, выдача гранта на стадии строительства экономит средства концедента уже на стадии эксплуатации, когда снижается необходимый объем эксплуатационных платежей. Таким образом, с точки зрения бюджетной эффективности концеденту выгодно участвовать в финансировании капитальных затрат для минимизации последующих эксплуатационных затрат.
Диапазон для доли государственного финансированная капитальных расходов зависит, в том числе, от наличия необходимых источников у концедента. Финансовое моделирование показывает, что с точки зрения минимизации дисконтированной суммы затрат концедента на выдачу гранта и выплату эксплуатационных платежей наиболее целесообразно увеличить долю государственного финансирования до его максимально возможного уровня. При меньшем уровне гранта в большей степени растут издержки государства на выплату эксплуатационных платежей, перевешивая эффект от снижения расходов на строительство.
Предельной долей для финансирования подобных проектов со стороны государства, исходя из мирового опыта, можно считать уровень 65% от расходов на строительство без НДС. При превышении данного уровня концессия постепенно трансформируется в госзаказ, а концедент вынужден сталкиваться с проблемой поиска источников финансирования, а значит, велика вероятность повышения давления на федеральный бюджет2.
В то же время концедент, как и концессионер, теоретически может использовать внебюджетные средства для финансирования своих расходов на стадии эксплуатации. Одним из путей привлечения частных средств может стать выпуск облигационных займов, которые в дальнейшем будут погашаться за счет сбора платы с пользователей.
Сценарий эксплуатационных платежей предполагает выплату концессионеру вознаграждения за поддержание дороги в состоянии, отвечающем принятым эксплуатационным требованиям. Кроме того, данные платежи покрывают выплаты по кредитам, возврат инвестиций и требуемой доходности. На стадии строительства концедент выдает концессионеру грант для снижения объемов долгосрочного финансирования (выгода для концессионера) и уменьшения размера эксплуатационного платежа (выгода для концедента). Помимо гранта и эксплуатационного платежа, концедент осуществляет контрольные функции посредством штрафных санкций и стимулирует концессионера с помощью системы бонусов.
В качестве основных финансовых обязательств концедента в рамках концессионного соглашения по проекту можно рассматривать платежи за эксплуатационную готовность, а также платежи при досрочном расторжении концессионного соглашения. При этом, исходя из опыта государственно-частного партнерства в отношении автомобильных дорог в Восточной Европе, кредиторы по Проекту могут ожидать, что концедент осуществит платеж концессионеру даже при прекращении концессионного соглашения по вине концессионера в объеме, необходимом для полного погашения финансирования по кредитному договору3.
К сожалению, не существует четко определенной специализированной процедуры, в соответствии с которой концедент мог бы беспрепятственно производить платежи за эксплуатационную готовность и платежи в связи с компенсацией за досрочное расторжение концессионеру. К таким платежам будут применяться общие правила о внесении всех государственных расходов в бюджет на соответствующий год. Особая сложность связана с тем, что размер платежей за эксплуатационную готовность и платежей при досрочном расторжении концессионного соглашения может варьировать в зависимости от того, как будут структурироваться (рассчитываться) данные платежи.
В итоге, государство будет нести риск того, что оно не сможет исполнить свои обязательства перед концессионером, тем самым, поставив под угрозу реализацию проекта государственно-частного партнерства. Хотя само по себе обязательство сохранится, даже если оно не будет исполнено в срок из-за отсутствия бюджетных средств.
В качестве инструмента для управления риском могут быть использованы денежные средства, аккумулированные в фонде ГК «Автодор», создаваемом в соответствии со статьей 23 Закона «О ГК «Автодор»4. Также для финансирования деятельности ГК «Автодор» могут использоваться варианты бюджетных ассигнований, бюджетных субсидий и бюджетных гарантий.
В качестве самостоятельного механизма обеспечения исполнения финансовых обязательств концедента по проектам также может быть рассмотрен механизм финансирования через дорожный фонд, создание которого предусмотрено Федеральным законом № 68-ФЗ5.
Система автомобильных дорог, которая изначально создавалась в условиях реалий советского времени, практически не предполагала дублирования для основных магистралей, поэтому сделать платным проезд по дороге, которая не имеет бесплатной альтернативы, представляется сложным, так как это вызовет возмущение населения.
Исходя из вышеизложенного, необходимо констатировать, что в условиях существующей действительности использование схемы эксплуатационных платежей в России при строительстве и реконструкции автомобильных дорог является наиболее приемлемой системой развития автодорожной сети в нашей стране. |
| |
|
|
