|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1-2 (9-10), 2004 | | | | РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА | | | Вигандт Л. С.
заведующий кафедрой бухгалтерского учета и аудита
Забайкальского института железнодорожного транспорта (г.Чита),
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Объем средств, распределяемых в РФ в рамках межбюджетных отношений, в доходных источниках определяется по видам налоговых и неналоговых поступлений от потенциального контингента плательщиков в бюджеты разных уровней, а также в виде дотаций и субвенций из областных бюджетов. Регулирующие доходные источники, устанавливаются по нормативам, утвержденным законом об областном бюджете на текущий год.
Расчет доходов на планируемый год осуществляется по каждому муниципальному образованию поэтапно. В качестве исходных данных при этом принимаются суммы налогов и сборов, фактически поступившие в территориальный бюджет в отчетном году. Это база для дальнейших расчетов.
На первом этапе налоговые доходы базового периода (Нбаз) приводятся к условиям прогнозируемого года (Нпрогн) с помощью ряда коэффициентов:
- индекса потребительских цен - Кц;
- индекса роста производства - Кр (в качестве такого индекса используется индекс роста валового регионального продукта - ВРП);
- коэффициента эластичности налоговых сборов по производству - Ке, позволяющего установить на сколько процентов изменятся налоговые поступления по конкретному виду налога, если производство (ВРП) вырастет на 1%;
- коэффициента изменения собираемости налогов - Кс. позволяющего установить, планируется ли изменение объема собранных средств при тех же макроэкономических параметрах и неизменном налоговом законодательстве;
- индекса роста базы налогообложения - Кб, определяемого общими позитивными изменениями в экономической конъюнктуре (повышением урожайности, снижением затрат, увеличением прибыли предприятий и т.д.).
Исходя из этого общий коэффициент (на который должны умножаться налоговые доходы базового периода) может быть определен как
Кобщ = Кц + Кр + Ке + Кс +Кб.
Соответственно:
Нпрогн = Нбаз х Кобщ.
На втором этапе рассчитывается объем доходов, который может быть получен при изменении налогового законодательства (Низм), в частности, при отмене (с 1 января 2004 года) налога с продаж, уменьшающей объем доходов местного бюджета: Нпрогн = (Нбаз х Кобщ) + Низм.
На третьем этапе вносятся индивидуальные (для конкретного муниципального образования) корректировки, определяемые изменениями базы налогообложения, обусловленными изменениями в деятельностьи отдельных налогоплательщиков: увеличением или уменьшением объема производства, предоставлением или отменой налоговых льгот и т.д. -Нкорр.
Итоговая сумма доходов прогнозируемого года составит: Нпрогн = (Нбаз х Кобщ) + Низм + Нкорр.
Таким образом определяется налоговый потенциал каждого муниципального образования. При этом за основу общей оценки налогового потенциала принимается предположение, согласно которому сумма налоговых потенциалов муниципальных образований должна равняться прогнозному суммарному объему налоговых поступлений по всем муниципальным образованиям.
Для определения налогового потенциала целесообразно использовать формулу:
Н i потенц= Нпрогн х (База i / Базаобщ),
где Нпрогн - сумма бюджетных доходов, полученных от всех муниципальных образований области (региона);
База i - оценка налогооблагаемых ресурсов, которыми располагает i-е муниципальное образование;
Базаобщ - сумма показателей База i по всем муниципальным образованиям области (региона).
Затем должна производится оценка базовых расходов муниципальных образований. Для этого на основе фактических бюджетных расходов муниципального образования за последний отчетный год (с учетом ряда факторов, влияющих на стоимость предоставления одних и тех же услуг) рассчитывается общая структура расходов бюджетов муниципальных образований. Фактические расходы бюджетов приводятся к условиям планируемого периода. И на базе прогнозных расходов и численности постоянного населения определяется потребность в бюджетных расходах на одного жителя в данном муниципальном образовании и в среднем по региону:
П i = Р i прогн / R i ,
где Р i прогн - прогнозные расходы i-го муниципального образования;
R i - численность постоянного населения i- го муниципального образования;
средняя же по региону потребность в бюджетных расходах Псррегион = Рсррегион / Rрегион.
Путем сравнения потребности в бюджетных расходах на одного жителя данного муниципального образования с потребностью в бюджетных расходах на одного жителя в среднем по региону определяется индекс бюджетных расходов - ИБР:
ИБРi = Пi / Псррегион.
Умножив численность постоянного населения муниципального образования на индекс бюджетных расходов, получаем количественную оценку так называемых "условных потребителей" (стандартного спроса на бюджетные услуги, в руб.):
R усл. потр. = R i х ИБР.
Далее рассчитывается объем средств, которые следует направить из бюджета регионального уровня в местные бюджеты. Для этого прогноз совокупных доходов консолидированного бюджета области умножается на долю обеспеченных доходами расходов местных бюджетов, что позволяет определить общий объем расходов, обеспеченный доходами. Оставшаяся сумма консолидированного бюджета региона представляет сумму средств, которую следует передать из бюджета областного уровня в местные бюджеты для выравнивания бюджетной обеспеченности их расходов.
Процедура выравнивания бюджетной обеспеченности предусматривает определение: позиций муниципальных образований по размерам их подушевой бюджетной обеспеченности собственными доходами и общего объема средств, распределяемых в порядке межбюджетного регулирования на две части: выравнивающую и стимулирующую.
Финансовые средства распределяются между муниципальными образованиями с целью сокращения разрыва между бюджетной обеспеченностью в расчете на условного потребителя по собственным их доходам и средним по области уровнем бюджетной обеспеченности. В результате этот уровень у каждого конкретного муниципального образования доводится до заданного уровня бюджетной обеспеченности региона. Все муниципальные образования выстраиваются от "самого недостаточного" до "самого достаточного" по уровню бюджетной обеспеченности на условного потребителя. У "самого недостаточного" муниципального образования рассчитывается объем финансовых средств, необходимый для доведения его бюджетной обеспеченности на условного потребителя до уровня следующего по списку муниципального образования. Эта процедура повторяется, пока доведение подушевого налогового потенциала "самых недостаточных" муниципальных образований не потребует объема средств, превышающего сумму, выделенную на цели выравнивания.
Стимулирующая часть межбюджетного регулирования распределяется пропорционально общему объему доходов, фактически поступивших в консолидированный бюджет в базовом периоде по каждому муниципальному образованию. Соответственно устанавливается размер суммарной финансовой помощи каждому муниципальному образованию.
Все расчеты по определению доходов местных бюджетов основываются на отчетных данных о налоговых и неналоговых доходах, полученных в прошлом периоде. С помощью коэффициентов фактически достигнутый в прошлом периоде результат корректируется и принимается за основу определения доходных возможностей муниципального образования. Расходы также рассчитываются на основе фактических расходов прошлого отчетного периода. С некоторыми поправками расходы прошлого периода принимаются в качестве прогнозных расходов текущего периода и служат базой для определения потребности в бюджетных расходах на одного жителя муниципального образования.
По показателям, рассчитанным на основе фактических затрат, имевших место в прошлом, определяется индекс бюджетных расчетов (ИБР), используемый для перераспределения бюджетных средств региона.
В существующей методике распределения средств областного Фонда финансовой поддержки муниципальных образований для каждого муниципального образования оценивается не максимально возможный объем налоговых сборов с его территории, а тот объем доходов, который "может быть собран на его территории при средней для всех муниципальных образований эффективности использования налоговой базы"1 . С нашей же точки зрения, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований необходимо поставить в зависимость от величины коэффициента собственных доходов бюджета. При повышении коэффициента поступлений собственных доходов выше единицы, фактическая сумма трансферта устанавливается на уровне плановой суммы, утвержденной Законом об областном бюджете на соответствующий год. | | | | Расчет трансферта для Читинской области России, млн. руб. |  |
Возможная сумма трансферта, согласно предлагаемой методике, в 2002 году вместо 159 млн. руб., выделенных из областного бюджета, фактически должна была составить 108 млн. руб. (159 млн. руб. х 0,68). В 2003 году при увеличении собственных доходов сумма трансферта могла составить 176 млн. руб., что соответствует ее плановой величине, утвержденной на этот год.
Межбюджетные отношения в регионах России в настоящее время формируются в условиях политических и экономических реформ, которые пока не способствуют развитию бюджетного федерализма. При финансовой поддержке регионов и муниципальных образований до сих пор применяется уравнительный и нормативно-долевой метод определения размеров финансовой помощи. Плановое же выравнивание территориальных и местных бюджетов за счет трансфертов и субвенций создает у региональных и местных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы. В период с 1998 по 2002 гг. четко прослеживается тенденция к централизации налоговых поступлений в федеральный бюджет, что не может негативно не отражаться на социально-экономическом развитии регионов. Низкая доля собственных доходов в региональных и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала.
Вместе с тем, сохраняется разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов, доходящий до полутора раз, а ежегодное изменение нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов не позволяет органам местного самоуправления планировать свою бюджетную политику даже на краткосрочную перспективу 2 . К тому же нормативы отчислений от регулирующих налогов не учитывают особенностей развития и социально-экономического положения отдельных регионов, а отмена с 1 января 2004 года налога, с продаж значительно снижая долю собственных доходов муниципальных образований, еще больше увеличивет зависимость местных бюджетов от бюджетного регулирования.
Сложившаяся система межбюджетных отношений, основанная на принципе "перекрестного финансирования", не ориентирует на создание устойчивой заинтересованности у субъектов Федерации в своевременном взимании федеральных налогов, подменяет работу администрации регионов и муниципальных образований с налогоплательщиками "борьбой за трансферт".
Для совершенствования системы межбюджетных отношений, на наш взгляд, необходимо:
- внедрить систему рефинансирования налогов и других обязательных платежей в муниципальных образованиях, бюджеты которых имеют дотационный характер;
- фонд выравнивания формировать в зависимости не от среднедушевого бюджета, а с ориентировкой на соотношение доходного потенциала местных бюджетов с расходами минимального бюджета;
- основным критерием выравнивания "вертикальных" бюджетных диспропорций считать соотношение расходных функций местных бюджетов с теми поступлениями, которые закреплены за данным уровнем бюджета;
- минимальные бюджеты рассчитывать на основе доходного потенциала территории.
При этом расчетный объем доходов, покрывающих минимально необходимые расходы, можно определять по формуле:
Д = Дсобст. + Дпривл. + Ддоп.,
где Д - расчетный объем доходов;
Дсобст. - собственные доходные источники;
Дпривл. - доходы, привлеченные из вышестоящего бюджета;
Ддоп. - дополнительный доходный потенциал региона.
"Горизонтальное" выравнивание должно осуществляться с учетом уровня обеспеченности территории социальными объектами.
Фонд выравнивания необходимо разделить на два: фонд, средства которого предназначены на финансирование текущих расходов местных бюджетов (ФФТР); фонд развития, средства которого предназначены на финансирование социального развития региона (ФР). Передачу средств из ФФТР осуществлять в форме дотаций, из ФР - в виде субвенций.
Целевая ориентация предлагаемого механизма межбюджетных отношений на увеличение потенциала конкретной территории, а не на уравнивание ограниченных бюджетных доходов выгодно отличает соответствующую методику от существующей методики расчета бюджетных трансфертов.
Необходимость в эффективном функционировании региональных бюджетов объективно предопределяет выделение в их механизме двух систем: по формированию доходных поступлений и расходных функций; по регулированию бюджетов. Обе системы, несмотря на относительную их самостоятельность, должны функционировать как единое целое, так как отражают две стороны единого процесса организации бюджетных отношений.
Международный опыт, вместе с тем, показывает, что измерение потребностей регионов в финансовых ресурсах - весьма сложная задача. Практически ни в одной стране мира пока не найдено приемлемого решения. Большинство формул бюджетного выравнивания ориентируется на фактический или потенциальный уровень бюджетных доходов регионов.
Для России с ее межрегиональными различиями такой подход вряд ли приемлем, особенно для субъектов Федерации, которые без финансовой помощи федерального бюджета не в состоянии покрыть всех бюджетных затрат.
Ряд ученых в целях согласования интересов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации предлагают отказаться от налогов-двойников, то есть одноименных налогов, поступающих в разные бюджеты. Для обеспечения равных условий функционирования муниципальных образований предлагается законодательно закрепить в виде нормативов доли закрепленных, регулирующих и собственных местных источников в минимальных местных бюджетах. Обосновываются и предложения об отказе от принципа "расщепления" налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, поскольку этот принцип, во-первых, не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых в регионе или муниципалитете бюджетных услуг, а во-вторых, дает возможность властям, получающим основную часть доходов от федеральных налогов, фактически распоряжаться "чужими" деньгами. Существуют мнения и о возможности формирования собственных доходов местных бюджетов за счет направления в них части федеральных и региональных налогов, закрепляемых за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе. 3
Таким образом, можно выделить два основных подхода: во-первых, предложение четко разделить все налоги на три части - федеральные, региональные и местные; во-вторых, предложение взимать налоги на территории субъекта Федерации общей суммой, а затем распределять ее между уровнями бюджета. |
| |
|
|
