|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (44), 2012 | | | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | | Зыков А. А.
аспирант Санкт-Петербургского государственного университета сервиса и экономики
| |
| | | | | В статье рассмотрены концептуальные подходы к развитию государственно-частного партнерства на основе концессий при реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства | | Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессия, концессионное соглашение, инвестиционный фонд | | УДК 001.895; ББК 65.05 Стр: 379 - 381 |
В условиях мирового финансового кризиса в РФ сократились поступления в бюджеты всех уровней, что приводит к сокращению финансирования, либо отказу от осуществления крупных инфраструктурных проектов за счет бюджета. В ряде отраслей, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сложилась близкая к критической обстановка недофинансирования, требующая принятия срочных мер.
Сегодня две трети россиян хотели бы улучшить свои жилищные условия, около полутора миллионов ждут жилья в порядке выполнения государством своих обязательств, еще 4,5 млн граждан стоят в очереди десятилетиями (15–25 лет) на получение социального жилья. Каждая четвертая семья проживает в жилье, находящемся в плохом или очень плохом состоянии. Общая потребность населения России в жилье составляет 1570 млн кв. м, для удовлетворения этой потребности необходимо увеличить жилищный фонд на 46% [2]. Более 300 млн кв. м. (11% всего жилищного фонда) послевоенной постройки нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн кв. м. (9%) — в реконструкции. Около 20% городского жилищного фонда еще не благоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет полного инженерного обеспечения. В неблагоустроенных квартирах проживает более 40 млн человек, а 5 млн человек вынуждено жить в аварийном или ветхом жилищном фонде, объем которого превысил, по официальным данным, 100 млн кв. м [3], а по некоторым оценкам приближается к 500 миллионному рубежу [4]. Именно в этом фонде ежегодно происходит по несколько не только крупных аварий, но и техногенных катастроф. Какие акты готовности к эксплуатации можно получить на многоквартирные дома (около 40%), в которых десятилетиями не проводился капитальный ремонт? Электропроводка в таких домах давно является причиной многочисленных возгораний и пожаров. Сегодня более 45% лифтов уже отслужило свой срок [4,5]. Ежегодно в нашей стране капитально ремонтируется от 30 до 35 млн кв. м жилья или 1% от всего жилищного фонда. Но за этот же период 5 млн кв. м. жилья становится аварийным [4]. Около 15% всех домохозяйств нуждаются в предоставлении социального жилья и не могут самостоятельно решить жилищную проблему [3].
По официальным данным Министерства регионального развития РФ и Госкомстата РФ, темпы нарастания физического износа основных фондов ЖКХ составляют 3–5% в год [5]. В 2009 г. износ основных фондов жилищно-коммунального комплекса составляет: котельных — 54,5%, коммунальных сетей водопровода — 65,3%, канализации — 62,5%, тепловых сетей — 62,8%, электрических сетей — 58,1%, водопроводных насосных станций — 65,1%, канализационных насосных станций — 57,1%, очистных сооружений водопровода — 53,9% и канализации — 56,2. Износ жилищного фонда приблизился к 55% рубежу [5]. При этом 30% основных фондов жилищно-коммунального хозяйства уже полностью отслужили нормативные сроки, в том числе более 34% котлов, 32% сосудов, работающих под давлением, и 28% трубопроводов пара. Количество тепловых сетей, выслуживших установленные сроки, достигло 32,7%, а водопроводных сетей — 43,9% [6]. Потери электроэнергии, тепла, воды и других ресурсов, возникающие вследствие износа основных фондов ЖКХ, находятся в пределах 20–40%, которые по-прежнему оплачивают потребители [6].
Жилищно-коммунальное хозяйство такого мегаполиса как Санкт-Петербург представляет собой крупнейший многоотраслевой комплекс, который включает в себя жилищный фонд, многопрофильную инженерную инфраструктуру, обеспечивающую поставку потребителям услуг тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения, производство работ по уборке, вывозу, утилизации твердых бытовых отходов и др. Одной из наиболее острых проблем в ЖКХ является модернизация стареющей, обветшавшей инфраструктуры. Многолетний дефицит финансовых средств стал главной причиной, по которой в отрасли до сих пор не удалось преодолеть или значительно снизить остроту проблемы критического износа основных фондов.
Выходом из сложившейся ситуации может стать развитие государственно-частного партнерства (ГЧП). ГЧП — долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество государства и частного сектора в целях эффективной и качественной реализации общественно значимых проектов.
Выбор конкретной формы реализации государственно-частного партнерства зависит от объема функций, передаваемых частному сектору, размера капитальных вложений и текущего финансирования участников, степени распределения рисков, а также перспективы сохранения у государства права собственности на объект.
Автором исследованы формы государственно-частного партнерства, приведенные в табл. 1 [7, 8].
Таблица 1
Формы государственно-частного партнерстваФорма государственно-
частного партнерства | Собственность | Эксплуатация
и техническое
обслуживание | Капитальные вложения | Коммерческий риск | Период
действия |
|---|
| Контракт на обслуживание | Государственная | Государственный и частный сектор | Государственный сектор | Государственный сектор | 1–2 года | | Контракт на управление | Государственная | Частный сектор | Государственный сектор | Государственный сектор | 3–5 лет | | Договор об аренде | Государственная | Частный сектор | Государственный сектор | Коллективный сектор | 8–15 лет | | Контракт на строительство, эксплуатацию и передачу объекта в собственность частному сектору | Частная и государственная | Частный сектор | Частный сектор | Частный сектор | 20–30 лет | | Концессия | | Строительство — управление — передача | Государственная | Государственный и частный сектор | Частный сектор | Коллективный | 25–30 лет | | Строительство — передача — управление | Государственная | Частный сектор | Частный сектор | Коллективный | 25–30 лет | | Строительство — владение — управление | Частная | Частный сектор | Частный сектор | Частный сектор | Не ограничен | | Строительство — владение — управление — передача | Частная и государственная | Государственный и частный сектор | Частный сектор | Коллективный | 25–30 лет | | Покупка — строительство — управление | Частная | Частный сектор | Частный сектор | Частный сектор | Не ограничен |
Проведенные исследования показали, что наиболее приемлемой формой государственно-частного партнерства при реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства мегаполиса является концессия. Определенным шагом в развитии ГЧП в России стало принятие в 2005 г. закона о концессиях, а также создание в 2007 г. государственного Инвестиционного фонда для финансирования инфраструктурных проектов. Указанные меры сопровождались консолидацией в 2007–2008 гг. системы банковского финансирования проектов развития в России и передачей этих функций Внешэкономбанку, которому поставлена задача к 2012 году довести долю финансируемых ГЧП проектов 30% кредитного портфеля банка. С целью реализации этой задачи в структуре Внешэкономбанка был создан Центр государственно-частного партнерства. К настоящему моменту ВЭБ заключил десятки соглашений с субъектами РФ, в том числе, направленных на развитие ГЧП в регионах.
Хотя такое развитие событий свидетельствует о перспективах и возможностях ГЧП в России, оно также указывает на проблемы и риски, которые необходимо решать и контролировать. Нужна комплексная государственная политика в области ГЧП, сформировать которую пока не удалось. К числу наиболее актуальных вопросов развития ГЧП относятся: определение для ГЧП приоритетных инфраструктурных секторов на федеральном и региональном уровнях; совершенствование законодательной базы ГЧП разных форм; совершенствование взаимодействия по вертикали (между центром и регионами) и по горизонтали (между Внешэкономбанком, Министерством экономического развития РФ, Министерством Природы, Министерством регионального развития РФ, Министерством финансов РФ и Министерством транспорта РФ).
Проведенные исследования зарубежного опыта ГЧП показало, что механизм ГЧП позволяет не только привлекать средства к реализации социально значимых для города проектов, но и находить самые современные технические решения и эффективно управлять созданными объектами.
Вместе с тем, до настоящего времени существует множество законодательно не урегулированных нюансов. Они «тормозят» приток частных инвестиций в ЖКХ. Например, по словам одного из предпринимателей, проекты государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальном хозяйстве мегаполиса просто не окупятся из-за ограничений в тарифе. В этих условиях государству проще самостоятельно взять кредит, ведь банки будут готовы дать средства под 11-13% годовых, а частные партнеры рассчитывают на доходность около 20% []. Закон о государственно-частном партнерстве мог бы ликвидировать большинство юридических пробелов, отпугивающих бизнес от жилищно-коммунального сектора.
Минэкономразвития Российской Федерации подготовило законопроект о государственно-частном партнерстве, определяющий ГЧП как «взаимовыгодное сотрудничество» региональных властей и инвесторов ради привлечения частных инвестиций. Согласно документу, основу партнерства составляют соглашения о ГЧП. Порядок их заключения и условия установят сами регионы в своем законодательстве [11, 12].
Согласно этому законопроекту, инвестор обязуется за свой счет построить или реконструировать объект, а затем эксплуатировать, не изменяя его назначения, государство в свою очередь предоставляет имущество, земельный участок и оказывает поддержку.
Между тем в списке объектов, развивать которые компаниям позволено в партнерстве с государством, нет ЖКХ. При этом потребность в проектах ГЧП именно в коммунальной сфере острее, чем в других секторах. ЖКХ наравне с транспортом — две отрасли, где механизмы ГЧП были бы наиболее эффективны. По мнению чиновников и бизнесменов, ЖКХ является одной из приоритетных отраслей для ГЧП. Более того, по данным Центра развития ГЧП, одна пятая всех нынешних партнерств государства и бизнеса приходится именно на эту отрасль — сейчас в России 52 действующих проекта ГЧП в коммунальной сфере общей стоимостью около 370 млрд руб. Среди проектов — обновление котельных и теплосетей, строительство очистных сооружений и мусорных полигонов. Отмечено, что действующих проектов новый закон не коснется [11, 12].
Дело в том, уточнил заместитель министра экономического развития Беляков С., что ЖКХ остается одним из приоритетов в развитии ГЧП, но механизм не может быть отрегулирован в этом законе, готовятся отдельные поправки в законы о концессиях и о водоснабжении. После внесения законопроекта, подготовленного Министерством экономического развития, в Государственную Думу он будет направлен в Общественную палату на экспертизу.
В жилищно-коммунальном хозяйстве мегаполиса коммунальные проекты реализуются в основном как раз на основе концессий. При реализации инвестиционных проектов на концессионной основе могут использоваться следующие источники финансирования: собственные средства концессионера; займы, предоставленные коммерческими банками и другими кредитными институтами; займы, предоставленные международными финансовыми институтами; целевые средства на покрытие затрат на реконструкцию объектов ЖКХ [9].
К числу основных преимуществ концессии для государства можно отнести:
— возможность реализации социально значимых, но малопривлекательных для коммерческих инвесторов проектов реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства;
— экономию бюджетных средств за счет привлечения частных инвестиций;
— решение жилищной проблемы населения и повышения качества проживания;
— увеличение доходной части бюджета;
— эффективную интеграцию между фазами проектирования, строительства и эксплуатации при условии проведения конкурса;
— повышение инвестиционной и инновационной активности.
Привлекательность концессии для частных инвесторов заключается в следующем:
— прямая государственная поддержка и финансовое участие;
— возможность долговременного размещения капитала под государственные гарантии;
— перераспределение рисков между участниками проекта: концессионером, государством, банками, страховыми компаниями и другими участниками. Каждый вид риска прописывается в концессионном договоре.
При этой форме партнерства государство, как правило, гарантирует частной компании следующее: минимальную норму доходности; стабильность правового режима в течение срока концессии; возможность досрочного выкупа недвижимости, если вложенные на этапе реконструкции инвестиции нельзя вернуть коммерческим способом за время концессии. Например, концессионерам в сфере жилищно-коммунального хозяйства предоставляются государственные дотации из бюджета в случае недостатка средств на инвестиции, если они по размерам значительно меньше расходов бюджета, которые органы государственной власти несли до передачи объекта в концессию.
Проведенные исследования позволяют сделать вывод о том, что именно в концессиях проявляются главные преимущества партнерских отношений государства и бизнеса. Государство решает проблему дефицита бюджетных средств на реконструкцию городской жилой застройки. Частные инвесторы заинтересованы в концессиях, так как получают в долговременное управление государственные активы на льготных условиях оплаты за концессию. Кроме того, осуществляя реконструкцию, концессионер имеет достаточные гарантии возврата инвестированных средств, поскольку его партнером выступает государство. При этом государство дотирует из бюджета концессионеру его издержки и инвестиции при условии повышения качества обслуживания населения.
Проведенные исследования показали, что меры, принимаемые государством по привлечению в отрасль инвестиций и частного бизнеса, дали свои определенные позитивные результаты. В настоящее время общий инвестиционный задел частных компаний, пришедших в ЖКХ, составляет около 170 млрд рублей [6]. Наиболее успешно из них работают ОАО «Российские коммунальные системы», ОАО «Евразийское водное партнерство», ООО «Управляющая компания «Росводоканал», ОАО «Новогор-Прикамье», Международный банк развития и реконструкции (МБРР), Европейский банк развития (ЕБРР), а также ряд российских банков. За последние годы займы МБРР и ЕБРР приблизились к 1,5 млрд долл. США. Только Международный банк развития и реконструкции выделил ряду субъектов Российской Федерации на модернизацию объектов ЖКХ и жилищного фонда заем в размере около 1 млрд долл. США[1].
В 2011 г. было заключено Соглашение между Правительством Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования программы «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России. В ее рамках уже реализуются 10 новых проектов. Ведется активная работа по привлечению международного опыта в процесс создания нормативно-правовой базы и реализации проектов в области энергоэффективности. Так, Министерством регионального развития Российской Федерации совместно с Международным банком реконструкции и развития разрабатывает совместный проект по повышению энергоэффективности в ЖКХ. Международное сотрудничество становится нормой деловых отношений, вносит существенный вклад в развитие отрасли, но оно пока еще не получило должного развития, так как недостаточно регулируется законодательством Российской Федерации.
Таким образом, реконструкция объектов жилищно-коммунального хозяйства мегаполиса на основе принципов государственно-частного партнерства позволяет повысить эффективность управления этим процессом, учесть разносторонние интересы основных ее участников; обеспечить окупаемость затрат и получение прибыли для инвесторов. |
| |
|
|
