|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (48), 2013 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Леонова Т. И.
профессор кафедры экономики и управления качеством
Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов,
доктор экономических наук
Куганов В. Г.
доцент кафедры экономики и управления качеством
Санкт-Петербургского государственного экономического университета,
кандидат экономических наук
Лях А. В.
соискатель кафедры экономики и управления качеством
Санкт-Петербургского государственного экономического университета
| |
| | | | | В статье обосновывается необходимость и значимость на современном этапе развития России исследования вопросов оценки качества деятельности государственных органов, рассматриваются основные понятия и термины, его выражающие с позиции теории государственного управления и всеобщего менеджмента качества, определены состав заинтересованных сторон и их требований к деятельности госорганов. Представлена модель формирования качества на основе удовлетворенности заинтересованных сторон. Даны единичные и комплексные показатели качества деятельности государственных органов | | Ключевые слова: показатель качества, государственный орган, государственное управление, заинтересованные стороны | | УДК 658.562.64; ББК 63.3(2Рос)-3 Стр: 117 - 120 |
Актуальность изучения оценки качества деятельности государственных органов обусловлена выдвинутыми стратегическими целями в концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года [1]. Определение показателей качества деятельности государственных органов обязательно при подготовке и проведении реформ государственного управления [2, 3].
Сегодня по показателям качества государственной деятельности Россия значительно отстает от развитых стран. Так, по показателю индекса Governance Research Indicator Country Snapsho (GRICS), отражающего качество государственного управления по таким составляющим как уровень эффективности деятельности правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, РФ имеет очень низкий рейтинг [4]. По оценке Всемирного экономического форума в 2011 г., по показателю конкурентоспособности, Россия занимает 63-е место среди 139 стран, участвовавших в исследовании [5]. Показатель качества жизни в России так же невысок, и, например, по индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП) за 2012 год Россия занимает 55 место среди 187 стран [6].
Вместе с тем, качество в его всеобщем понимании является важнейшим стимулом совершенствования общества и бизнеса. Именно оно во всех областях деятельности должно стать основой для стратегического развития России. Академик РАН В.В. Окрепилов отмечает: «международный опыт свидетельствует, что поддержание устойчивых темпов экономического роста возможно только путем постоянного повышения качества» [7].
Государственное управление представлено деятельностью систем госорганов и суть отражения ее качеств. Однако в существующей научной литературе нет четкого определения термина качества деятельности органов государственного управления, что осложняет исследования в области формирования и контроля их качества. Понятие качества наиболее правильно определять с позиции теории Всеобщего менеджмента качества (TQM), говорящей о том, что качество любого объекта (продукции, услуг, организаций, систем, в том числе госорганов и других объектов, явлений) определяется сущностными характеристиками самого объекта. Качество объекта принято определять степенью, с которой совокупность собственных характеристик объекта удовлетворяет требованиям [8]. Это общее определение в каждом конкретном случае, связанное с областями хозяйственной или другой деятельности, нуждается в пояснениях, касающихся собственных характеристик самого объекта, требований, выдвигаемых к нему всеми заинтересованными в этом объекте сторонами, и степени, с которой совокупность свойств удовлетворяет этим требованиям.
Исследование качества деятельности государственных органов находится на стыке многих областей знаний, среди которых наиболее значимые сферы определяются наукой о государственном управлении и наукой о всеобщем менеджменте качества. Так, для установления собственных характеристик деятельности госорганов необходимо обратиться к отрасли знаний государственного и муниципального управления, которая изучает среду, институты, общественные явления, методы, способы и процессы государственного управления, проводит анализ и определяет перспективы его развития. В самом широком смысле, управление рассматривается как способ воздействия субъекта на объект управления, изменяющий положение, поведение, свойства, качества объекта для достижения определенных целей. Исходя из этого, государственное управление представляет собой целенаправленное воздействие субъекта, а именно, органов государства, его учреждений, организаций и служащих на объект управления, включающий все сферы жизни общества, отношений в обществе, поведение индивидов и их коллективов в целях, определенных государством.
Сущность государственного органа заключается в том, что это самостоятельная структурная единица государственного аппарата, включающего систему госорганов, которая осуществляет регулирование в обществе при помощи законодательной, исполнительной, судебной властей на основе различных форм и методов государственного воздействия. К основным характеристикам госоргана можно отнести следующее:
● целевое направление — выполнение государственных функций, включающих регулятивные, координационные и другие формы управленческой деятельности;
● полномочия — наличие властных и других полномочий, необходимых для реализации функций определенной ветви государственной власти, формирование правового статуса органа, право принимать управленческие решения в соответствии с Конституцией и законом, отчетность перед высшими органами государственной власти;
● структура управления — наличие внутренней структуры, функций, процессов;
● коллектив государственных служащих — наличие руководителей и работников государственной службы;
● экономическая определенность — наличие источников финансирования, в т.ч. финансирования из государственного бюджета;
● и другие.
С позиции TQM мы будем определять качество деятельности государственного органа как степень, с которой совокупность характеристик госоргана соответствует требованиям, установленным всеми заинтересованными в этой деятельности сторонами.
Установление заинтересованных сторон (ЗС) для какого либо объекта (продукции, организации и других) является одной из важнейших задач для последующей оценки качества этого объекта. В отношении деятельности госорганов заинтересованными сторонами будут все потребители результатов деятельности госорганов, а так же все другие организации (сообщества), которые совместно участвуют в государственной деятельности (поставщики, партнеры и другие) или опосредованно зависят от государственной деятельности. Заинтересованными в деятельности госоргана сторонами являются как внутренние, так и внешние заинтересованные стороны. Основные внутренние по отношению к государству ЗС включают: граждан и людей, проживающих на территории государства; организации и сообщества, функционирующие на территории или от имени государства; субъекты (части) государства, а так же государственные служащие, вышестоящие органы как особая категория. Внешние ЗС включают: зарубежные государства, мировое сообщество. Необходимо разработать более детальную классификацию заинтересованных сторон с указанием их требований и ожиданий.
При формировании качества деятельности госорганов важно учитывать прямые и обратные связи, представленные на рис. 1. Воздействие управляющего субъекта государственного управления (госоргана, должностного лица и т.д.) на объект управления — это установление его прямых связей с объектом и включает предоставление государственных услуг гражданам и другим заинтересованным сторонам. Показателем обратной связи в формировании качества выступает степень удовлетворенности граждан и всех ЗС деятельностью госорганов, что, собственно, и является оценкой их качества, информация о которой собирается в центрах мониторинга управляющей системы. | | |  | | Рис.1. Прямые и обратные связи при формировании качества деятельности государственных органов |
Прямые и обратные связи носят постоянный цикличный характер и изменяются лишь по содержанию в зависимости от ситуации. Это заложено в один из основополагающих принципов управления качеством, построенном на основе модели PDCA (цикл Э. Деминга), которая направлена на достижение поставленных результатов за счет предупреждения появления ошибок, снижения внешних и внутренний отклонений, наличия обратных связей в системе управления. Если прямые связи направляют поведение субъекта государственного управления, то обратные представляют особую значимость для оценки качества деятельности. Именно от потребителя услуг поступает информация о правильном выполнении функций или данные, свидетельствующие о сбоях или отклонениях в системе управления. Иногда управляемый объект искажает обратные связи, посылая управляющему субъекту неверную информацию, что может привести к кризису управления. Поэтому особое значение имеет непрерывный и объективный контроль субъекта за достоверностью данных в процессе реализации обратной связи.
Требования и ожидания всех заинтересованных в государственной деятельности сторон определяют цели для государственного управления и его органов и, соответственно, формируют систему показателей качества и их критерии как для государства в целом, так и для каждого госоргана. Цели государственного управления должны соотноситься с ценностями всех заинтересованных сторон, включающие улучшение качества жизни, гарантии прав и свобод личности, обеспечение демократии и правопорядка, социальная и экономическая справедливость, социальный прогресс общества, безопасность и другие. Для формирования системы критериев и показателей качества госорганов необходимо построение иерархии дерева целей государственного управления, как последовательную декомпозицию, начиная от глобальных целей государства и заканчивая целями органов местного самоуправления, так же важным является баланс интересов заинтересованных сторон и установление приоритетов их требований.
Глобальные цели высшего уровня государственного управления в современных условиях, как правило, включают безопасность, жизнеобеспечение, целостность, упорядоченность экономической и социальной систем. Так, в концепции развития России до 2020 года стратегическими целями является значительное повышение благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе [1].
Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется четко сформулированной системы построения целевых ориентиров в государственных органах на всех уровнях управления и ветвей власти. Так же в условиях изменения всей системы государственного управления порой возникают нечеткие позиции различных административных структур, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В связи с этим особую значимость приобретают вопросы, касающиеся создания комплексной модели управления качеством деятельности государственных органов, включающей систему целеполагания, обоснованного выбора приоритетов на основе требований заинтересованных сторон, систему оценки качества деятельности и мониторинга достигнутых результатов.
Многие принципы управления качеством деятельности государственных органов и, в частности, органов исполнительной власти, во многом уже реализуются при проведении административной реформы, которая осуществляется по следующим направлениям [2]:
1. Управление по результатам.
2. Стандартизация и регламентация.
3. Предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров.
4. Предоставление информации о государственных услугах в электронной форме.
5. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.
6. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.
С позиций совершенствования качества важное значение имеет подход «управления по результатам». С этим так же связана необходимость использования формализованных оценок и показателей качества. При таком подходе система оценки качества неразрывно связана с циклом управления, включающим планирование, достижение и оценивание объема и эффективности деятельности госоргана и реализации обратной связи от всех заинтересованных сторон. Система оценки качества позволяет определить отклонение от уровня поставленных целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и от величины длительности временного периода, в течение которого эти цели должны быть достигнуты. Степень достижения результатов фиксируются в показателях, что в итоге определит уровень качества деятельности.
Опыт начала реализации административной реформы в России показал, что недостаточно только сформулировать цели и разработать план действий, важно организовать постоянный контроль за реализацией выдвинутых планов, а при необходимости сделать их корректировку. В 2004–2005 годах опыт составления федеральными органами исполнительной власти докладов о результатах своей деятельности выявил проблемы, препятствующие реализации подхода, ориентированного на результат [2] и, в основном, касающиеся отсутствия:
● методики расчета показателей результативности деятельности госорганов;
● системы сбора, обработки и мониторинга целевых значений показателей результативности;
● необходимых знаний и навыков государственных служащих, а их также мотивации для выполнения работы на результат.
Подход, ориентированный на результат, дает возможность достижения планируемых общественно значимых итогов работы госорганов на всех уровнях управления; осуществления контроля за исполнением решений; повышения эффективности использования ресурсов. Для развития подхода «управление по результатам» административная реформа включает создание и формирование:
● процедур целеполагания;
● ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов;
● системы планирования и контроля по целям и результатам деятельности с конкретным распределением ресурсов между ведомствами;
● управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы, обеспечивать контроль, определять персональную ответственность;
● внутреннего аудита эффективности деятельности структурных подразделений и должностных лиц, а также эффективности бюджетных расходов;
● регулярной оценки рисков.
Разработка системы показателей качества деятельности госорганов так же важна и для решения вопросов государственного бюджетирования, ориентированного на результат. В ходе административной реформы система управления, ориентированная на результат, координировалась с Концепцией реформирования бюджетного процесса [3] и федеральной целевой программой «Электронная Россия» [9] именно в части формирования системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, а также таких элементов управления качеством, как аудит, мотивация персонала и других.
Для решения вопроса оценки качества службы госоргана необходимо установить измеримые показатели качества и их критерии. В квалиметрии, науке об измерении качества различных объектов (продуктов, услуг, организаций и других), приняты единичные и комплексные показатели качества. Методики квалиметрии могут быть применены и к показателям качества деятельности госорганов. В общем виде комплексный показатель качества деятельности госоргана Kij может быть определен в соответствии с принятыми понятиями квалиметрии по формуле (1):
 (1)
где i — уровень государственного управления,
j — направление ветви власти,
n — количество единичных показателей,
Knij — единичный показатель качества деятельности госоргана,
аnij — удельный вес единичного показателя качества.
Для определения качества деятельности госоргана необходима четкая классификация его основных характеристик, каждая их которых определяется единичным показателем качества. Построение системы показателей качества деятельности госорганов в настоящий момент требует исследования в части методического обеспечения построения, измерения и установления удельных весов единичных показателей.
Показатели результативности и эффективности деятельности госоргана, вырабатываемые в ходе административной реформы [2], характеризуют только одну из сторон качества деятельности госоргана. Так, для оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ устанавливается конкретное количество показателей эффективности, или, как можно обозначить в принятых терминах квалиметрии, — единичных показателей качества. Количество и содержание таких показателей с течением времени видоизменяется и в настоящее время их количество составляет 43 показателя [10]. Общую оценку результативности и эффективности деятельности госоргана возможно определить как комплексный параметрический показатель качества, объединяющий все единичные показатели.
Для более полной комплексной оценки качества деятельности госоргана наиболее предпочтительно использовать модели, отражающие все аспекты деятельности госоргана по выполнению требований заинтересованных сторон. Одной из таких моделей является модель совершенствования по показателям и критериям, разработанным для Европейской Премии по качеству, на основе которой построена Российская модель Премии по качеству [11]. Такая модель включает в себя девять показателей (критериев), отражающих как способы ведения деятельности организации, так и получаемые ею результаты. Рассмотрим более подробно, как эти критерии могут быть использованы для деятельности госорганов:
1 критерий «Лидерство руководства» характеризует степень приверженности руководителей госорганов философии качества при реализации функций и услуг потребителям и всем ЗС;
2 критерий «Политика и стратегия» включает оценку стратегического планирования и формирования измеримых стратегических целей в области качества государственных услуг, связанных с удовлетворенностью заинтересованных сторон в деятельности госоргана;
3 критерий «Персонал» характеризует уровень профессионализма и степень мотивации госслужащих, направленных на удовлетворенность и доверие потребителей к деятельности госорганов;
4 критерий «Партнерство и ресурсы» оценивает партнеров, а так же наличие материальных и финансовых ресурсов для обеспечения качества деятельности госоргана;
5 критерий «Процессы, продукция и услуги» позволяет оценить методы достижения результативности, эффективности и степень управляемости процессов деятельности госоргана с позиции удовлетворенности потребителей и всех заинтересованных сторон;
6 критерий «Удовлетворенность потребителей» отражает степень удовлетворенности потребителей и то, каким образом госорган оценивает эту удовлетворенность;
7 критерий «Удовлетворенность персонала» отражает степень удовлетворенности госслужащих и то, каким образом госорган оценивает эту удовлетворенность;
8 критерий «Влияние на общество», в контексте изучения проблемы этот критерий может быть рассмотрен как по отношению к обществу одного государства, так и к мировому сообществу;
9 критерий «Результаты работы» отражает уровень результативности и эффективности полученных результатов деятельности госорганов по отношению к поставленным целям в сравнении с другими госорганами и государствами.
Все эти показатели (критерии) должны быть рассмотрены с учетом особенностей деятельности каждого конкретного госоргана власти и могут выступать как единичные оценочные показатели качества, которые могут быть объединены в один комплексный показатель качества.
В заключение необходимо отметить, что в современных условиях развития России для достижения стратегических целей и проведения реформ возрастает актуальность идентификации и повышения качества деятельности государственных органов. Это требует разработки модели формирования качества деятельности госоргана на основе удовлетворенности всех заинтересованных сторон, построения показателей и критериев качества. Измерение показателей качества деятельности государственных органов должно строиться с использованием методов квалиметрии на основе построения единичных и комплексных показателей. Одним из подходов к комплексной оценке качества деятельности госорганов является использование моделей Премии в области качества, позволяющее получить измеримый результат, который может быть использован для государственного управления. |
| |
|
|
