|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (48), 2013 | | | | ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ УСЛУГ | | | Соколова С. В.
профессор кафедры управления и планирования социально-экономических процессов экономического факультета
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
Орлов А. С.
доцент кафедры экономики и управления
Санкт-Петербургской государственной химико-фармацевтической академии,
кандидат фармацевтических наук
Румянцева М. С.
аспирант кафедры экономики и управления
Санкт-Петербургской государственной химико-фармацевтической академии
| |
| | | | | В статье проанализирована система государственных закупок лекарственных препаратов, определены основные источники финансирования, заказчики и поставщики, территориальное распределение, структура способов размещения государственного заказа, раскрыты перспективы реформирования системы государственных закупок лекарственных препаратов в условиях нового правового пространства | | Ключевые слова: фармацевтический рынок, государственные закупки лекарственных препаратов, источники финансирования, государственные заказчики и поставщики, правовое пространство лекарственного обращения | | УДК 615.1/.4; ББК 52.8 Стр: 345 - 349 |
Логическим продолжением анализа фармацевтического рынка [5; 6; 7; 10; 11; 12] является исследование государственных закупок лекарственных препаратов. Сегмент государственных закупок включает в себя закупки лекарственных препаратов для медицинских организаций (госпитальный сектор), закупки для льготного лекарственного обеспечения населения и для нужд федеральных министерств и ведомств. Этот сегмент является одним из наиболее стабильных и предсказуемых сегментов российского фармацевтического рынка, поскольку источником его финансирования служат средства бюджетов всех уровней и средства обязательного медицинского страхования (табл. 1).
Таблица 1
Структура источников финансирования государственных закупок лекарственных препаратов, 2012 г.| Наименование бюджета | Объем, млрд руб. | Доля, % |
|---|
| Средства фондов обязательного медицинского страхования | 114,990 | 38,2 | | Федеральный бюджет | 85,382 | 28,3 | | Бюджеты субъектов Российской Федерации | 74,418 | 24,7 | | Смешанный бюджет* | 19,740 | 6,6 | | Муниципальный бюджет | 4,921 | 1,6 | | Коммерческие средства | 1,689 | 0,6 | | Итого | 301,140 | 100,0 |
* Бюджетные средства и средства внебюджетных фондов.
Источник: [9, c. 168]
Заметим, что данные табл. 1 отражают планируемые объемы финансирования в стартовых ценах предполагаемых торгов, которые составляют 301,14 млрд руб. Как следует из приведенной в ней информации, на долю федерального бюджета и средств фондов обязательного медицинского страхования приходится 2/3 всех финансовых затрат на государственные закупки лекарственных препаратов. При более детальном анализе ассортимента государственных закупок лекарственных препаратов (по группам АТС-классификации) по источникам финансирования наблюдаются структурные особенности, состоящие в том, что в расходах федерального бюджета лидируют затраты на противоопухолевые препараты в бюджетах субъектов Российской Федерации — инсулины и аналоги, в муниципальных бюджетах — противоопухолевые препараты, в средствах фондов обязательного медицинского страхования — витамин К и другие гемостатики [9, с.173]. Данные за 2012 год о крупнейших заказчиках на рынке государственных закупок лекарственных средств в России, представленные в табл. 2, свидетельствуют о том, что основным заказчиком является федеральный орган исполнительный власти в сфере здравоохранения (71,832 млрд руб.).
Таблица 2
ТОР-10 заказчиков на рынке государственных закупок лекарственных препаратов| Место в рейтинге | Заказчик | Сумма по тендерам,
млрд руб. |
|---|
| 1 | Министерство здравоохранения Россий-ской Федерации* | 41,419 | | 2 | Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации* | 30,413 | | 3 | Министерство обороны Российской Федерации | 5,650 | | 4 | Департамент здравоохранения г. Москвы | 3,930 | | 5 | Комитет по здравоохранению г. Санкт-Петербурга | 1,849 | | 6 | Федеральная служба исполнения наказаний | 1,177 | | 7 | ГУП «Медицинская техника и фармация Татарстана» | 1,096 | | 8 | Министерство здравоохранения Московской области | 1,042 | | 9 | ГБУ здравоохранения Свердловской области «Областная детская клиническая больница №1» | 1,032 | | 10 | Министерство здравоохранения Ростовской области | 0,717 |
* До августа 2012 г. заказчик зарегистрирован как Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а с сентября 2012 г. по настоящее время название заказчика — «Министерство здравоохранения Российской Федерации».
Источник: [9, с . 167]
Оценки объема государственных закупок лекарственных препаратов по заключенным контрактам варьируются в разных источниках в пределах от 210 до 250 млрд руб. [9, с. 161, 167; 13, с. 5] при том, что планируемый объем финансирования составлял около 300 млрд руб. Таким образом, имеет место экономия бюджетных средств в диапазоне от 17% до 30% от выделенных объемов. Ассортиментная структура по группам АТС-классификации государственных закупок лекарственных препаратов существенно отличается от соответствующей структуры розничного коммерческого сектора фармацевтического рынка. Если в структуре государственных закупок лекарственных препаратов лидируют АТС-группы «Противомикробные препараты для системного применения», «Противоопухолевые препараты и иммуномодуляторы» и «Препараты, влияющие на кроветворение и кровь» (рассчитано по: [13, с. 30, 42]), то в коммерческом сегменте — АТС-группы «Препараты, влияющие на пищеварительный тракт и обмен веществ», «Препараты для лечения заболеваний респираторной системы» и «Препараты для лечения заболеваний сердечно-сосудистой системы» [13, с.11]. Это объясняется тем, что в первом случае лекарственные препараты назначаются врачами для контингента стационарных больных и граждан, имеющих право на получение льготного лекарственного обеспечения, а во втором случае решение о покупке в значительной степени потребители принимают самостоятельно. Сведения о рейтинге поставщиков по стоимости контрактов на госзакупки лекарственных препаратов в 2012 г. приведены в табл. 3.
Обращает на себя внимание тот факт, что рейтинг поставщиков по государственным закупкам лекарственных препаратов значительно отличается от рейтинга дистрибьюторов на фармацевтическом рынке России [13, с.72]. Если в рейтинге поставщиков по стоимости контрактов лидирует ЗАО «Р-Фарм», то в рейтинге дистрибьюторов по объему продаж в России эта компания занимает лишь шестое место. В то же время из 10 крупнейших российских дистрибьюторов по объему продаж в ТОР-10 поставщиков по государственным закупкам лекарственных препаратов попадают только три (дочерняя компания ОАО «ПРОТЕК», ЗАО «Р-Фарм» и ООО «БИОТЭК»). Различие в указанных рейтингах свидетельствует о том, что для государственных закупок лекарственных препаратов характерны специфические особенности.
Таблица 3
Рейтинг поставщиков по стоимости контрактов на государственные закупки лекарственных препаратов, 2012 год| Место в рейтинге | Компания | Стоимость контрактов,
млрд руб. |
|---|
| 1 | ЗАО «Р-Фарм» | 23,6 | | 2 | ОАО «Фармстандарт» | 15,3 | | 3 | ОАО «Фармацевтический импорт, экспорт» | 10,5 | | 4 | ЗАО «Межрегиональная фармацевтическая производственно-дистрибьюторская корпорация «БИОТЭК» | 9,7 | | 5 | ООО «Ирвин-2» | 9,5 | | 6 | ЗАО «Интермедфарм» | 6,6 | | 7 | ООО «БИОТЭК» | 5,3 | | 8 | ЗАО «Фирма «Евросервис» | 4,4 | | 9 | ООО «ПРОТЕК-50» | 4,3 | | 10 | ЗАО «Научно-производственная и коммерческая фирма «Фармацевтический импорт, экспорт» | 3,3 |
Источник: [9, с . 161]
Таблица 4
ТОР-10 торговых наименований лекарственных препаратов по стоимостному объёму государственных закупок в 2012 г.| Место в рейтинге | Торговое наименование | Фирма-производитель | Объем закупок в 2012 г., млрд руб. |
|---|
| 1 | Мабтера | F.Hoffmann - la Roche (Швейцария) | 9,13 | | 2 | Копаксон-Тева | Teva Pharmaceutical (Израиль) | 9,02 | | 3 | Велкейд | Janssen Pharmaceutica (Бельгия) | 8,49 | | 4 | Октанат | Octapharma (Швейцария) | 4,41 | | 5 | Филахромин ФС | Ф-Синтез (Россия) | 3,22 | | 6 | Калетра | Abbott Laboratories (США) | 3,11 | | 7 | Генфатиниб | Laboratory Tuteur (Аргентина) | 2,76 | | 8 | Натрия хлорид | Несколько производителей (Россия) | 2,12 | | 9 | Лантус | Sanofi (Франция) | 2,11 | | 10 | Комбивир | Glaxo Operations (Великобритания) | 2,07 |
Составлено по: [9, с . 162]
В стоимостной структуре государственных закупок лекарственных препаратов преобладают импортные лекарства, доля которых в настоящее время составляет 85% [14]. Поэтому неудивительно, что среди лидирующих по стоимостному объему государственных закупок присутствуют только два отечественных препарата Филахромин ФС (5-е место) и Натрия хлорид (8-е место) (табл. 4). Как видим, львиная доля государственных ассигнований на закупки лекарственных препаратов уходит на финансирование деятельности зарубежных, а не отечественных производителей.
Что касается территориальной структуры госзакупок, то сведения о ней приведены в табл. 5.
Как видно из данных табл. 5, наибольший объем государственных закупок в ценах победителя на душу населения приходится на Центральный ФО и составляет 3557,69 руб./чел., а минимальный объем, равный 905,73 руб./чел. — в Приволжском ФО. Вместе с тем следует учитывать, что данные об объемах закупок в Центральном ФО включают в себя закупки федеральных министерств и ведомств, минимум которых можно оценить (см. табл. 2) в 78,659 млрд руб. С учетом этого объем государственных закупок в ценах победителя по Центральному ФО на душу населения окажется равным 1516,61 руб., что сопоставимо с аналогичными показателями по другим федеральным округам. Неравномерность территориального распределения связана как с различными финансовым положением субъектов РФ, так и с особенностями формирования их бюджетов.
Таблица 5
Распределение объема государственных закупок в денежном выражении по Федеральным округам РФ в 2012 году| Федеральный округ РФ | Объем государственного заказа в начальных ценах, млн руб. | Объем государственных закупок в ценах победителя, млн руб. | Доля в общем объеме государственных закупок в ценах победителя, % | Объем государственных закупок в ценах победителя на душу населения, руб./чел. |
|---|
| Центральный | 161399,67 | 137106,15 | 55,00 | 3557,69 | | Приволжский | 36380,57 | 27000,81 | 10,83 | 905,73 | | Сибирский | 25468,43 | 20797,29 | 8,34 | 1079,76 | | Северо-Западный | 23681,10 | 19321,89 | 7,75 | 1414,49 | | Южный | 16725,90 | 14125,05 | 5,67 | 1017,36 | | Уральский | 16565,59 | 13847,25 | 5,56 | 1140,35 | | Дальневосточный | 10788,14 | 8348,41 | 3,35 | 1332,33 | | Северо-Кавказский | 10074,79 | 8726,52 | 3,50 | 919,26 | | Всего | 301084,19 | 249273,37 | 100,00 | 1742,49 |
Рассчитано по: [9, c. 166]
В 2012 г. и ранее государственные закупки лекарственных препаратов осуществлялись в основном в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Сведения о способах размещения государственного заказа на закупку лекарственных препаратов в 2012 г. приведены в табл. 6.
Таблица 6
Структура способов размещения государственного заказа на закупку лекарственных препаратов, 2012 год| Способ размещения заказа | Доля, % |
|---|
| Открытый аукцион в электронной форме | 91,02 | | Запрос котировок | 4,80 | | Единственный поставщик (исполнитель, подрядчик) | 3,75 | | Открытый конкурс | 0,28 | | Неизвестно | 0,14 | | Предварительный отбор и запрос котировок при чрез-вычайных ситуациях | 0,01 |
Рассчитано по: [9, c. 161].
Доминирующим способом размещения государственного заказа является открытый аукцион в электронной форме, на долю которого приходится более 90% объема государственных закупок. В 2012 г. среди общего количества объявленных торгов (190 369) признаны состоявшимися 89,9%, не состоявшимися — 9,8%, а остальные 0,3% были не завершены и находились в статусе «обработка протокола» [9, с. 164].
В январе 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». В сферу действия закона попали организации, связанные с государством: госкорпорации, унитарные предприятия, хозяйственные общества с долей государственного (муниципального) участия более 50%, а также дочерние и внучатые компании этих юридических лиц. Вместе с тем, действие этого закона практически не коснулось сферы государственных закупок лекарственных препаратов. В общем объеме торгов, объявленных в 2012 г., под действие закона подпало чуть более 0,12% торгов, связанных с лекарственным обеспечением.
Существующую систему госзакупок в России не критикует только ленивый, отмечая, что деньги налогоплательщиков расходуются неэффективно, в том числе и вследствие коррупции в сфере государственных закупок. Это во многом объясняется несовершенством законодательного пространства. Процессы государственных закупок для нужд здравоохранения также подвергаются критике на предмет коррумпированности. Большой общественный резонанс вызвали выявленные факты коррупции при закупке томографов для медицинских учреждений. Медицинская техника закупалась по завышенным ценам, прибыль посредников (в ряде случаев в четыре раза) превышала стоимость оборудования. В результате расследований участники этих коррупционных сделок были привлечены к уголовной ответственности. Государственные закупки лекарственных препаратов также сопровождаются громкими скандалами. Например, Генпрокуратура РФ в 2009 г. возбудила уголовное дело по фактам ограничения конкуренции на аукционах Минздравсоцразвития России. Представители Генпрокуратуры утверждали, что чиновники от здравоохранения нанесли бюджету ущерб почти на 3,5 млрд руб. Ведомство формировало схему участия избранных компаний в государственных закупках лекарств и «необоснованно отказывало в допуске к торгам организациям, не участвующим в этой схеме». Кроме того, чиновники при проведении торгов намеренно завышали начальную стоимость лекарств [3]. Справедливости ради следует заметить, что Минздравсоцразвития России своей вины не признал, а заявления Генпрокуратуры РФ посчитал некорректными и неподтвержденными расчетами. Любопытен тот факт, что, по сведениям журнала Forbes, Министерство юстиции США вскрыло факты, что российские чиновники от здравоохранения и врачи, связанные с государственными закупками лекарственных препаратов, в течение 15 лет получали взятки от компании Pfizer за то, что лекарства этой фирмы включали в номенклатуру госзакупок [2].
Поскольку практика показала, что в рамках действующего законодательства все попытки пресечь коррупцию в госзакупках ни к чему не привели, то с 1 января 2014 г. на смену действующему закону о госзакупках (№ 94-ФЗ) вступит в силу новый Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Что касается государственных закупок лекарственных препаратов, то закон содержит новые требования (статья 33, часть 1, пункт 6) в части правил описания объекта закупки, а именно документация должна содержать указание на международные непатентованные наименования (МНН) лекарственных препаратов или при отсутствии таковых — их химические, либо группировочные наименования, за исключением лекарственных препаратов, включенных в утверждаемый Правительством РФ перечень, в соответствии с которым закупка может осуществляться по торговым наименованиям. Проведение торгов по международным непатентованным наименованиям принципиально важно для закупок лекарственных препаратов. Дело в том, что МНН (действующее вещество) может быть представлено многими торговыми наименованиями лекарственных препаратов. Так, например, международное непатентованное наименование Парацетамол включает в себя лекарственные препараты с торговыми наименованиями Тайленол, Панадол, Панамакс, Пердолан, Калпол, Долипран и др., выпускаемые разными фармацевтическими производителями. Проведение госзакупок лекарственных препаратов по МНН снижает риск коррупции. Формирование лотов по торговым наименованиям вызывает соблазн госзаказчика включить наиболее лоббируемую, но не самую дешевую торговую марку в лот на государственные закупки. Также важно требование закона о том, что «в случае, если объектом закупки являются лекарственные препараты, то предметом одного контракта (одного лота) не могут быть лекарства с разными МНН и при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями при условии, что начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает предельное значение, установленное Правительством Российской Федерации, а также лекарственные средства с международными непатентованными наименованиями (при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями) и торговыми наименованиями».
Важное значение для совершенствования механизма государственных закупок лекарственных препаратов имеет вступление в силу 8 апреля 2013 г. Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2013 года № 301 «Об установлении предельного значения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при превышении которого не могут быть предметом одного контракта (одного лота) различные лекарственные средства с международными непатентованными наименованиями или при отсутствии таких наименований с химическими, группировочными наименованиями». Данный документ был разработан Минздравом России совместно с Федеральной антимонопольной службой (ФАС) России. Согласно этому постановлению, устанавливаются предельное значение начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) в размере 1 млн руб., а для нужд государственных и муниципальных заказчиков, расположенных в Москве и Санкт-Петербурге — в размере 5 млн руб. Заметим, что разукрупнение лотов государственных закупок лекарственных препаратов давно и активно лоббировалось представителями фармацевтической отрасли.
Постановление содержит требование о закупке отдельными лотами лекарственных средств, в рамках МНН которых отсутствуют зарегистрированные аналогичные по лекарственной форме и дозировке препараты, а также о закупке отдельными лотами наркотических, психотропных и радиофармацевтических лекарственных средств. Оно будет способствовать совершенствованию системы государственных закупок, развитию конкуренции на фармацевтическом рынке и снижению бюджетных расходов на закупку лекарственных средств, уменьшению коррупционности. Авторы отдают себе отчет в том, что полностью искоренить коррупцию в сфере государственных закупок, в том числе и лекарственных препаратов, практически невозможно, однако уменьшить ее масштабы вполне реально.
Следующим логическим шагом для достижения основной цели Государственной программы РФ «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 годы», а именно «создание инновационной фармацевтической и медицинской промышленности мирового уровня», должно стать введение преференций отечественным производителям в государственных закупках лекарственных препаратов. В связи с этим подготовлен проект Постановления Правительства РФ «Об установлении дополнительных требований к участникам размещения заказов при размещении заказов на поставки лекарственных средств» от 15 марта 2013 г., в соответствии с которым устанавливается дополнительное требование к участникам размещения заказов на поставки лекарственных препаратов. Так, предусматривается требование о наличии в составе заявки участника размещения заказа предложения о поставке лекарственных средств российского или белорусского происхождения, за исключением случаев, когда в реестр лекарственных средств РФ внесено менее двух российских или белорусских производителей лекарственных средств, в отношении которых размещается заказ. Вместе с тем для реализации такого подхода необходимы четкие критерии отнесения произведенных на территории России лекарственных средств с компонентами иностранного происхождения к отечественным. Этот вопрос вызвал в начале 2013 года в российском медицинском и фармацевтическом сообществе оживленную дискуссию. В соответствии с первоначальным проектом приказа, разработанным Минпромторгом России в январе 2013 г. [8], к лекарственным средствам российского происхождения с компонентами иностранного происхождения предлагалось относить только те, которые производятся на территории РФ российскими юридическими лицами, имеющими соответствующую лицензию, и отвечающим одному из трех следующих критериев:
— реализация на территории РФ стадии технологического процесса производства лекарственного средства — производство субстанции;
— реализация на территории РФ стадии технологического процесса производства лекарственного средства — производство лекарственной формы;
— реализация на территории РФ стадии технологического процесса производства лекарственного средства — первичная упаковка и/или вторичная упаковка и/или маркировка. Этот критерий предлагалось применять до 31 декабря 2013 года.
Такая постановка вопроса вызвала возражение иностранных фармацевтических производителей, выпускающих продукцию на территории России, которые теряют свои позиции в сфере государственных закупок лекарственных средств. При этом высказывалось мнение, что российские пациенты могут остаться без нужных лекарств, поскольку отечественные производители не смогут обеспечить все их потребности. В то же время Ассоциация российских фармацевтических производителей обвинила зарубежные фармацевтические компании в явной подмене понятий — «опасения за собственную прибыль именуются заботой о пациенте» [4]. Кроме того, недовольство отдельных участников фармацевтического рынка было связано со сроком действия до 31 декабря 2013 г. одного из критериев отнесения к лекарственным средствам российского происхождения лекарств, произведенных на территории России с компонентами иностранного происхождения (локализация на территории России первичной упаковки и/или вторичной упаковки и/или маркировки), поскольку, по их мнению, отведенный срок недостаточен для создания в нашей стране новых производств фармацевтических субстанций или лекарственных форм. В конечном итоге проект приказа Минпромторга России претерпел существенные изменения и приобрел форму административного регламента и ведомственного приказа. В нем было распространено действие критериев отнесения лекарственных средств, произведенных на территории РФ с компонентами иностранного происхождения, к лекарствам российского происхождения, не только на российских юридических лиц, но и на всех производителей, действующих в нашей стране. Также был продлен на один год срок действия одного из критериев отнесения к лекарственным средствам российского происхождения лекарств, произведенных на территории России с компонентами иностранного происхождения (локализация на территории России первичной упаковки и/или вторичной упаковки и/или маркировки), который был первоначально установлен до 31 декабря 2013 года [1].
Таким образом, система государственных закупок лекарственных препаратов является системообразующей составляющей лекарственного обеспечения населения, реализующей законодательно закрепленные гарантии доступности и качества медицинской помощи. В ближайшей перспективе в связи со вступлением в действие Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и других нормативных документов, регламентирующих государственные закупки лекарственных препаратов, современный механизм их осуществления будет радикально изменен, что должно способствовать развитию конкуренции на фармацевтическом рынке, снижению бюджетных расходов на закупку лекарственных средств, уменьшению коррупционности, обеспечению преференций лекарствам российского происхождения. |
| |
|
|
