|
| | | | Проблемы современной экономики, N 3 (11), 2004 | | | | ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ | | | Арутюнян В. Л.
начальник финансового отдела
Всеармянского фонда "Айастан",
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Во многих странах мира в государственных структурах преобладает трехуровневая система управления и трехуровневая бюджетная система. При этом эффективность каждого уровня управления зависит не только от разграничения между ними правомочий, но и от размера необходимых финансовых средств, в том числе грантовых (трансфертов, дотаций, субсидий и т.д). Как правило, грантовые средства используются нижестоящими органами власти менее эффективно, поскольку рассматриваются ими в качестве своеобразных "нетрудовых доходов". Соответственно, решение вопроса о предоставлении бюджетных грантов целесообразно только в том случае, если в регионах в системе органов власти исчерпаны все резервы эффективного налогообложения. Вместе с тем, эффективность взимания налогов центральными органами государства нейтрализуется и мало эффективным расходованием бюджетных грантов.
Широкое распространение получили следующие модели предоставления грантов нижестоящим бюджетам.
Во-первых, гранты предоставляются для покрытия разницы доходных и расходных показателей (расходные и доходные показатели принимаются как усредненные или нормативные величины). Сумма финансовой помощи определяется на основе разницы размеров собственных доходов и расходов нижестоящих бюджетов или на основе определения стандартных уровней расходов нижестоящих бюджетов, вне зависимости от налогового потенциала данной территории1 . Такой подход применяется как при распределении трансфертов, так и при оказании финансовой помощи (например, в Германии и Великобритании) 2 .
Во-вторых, гранты предоставляются, чтобы привести региональные фискальные показатели к средним или нормативным. (Средний, или нормативный, фискальный показатель исходит из соотношения налогового потенциала региона, получившего финансовую помощь, и стандартного значения налогового потенциала3 ). Подобный подход к исчислению грантов толкает на повышение налоговых ставок в регионах. Поэтому он мало распространен. (Исключение Канада4 ).
Помимо этого гранты предоставляются и на основе соотношения расходных показателей (отношения фактических расходов нижестоящих бюджетов к нормативным расходам). Такая практика используется в странах с невысокой дифференциацией налоговой базы, а также в тех странах, в которых предоставление грантов - обязательное условие финансирования определенных расходов. В Италии, например, нижестоящим бюджетам предоставляются целевые гранты для развития транспорта 5 .
Фактически целью предоставления бюджетных грантов является приближение расходов к нормативному уровню, сохранение стандартного уровня расходов, приведение региональных фискальных показателей в соответствие с нормативными. Однако при подобном подходе вне поля зрения остается вопрос о повышении самостоятельности нижестоящих бюджетов в целях более эффективного взимания налогов и расходования средств и вопрос о приоритетах грантодателей, особенно в странах с переходной экономикой.
В Российской Федерации величина грантов, предоставляемых нижестоящим органам власти (управления), прямо пропорциональна индексу бюджетных расходов6 и обратно пропорциональна оценке налогового потенциала7 . Кроме того, распределение грантов осуществляется с учетом этих показателей за предыдущие годы. Оценка налогового потенциала и расходных обязательств основывается как на фактических показателях доходов и расходов, так и на нормативных величинах налогового потенциала и расходных потребностей. Распределение финансовой помощи регионам со стороны федерального центра соответствует модели распределения по "роулским" (мини-макси) критериям.
По нашему мнению, такая модель распределения финансовой помощи отрицательно сказывается на практике налогообложения и на бюджетных расходах, поскольку распределение финансовой помощи между регионами осуществляется с помощью усредненных коэффициентов, при которых регионы условно делятся на три группы: 1)регионы, размер финансовой помощи у которых соответствует среднему размеру потребности в финансовой помощи; обычно этим регионам финансовая помощь не предоставляется по причине указанного соответствия; 2)регионы, в которых потребность в финансовой помощи превышает средний уровень. Эти регионы получают финансовую помощь, однако полученные средства не удовлетворяют необходимые размеры потребности в ней; 3) регионы, в которых разница между потребностью в финансовой помощи и предоставленной помощью составляет отрицательную величину.
Можно констатировать, что указанная модель распределения финансовой помощи не создает достаточных стимулов для повышения эффективности практики взимания налогов и расходования средств и не в состоянии минимизировать существенные различия в социально-экономическом развитии разных регионов. Применение усредненного коэффициента финансовой помощи хотя и ставит в более благоприятное положение регионы, которые находятся в трудной ситуации по сравнению с регионами, имеющими среднюю потребность в финансовой помощи, но одновременно ухудшает ситуацию в регионах, которые находятся в относительно благоприятном положении.
Механизмы распределения финансовой помощи и межбюджетных отношений должны быть гибкими до такой степени, чтобы, с одной стороны, имелась возможность оценить эффективность работы нижестоящих органов по расходам их бюджетов и достижению положительной разницы между валовым доходом и налоговыми доходами, с другой - максимизация бюджетных расходов и понижение налоговых доходов бюджета соответствовали бы интересам населения, обеспечивали оптимальное сочетание интересов населения и государства.
В то же время, вне зависимости от стремления нижестоящих органов власти максимизировать расходы, они не должны превышать совокупную сумму налоговых доходов бюджета и предоставленной финансовой помощи. Величина расходов нижестоящих бюджетов должна зависеть как от общей суммы фонда финансовой помощи, так и от соотношения налоговых доходов нижестоящих бюджетов и их расходов.
Если учесть, что на практике бюджеты составляются, исходя из соображений обеспечения полного финансирования расходов и полного взимания планируемых налоговых доходов, то фонд финансовой помощи нижестоящих бюджетов зависит от понижения плановых доходов нижестоящих бюджетов, поскольку нефинансированные расходы предыдущего года или неполученные налоговые доходы переводятся на следующий бюджетный год. Между тем плановые расходы нижестоящих бюджетов исчисляются на основе нормативов, которые определяются для осуществленных работ и предоставленных услуг, и в результате искусственного занижения потенциала налоговых доходов со стороны нижестоящих органов власти финансовая помощь неоправданно увеличивается за счет общего фонда финансовой помощи.
Поэтому механизмы распределения финансовой помощи следует строить на основе как нормативных (а не фактических по предыдущему году) показателей налоговых доходов и расходов бюджета, так и показателей, характеризующих потенциал налоговых доходов. Необходимо, чтобы предоставление финансовой помощи нижестоящим бюджетам осуществлялось в соответствии с результатами деятельности в регионе. Только при таком подходе финансовая помощь превратится в стимулирующее средство для органов власти, для повышения деловой активности, образования рабочих мест, в конечном счете, для развития экономики. Одновременно межбюджетные отношения необходимо строить таким образом, чтобы это позволило нижестоящим властным структурам утверждать бюджеты до начала финансового года и повышать эффективность взимания доходов на местах. Важным шагом может являться также создание специальной системы, которая стимулировала бы расширение налоговой базы нижестоящих бюджетов. |
| |
|
|
