|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (12), 2004 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ГЛОБАЛИЗАЦИЯ | | | Линдсей Б.
Институт Катона, США
| |
| | | |
В течение последнего десятилетия ВТО была средоточием беспрерывных противоречий. Ее критики предъявляли претензии этой организации, заявляя, что она является инструментом эксплуатации в руках многонациональных корпораций, а также подрывает национальный суверенитет и демократическое управление. Тем не менее, несмотря на такие обвинения, ни один член не вышел из ВТО, а начиная с 1995 г. в нее вошли 19 новых стран. Среди новых членов - семь бывших советских республик: Армения, Эстония, Грузия, Кыргызстан, Латвия, Литва и Молдова. Россия, со своей стороны, активно стремится к вступлению в ВТО, хотя переговоры далеки от завершения.
Так кто же прав - критики ВТО или ее члены и будущие члены? Играет ли ВТО конструктивную роль в либеральном международном экономическом порядке? Насколько хорошо она играет эту роль и что предвещает нам будущее? Нужно ли России вступать в ВТО и на каких условиях?
Для ответа на эти вопросы, прежде всего, следует четко определить, что делает и чего не делает ВТО. | | | | Никакой мистики в отношении ВТО |
ВТО гораздо слабее, чем можно судить о ней по разговорам и впечатлению, которое о ней складывается. Ее враги представляют ВТО как чрезвычайно мощную организацию, тогда как в действительности она очень слабая и хрупкая. Как и ее предшественник - Генеральное Соглашение по тарифам и торговле - ВТО выполняет в основном две функции. Первая - исполняет роль нейтрального форума, на котором страны-члены могут согласиться на изменение своей политики согласованным путем, например, одновременно снизить свои торговые барьеры.
Ни GATT, ни ВТО не могут заставить своих членов выполнять эти соглашения. Договоренности подписываются при согласии всех членов и распространяются только на тех членов, которые согласились с ними. Несмотря на наделавшие много шума жалобы Соединенных Штатов об угрозах со стороны ВТО национальному суверенитету, фактически каждый ее член, включая США, имеет право наложить вето на любое соглашение, принимаемое в ВТО.
Второй функцией ВТО является функция нейтрального форума для разрешения споров в отношении ранее подписанных соглашений. Страна, которая подозревает, что другой член ВТО не выполняет своих обязательств по какому-либо соглашению, может использовать процедуру разрешения споров. В рамках старых беззубых установлений GATT страна-ответчик должна была давать свое разрешение до того, как объявлялся неблагоприятный для нее вердикт; правила ВТО не предусматривают оказание подобной любезности нарушителям правил. Но после оглашения своего решения ВТО не может заставить своих членов соблюдать это решение. Она может пойти на крайнюю меру - уполномочить обиженные страны наложить торговые санкции на упорствующих нарушителей, хотя страны сами решают вопрос о закрытии своих рынков друг для друга. ВТО снова обвиняют в подрыве национальных суверенитетов - на этот раз будто бы она наносит удар по национальным законодательствам слева и справа подобно какому-то бесшабашному трибуналу. Хотя в действительности ее единственным инструментом является репутация ВТО как справедливой организации. Если страны добровольно не соглашаются соблюдать негативные для них решения ВТО, ВТО не в силах оказать на них давление по этому вопросу[1] .
В течение нескольких последних десятилетий мы стали свидетелями драматического снижения торговых барьеров по всему миру, хотя роль GATT и ВТО в этом процессе невелика. Самое смелое движение по направлению к открытию рынков произошло вне контекста переговоров: такие разные страны, как Австралия, Новая Зеландия, Чили, Таиланд, Индия, решили в одностороннем порядке отказаться от старой модели замещения импорта в пользу большей интеграции в мировую экономику. Движущей силой столь масштабных изменений в этих странах явились не жесткие переговоры или перспективы равнозначного обмена, а понимание того, что причиной экономической стагнации является протекционизм[2] .
Даже если либерализация происходит под эгидой GATT или ВТО, она часто отклоняется от предполагаемого пути. В основе торговых переговоров лежит принцип взаимности: одна сторона "сдает" свои торговые барьеры, чтобы "получить" более широкий доступ к иностранным рынкам. Официальный жаргон ВТО отражает этот образ мыслей. Предложение об открытии своих собственных рынков в стране называют "уступками", в то время как предложение других стран по либерализации рынков именуется "благом". За всем этим стоит базовый постулат о том, что страны не получают прямых выгод от снижения своих собственных торговых барьеров; они делают это только для того, чтобы заполучить новые рынки для собственного экспорта.
Анализ некоторых недавних успехов ВТО в снижении торговых барьеров показал шаткость подобных утверждений. Например, десятки развивающихся стран согласились участвовать в соглашениях ВТО по телекоммуникациям и финансовым услугам, несмотря на тот факт, что их собственные отрасли в этой сфере не в состоянии экспортировать подобные услуги или иным образом расширять свое присутствие за границей. Мотивацией для этих стран был не принцип взаимности, а признание того, что более открытый внутренний рынок способствует экономическому развитию собственной страны. С этой же точки зрения рассмотрим смелое предложение Китая, который в своей заявке о вступлении в ВТО предложил взять на себя обязательства по открытию рынков. Китай уже пытался в 1986 г. стать членом GATT, но переговоры не давали результата вплоть до 1990 г. Именно в тот год Китай внезапно согласился на масштабную либерализацию своего рынка. Чем объясняется такая смена позиции? Совершенно очевидно, что руководство Китая пришло к выводу о необходимости нового витка рыночных реформ, чтобы подстегнуть слабеющую экономику страны. Упаковка этих реформ в пакет международных обязательств, по его мнению, позволит преодолеть противостояние внутренней политической оппозиции и придаст их реформам необратимый характер.
Эти примеры наглядно свидетельствуют о том, что ВТО может способствовать либерализации торговли, но не является ее главным двигателем. Коммерческие переговоры могут усилить политические перспективы демонтажа внутренних барьеров, подсластить пилюлю. Либерализация всегда порождает оппозицию национальных производителей импортируемых товаров и услуг; торговые соглашения помогают преодолеть эту оппозицию путем добавления нового партнера коалиции, которая лоббирует свободу торговли - то есть экспортеров, жаждущих более свободного доступа на иностранные рынки. Более того, торговые соглашения особенно полезны для консолидации и придания институциональных форм предыдущим достижениям в области либерализации. После того, как страна решит открыть свои рынки в собственных национальных интересах, эти решения будет труднее отменить последующим, ориентированным на протекционизм правительствам, так как либерализация была оформлена как международное обязательство. Торговые соглашения могут, таким образом, предотвратить "откат" реформ путем наложения дополнительных политических ограничений, препятствующих движению вспять[3].
Но даже если ВТО исчезнет с лица земли, происходящий во всем мире процесс снижения торговых барьеров продолжится. Прогресс, может быть, замедлится, станет более выборочным, но не остановится. Это объясняется тем, что фундаментальный импульс для открытия рынков исходит не от международных соглашений и институтов, а от принимаемых на национальном уровне решений в национальных экономических интересах[4] . | | | | Есть ли у ВТО будущее? |
Дееспособность ВТО зависит от намерений ее ведущих членов выполнять принятые решения. К несчастью, основные торговые державы в настоящее время демонстрируют слабую приверженность делу обеспечения устойчивого успеха этой организации[5]. В качестве примера рассмотрим раунд переговоров, которые ВТО ведет в Дохе. Эти переговоры не заладились почти с самого их начала в ноябре 2001 г. В результате было просрочено несколько установленных сроков,
в силу этих задержек не удалось также выполнить задуманное в сентябре 2003 г. на встрече министров в мексиканском городе Канкуне. При явном снижении амбиций встреча в Канкуне потерпела фиаско, и первоначальный график завершения этого раунда к концу 2004 г. был отменен.
В чем причина? Совершенно очевидно, что проблем накопилось множество, но в основе неудачи лежит то, что все главные игроки ВТО были более озабочены защитой своей антиторговой политики, чем целями достижения улучшения политики своих торговых партнеров. Для Европейского союза и Японии политические трудности реформирования их системы огромных сельскохозяйственных субсидий и торговых барьеров в значительной степени превосходят политические выгоды, которые сулит расширение коммерческих возможностей для их экспортеров и мультинациональных корпораций. Как следствие, они идут даже на самые легкие "уступки" очень неохотно и жестко держатся за практически неосуществимые требования новых инвестиций и правил конкуренции в качестве отвлекающих маневров, чтобы отвлечь внимание от проблем
с субсидированием сельского хозяйства. Соединенные Штаты - еще одна субсидирующая фермеров сверхдержава - меньше всего желают говорить о каких-либо значительных изменениях своей аграрной политики. Тем не менее перед началом переговоров в Канкуне Соединенные Штаты отказались от своих более амбициозных предложений и присоединились к ЕС в пользу минималистской сельскохозяйственной повестки. Этот ошибочный шаг явился предпосылкой фиаско в Канкуне. Помимо этого, Соединенные Штаты являются основным оппонентом растущего стремления положить конец злоупотреблениям в использовании антидемпингового законодательства; по этому вопросу правительство Соединенных Штатов решило, что интересы протекционистской сталелитейной промышленности Соединенных Штатов выше всех других соображений[6] .
Основные развивающиеся страны тем временем жестко настаивают на "специальном и дифференцированном обращении" - ВТО говорит об амбициозной либерализации от имени богатых стран и в гораздо меньшей степени от имени бедных стран о либерализации рынков богатых стран. Другими словами, развивающиеся страны должны потребовать, чтобы богатые страны приостановили позорную практику создания своими субсидиями и торговыми барьерами помех бедным странам и чтобы бедные страны получили карт-бланш на проведение такой же политики. Подобная позиция, по-видимому, означает, что лидеры многих развивающихся стран больше заинтересованы в том, чтобы избежать политически трудных реформ дома, чем в улучшении жизненных перспектив своих народов путем проведения реформ в своей стране и за границей.
Еще одним важным направлением работы ВТО, помимо проведения переговоров, является разрешение споров. И в этой области крупнейшие члены ВТО ставят краткосрочные политические соображения выше, чем долгосрочная жизнеспособность и эффективность этого учреждения. Особенно примечательно, что как Соединенные Штаты, так и Европейский союз сопротивляются изменению политических решений, которые признаны нарушающими правилами ВТО[7].
Что хотят сказать этим остальному миру Соединенные Штаты и ЕС? Что сильный всегда прав. Подобная реакция не сулит ничего хорошего системе торговли, основанной на правилах. Если два крупнейших члена ВТО будут выполнять свои обязательства только под угрозой карательных мер, не надо удивляться, что другие страны захотят последовать их примеру. Существует большая вероятность того, что будут нарушаться все больше соглашений ВТО - как это было с бывшей системой GATT, чью беззубую неэффективность належало излечить ВТО.
С момента создания в 1947 г. и вплоть до прекращения своего существования в 1994 г. старая система GATT фокусировала свои усилия на наложении негативных обязательств на своих членов. Другими словами, ее правила, в основном, принимали форму запрета - в частности, дискриминации иностранных товаров и услуг, а не принуждения к осуществлению хороших. Соглашения в Уругвайском раунде, в результате которых была создана новая система ВТО, привели к решительному разрыву со старой моделью вследствие принятия соглашения по торговле интеллектуальной собственностью. Ядром соглашения TRIPS стало наложение позитивных обязательств на членов ВТО, то есть от них требовалось осуществлять и принуждать к осуществлению специальных мер по защите прав на интеллектуальную собственность.
Принятие соглашения TRIPS создало прецедент, на который с тех пор часто ссылаются различные группы, которые хотят использовать ВТО для продвижения своих собственных планов в области регулирования, будь то защита окружающей среды, права трудящихся или конкурентная политика. Расширение воздействия ВТО на эти сферы сделает неправильным вектор движения этого учреждения: усилит вмешательство правительств в экономическую жизнь, а не снизит его.
Однако перспективы нового слоя международных регулирующих мандатов не являются самой насущной проблемой, так как в высшей степени маловероятно, что в обозримом будущем члены ВТО придут к какому-либо разумному соглашению по этим противоречивым вопросам. Главная угроза состоит скорее в том, что кампания по превращению ВТО в некий международный регулирующий орган зайдет в тупик в процессе диалога между богатыми странами, которые поддерживают вышеуказанное движение, и бедными странами, возглавляющими сопротивление. Этот тупик, как следствие, заблокирует не только непродуманные инициативы, но также насущно необходимый прогресс в снижении торговых барьеров и субсидий. Именно поэтому тупиковая ситуация в вопросах труда и экологии стала основной причиной фиаско нового раунда торговых переговоров в Сиэтле в 1999 г. И в Канкуне неразрешимые противоречия во взглядах относительно политики конкуренции и других, так называемых "сингапурских проблем" (инвестиция, правительственные заказы и меры, способствующие торговле) явились непосредственной причиной того, что раунд не состоялся.
И, наконец, ВТО подвержена риску чрезмерной политизации. С ней может произойти то, что получило название "оонизации". На протяжении почти пятидесяти лет GATT представлял собой высокоэффективное международное учреждение, поскольку был компактньм, не разбрасывался и знал свое место. Он стремился делать дело, а не позировать перед фотографами или предоставлять трибуну для бесплодных речей. По мере того как ВТО увеличивалась в размерах, как росли количество ее членов и известность, опасность быть оккупированной людьми, больше заинтересованными в работе на публику и набирании политических очков, а не стремящихся на деле улучшать правила торговли, резко возросла.
Появление перед совещанием в Канкуне нового блока развивающихся стран, известного как группа двадцати, которую возглавляют Бразилия, Китай и Индия, объясняется желанием понаблюдать за тем, что происходит с ВТО в этом отношении. С другой стороны, относительно однородный блок развивающихся стран сможет способствовать реальному прогрессу ВТО путем создания эффективного противовеса США и Европейскому союзу - противовеса, который сможет оказать целительное давление на богатые страны и поможет реформировать их постыдную аграрную политику. Однако существует значительный риск, что группа двадцати или какая-нибудь другая группа, ставшая ее преемником, может превратиться в трибуну для защитников-самовыдвиженцев "мирового юга", осуждающих все реальные и воображаемые грехи передовых экономик. Поляризация ВТО по линии Север-Юг была ощутима во время канкунской встречи; если будущее сулит нам развитие этого направления, то перспективы для конструктивных переговоров сузятся непременно.
Проблемы, с которыми сталкивается ВТО, реальны, но никоим образом нельзя говорить, что крах неизбежен. Система разрешения споров при всех ее недостатках остается крупным достижением по сравнению с процедурами бывшего GATT и реально состоит в том, что преобладающее большинство споров, рассмотренных к настоящему времени, были разрешены успешно без необходимости угрожать ответными мерами.
Критическое внимание к недостаткам ВТО направлено не на поддержку пораженчества. Скорее такое внимание необходимо для устранения недостатков и растущих угроз в отношении столь нужной организации. | | | | Россия и ВТО |
Помимо своей роли хозяина переговоров и разрешения споров, ВТО выполняет еще одну избирательную функцию, которая порой оказывает мощное воздействие. Это функция стимулирования либерализации. Функция осуществляется за счет установки высокой цены за вступление в этот клуб. От стран, которые еще не присоединились к ВТО, могут потребовать взять на себя амбициозные обязательства по либерализации, выполнение которых является одним из условий вступления в ВТО.
Опыт вступления Китая являет собой наиболее яркий пример. Стране с самым большим населением в мире не разрешали вступить в ВТО до тех пор, пока она не приняла на себя крупномасштабные обязательства по открытию своих рынков - обязательства, которые значительно превышают требования, предъявляемые ко многим нынешним членам ВТО. Дифференцированные и более высокие стандарты, установленные для Китая, не следует считать бременем: выполнение требований, касающихся условий вступления в ВТО, благотворно сказалось на экономическом здоровье Китая. Более того, тот факт, что Китай стал субъектом высоких международных стандартов, помогает прореформистски настроенным лидерам Китая в их внутренних битвах с групповыми интересами и оппонентами изменений рыночного характера.
В настоящее время Россия борется за получение благоприятных условий вступления в ВТО. Политики, заинтересованные в модернизации российской экономики, должны приветствовать этот процесс как возможность осуществления своих планов. Однако, в то же самое время, российские власти должны прислушиваться к советам тех, кто рекомендует им оказывать сопротивление требованиям членов ВТО, которые не отвечают российским интересам.
Процесс вступления в ВТО осуществляется по двум направлениям. Первое. Существует официальный процесс вступления в ВТО, в рамках которого анализируются и оцениваются основы торговой политики России. Возникающие у членов организации вопросы обсуждаются и вентилируются, после чего оформляются официальные протоколы о вступлении[8] . Большая часть реальных действий, однако, осуществляется путем двусторонних неформальных переговоров один на один с заинтересованными членами ВТО. По правилам ВТО каждый действительный член имеет право ограничить свои обязательства в рамках ВТО по отношению к новому члену на время вступления ВТО нового члена. Этот рычаг воздействия позволяет членам добиться от вступающей стороны выполнения неких обязательств в качестве цены за выполнение всех обязательств ВТО в отношении вступающего государства. Чем крупнее член ВТО, тем большим рычагом он обладает в отношении вступающей стороны; поэтому неудивительно, что двусторонние переговоры с США и Европейским союзом являются самым большим препятствием на пути России при рассмотрении вопроса о ее приеме в ВТО.
По большей части США и ЕС нацелены на торговые барьеры, без которых России было бы лучше. В финансовом секторе участие иностранного капитала в страховых фирмах ограничено в настоящее время 15 процентами, а отделения иностранных банков в России на сегодняшний день запрещены. Усилия по предоставлению Ростелекому шестилетней монополии на внутренние и международные звонки оказались под огнем, и это правильно. Процедуры контроля импорта продуктов питания в России, вызвавшие раздражение США, представляют собой серьезный и непрозрачный торговый барьер. Как США, так и Европейский союз понуждают Россию подписать Кодекс гражданской авиации, который обязывает устанавливать нулевые тарифы на воздушные суда и запасные части к ним. Но Россия сопротивляется по чисто протекционистским причинам. По всем этим вопросам существует счастливое совпадение позиций США и ЕС с российскими национальными экономическими интересами.
В некоторых случаях, однако, позиции США и ЕС на переговорах сомнительны. В частности, США настаивают на более агрессивных мерах со стороны российских властей по защите прав интеллектуальной собственности. Как уже упоминалось выше, включение положений о защите прав интеллектуальной собственности в торговые соглашения представляет собой сомнительное расширение масштаба таких соглашений. Уступка требованиям США по этим вопросам определенно приведет к трансферту ресурсов (в форме платежей за использование интеллектуальной собственности) от российских фирм американским фирмам, но будут ли эти потери компенсированы за счет увеличения иностранных инвестиций и внутренних инноваций, не ясно. Никто не говорит, что российский режим защиты прав интеллектуальной собственности совершенен - вряд ли. Скорее суть дела в том, что подход США к этим вопросам тоже небезупречен, а посему Россия должна проявить осторожность и критически подойти к принятию модели США.
В то же время ЕС требует от России всесторонне реструктурировать российскую индустрию природного газа. В частности, ЕС возражает против того, что внутренние цены на газ в России ниже устанавливаемых российским газовым монополистом Газпромом на экспортных рынках. Без сомнения, российский сектор природного газа пронизывает коррупция и рыночные искажения. Тем не менее перестройка этого гигантского и полностью политизированного сектора выходит далеко за рамки справедливой обеспокоенности ВТО. Более того, мотивы ЕС, стоящие за постановкой этого вопроса, в основном, протекционистские: идея в том, чтобы защитить производителей стали и удобрений стран ЕС от конкуренции недорогой российской продукции путем увеличения ее затрат на потребляемую энергию. Такие узкие интересы не могут оправдать блокирование вступления России в ВТО. Помимо всего ЕС уже обладает полномочиями по наложению компенсационных пошлин на субсидируемый российский импорт; если искусственное занижение цен на природный газ является субсидией, как утверждает ЕС, тогда у него уже есть средство защиты.
Если детали всех этих проблем часто понять очень сложно, конечный итог совершенно ясен: Россия очень заинтересована во вступлении в ВТО. Прежде всего, вступление в этот клуб явится важным символическим шагом в предпринимаемых Россией усилиях по модернизации. А после вступления она может воспользоваться соглашениями ВТО, которые ограничивают возможности других стран в сфере дискриминации российских товаров и услуг. Однако более важным представляется то, что Россия может использовать процесс вступления для проведения значимого и крайне необходимого реформирования экономической политики. Надо признать, что обязательства по открытию рынков, необходимые для обеспечения вступления России в ВТО, не решат множество глубинных проблем страны. Тем не менее принятие и выполнение этих обязательства подтолкнет Россию в правильном направлении. Соответственно, российские политики-рыночники должны ухватиться за этот шанс для того, чтобы добиться реального, хотя и ограниченного прогресса. | | | | Заключение |
Всемирная торговая организация является слабым и хрупким организмом с неопределенным будущим. Тем не менее она далеко не бесполезна. ВТО вносит свой скромный вклад в прогресс международной экономической интеграции; кроме того, и это, возможно, более важно, она воздвигает препятствия, которые мешают обратному движению по уже пройденному пути. Как следствие, сторонники свободных и открытых рынков должны считать себя также и сторонниками ВТО. Будучи сторонниками ВТО, они должны поощрять правительства своих стран, чтобы те способствовали повышению эффективности этой организации путем конструктивного участия в переговорах, поддержки справедливых решений ВТО по урегулированию споров, а также защиты от непродуманного расширения миссии ВТО. |
| |
|
|
