|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (12), 2004 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Ветлугин С. Ю.
заместитель председателя Петербургского социально-коммерческого банка,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Вопросы регулирования социально-экономического развития регионов постоянно находятся в центре внимания правительств, региональных властей и общественности всех развитых и активно развивающихся государств мира, независимо от их государственного устройства, размера и уровня экономического развития. Региональная политика как самостоятельный и важнейший элемент социально-экономической политики большинства западных государств начала формироваться в двадцатых-тридцатых годах прошлого века [1, 2, 4]. До этого регулирование развития регионов в основном носило характер кампаний, направленных на регулирование миграционных процессов (например, заселение западных штатов США в XIX в.), перемещение рабочей силы (развитие сырьевых отраслей в Канаде в XIX в.), расширение территориального размещения новых производств (Великобритания и страны континентальной Европы в XIX-XX вв.). Стимулирующим фактором для проведения целенаправленной региональной политики в странах Запада послужила необходимость устранения последствий экономического кризиса конца двадцатых - начала тридцатых годов, который наиболее сильно ударил по периферийным и наименее развитым регионам. При этом региональные власти депрессивных регионов, как правило, ставили целью повышение любой ценой конкурентоспособности своего региона на межрегиональном рынке разделения труда, часто в ущерб межрегиональной кооперации, а иногда и вопреки интересам государства в целом. В этих условиях перед началом Второй мировой войны и после нее роль государственной региональной политики в таких странах, как США, Канада, Германия, непрерывно возрастала. С началом перехода Китая на путь развития рыночных экономических отношений в 80-90-е годы прошлого столетия в этой стране также отмечается возрастание роли и качественное изменение содержания и методов проведения региональной государственной политики за счет более широкого применения методов экономического регулирования.
Стратегические подходы государственной политики по отношению к регионам, применяемые в Китае и в крупных западных государствах, различны.
Западный подход представляет собой политику выравнивания уровней экономического развития и инвестиционных потенциалов регионов страны путем стимулирования притока инвестиций в отсталые регионы и предоставления финансовой помощи таким регионам. Этот подход характерен для экономически развитых стран, имеющих федеративное устройство, наиболее ярким примером которой является Канада.
Китайский подход предусматривает приоритетную поддержку одного или нескольких выделенных регионов, имеющих наиболее высокий экономический и инвестиционный потенциал, в ущерб другим регионам. Это позволяет обеспечить приток инвестиций в выделенные регионы страны, которые используются в качестве "локомотива" для ускоренного развития всей экономики. В свою очередь, общий экономический рост приводит к постепенному подъему экономики отсталых регионов. Такой подход характерен для крупных стран с переходной экономикой, наиболее ярким примером среди которых является Китай. Он обеспечивает опережающий рост экономики страны, но усиливает имущественное и социальное расслоение населения, живущего в различных регионах страны
История Канады - это история географического расширения и освоения новых пространств, а также создания инфраструктуры и поиска национальной самоидентификации, чтобы сохранить эти пространства в границах одной страны. Можно сказать, что забота о регионах всегда (осознанно или неосознанно) являлась важнейшей частью государственной политики Канады, имеющей целью сохранить государственность, целостность, социально-экономическую однородность страны, а также высокий уровень и благоприятные перспективы ее экономического развития. Планомерная же деятельность, направленная на выравнивание уровней экономического развития регионов, начала осуществляться правительством Канады в начале 60-х гг. прошлого столетия и до настоящего времени имеет высокий государственный приоритет. Эта деятельность осуществляется путем осуществления прямых финансовых трансфертов в рамках оказания помощи депрессивным регионам (прежде всего Атлантическим штатам), а также реализации целевых государственных программ, предусматривающих развитие и совершенствование всех видов инфраструктуры, поощрение частных инвестиций в слаборазвитые регионы путем предоставления налоговых и иных льгот, субсидирование и поддержку местного бизнеса. Активную роль в продвижении инвестиций в регионы играет Государственное агентство по поддержке инвестиций в регионы Канады. Оно осуществляет помощь канадским и зарубежным компаниям, желающим инвестировать в сравнительно слаборазвитые регионы, такие, как Атлантические штаты, северные районы и отдельные штаты Центральной и Западной Канады, которые рассматриваются как наиболее нуждающиеся в инвестициях. Федеральная политика Канады по отношению к регионам, оставаясь неизменной в плане поставленных целей, подвергалась неоднократному пересмотру в плане применяющихся подходов и методов. Начиная с 2001 г. взаимоотношения государства и регионов осуществляются в рамках двусторонних договоров между федеральным центром и каждым регионом (провинцией). Непосредственно государственная политика в области содействия регионам сейчас осуществляется через четыре созданные государственные корпорации, ответственные за регион Атлантической Канады, регион Квебек, западную Канаду и регион северного Онтарио.
В арсенале региональной политики Канады имеются как рыночные, так и нерыночные методы регулирования. К последним, в частности, относятся государственные протекционистские меры, направленные на защиту жизненно важных секторов экономики отдельных регионов страны, а также меры по регулированию прямых иностранных инвестиций (ПИИ). В качестве примера поддержки региональной экономики и защиты рынка можно привести государственные меры, принимаемые в поддержку сельского хозяйства Канады, которые непосредственно направлены на поддержку сельскохозяйственных штатов страны. Эти меры включают организацию сбыта сельскохозяйственной продукции, производящейся в этих штатах, через так называемые советы по оптимизации сбыта - организации, представляющие собой вариант реализации партнерства между государством и частным бизнесом (PPP - Private-Public Partnership), которые выступают в роли эксклюзивных покупателей продукции фермеров и эксклюзивных продавцов этой же продукции на рынках. Эти организации могут поддерживать высокий уровень цен, ограничивая объемы продаваемой на рынках продукции, а также могут устанавливать ограничения на продажу отдельных товаров на рынке или вводить квоты на их производство. Так, более 60% объемов сельскохозяйственной продукции ферм провинции Онтарио продается через 21 совет по оптимизации сбыта. В 1999-2000 гг. объем реализованной фермерской продукции составил примерно 4,2 млрд долларов. Советы по оптимизации сбыта, кроме прочего, играют важную роль в изучении спроса и предложения сельскохозяйственной продукции [1].
Другим примером применения нерыночных методов является регулирование прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Общие объемы ПИИ в экономику Канады очень велики, в результате чего значительная доля канадской экономики находится под контролем иностранцев (в основном американцев), а ежегодное отчисление процентов и сумм дивидендов по ним забирает значительную долю доходов Канады. В 1995 г., когда национальный доход страны составлял 558 млрд долларов, отчисления инвестиционных прибылей иностранцам равнялись 49 млрд долларов. По оценке ряда исследователей [4, 8], к началу 70-х гг. прошлого столетия более половины промышленного потенциала Канады управлялась американскими транснациональными корпорациями, при этом наметилась тенденция к сокращению в рамках иностранных инвестиций экспорта в страну современных технологий. Многие канадцы также выражали несогласие с фактическим переходом наиболее развитых отраслей промышленности Канады в собственность и под управление иностранцев. На конец 1995 г. иностранные инвестиции в Канаду составляли 672 млрд долларов. Половина из них были американскими, при этом 40% этих инвестиций - прямыми, и потому предоставляли возможность контроля над деятельностью предприятий [1]. Федеральное правительство в конце ХХ в. было вынуждено перейти от политики стимулирования прямых иностранных инвестиций к политике регулирования ПИИ путем принятия новых законов, вводивших запрет на владение иностранцами радио- и телестанций, а также ограничивающих иностранное участие в создании банков, страховых компаний и прочих финансовых предприятий. В 1973 г. федеральное правительство в целях отслеживания инвестиций нерезидентов учредило Агентство по пересмотру иностранных вложений в Канаде.
Оценивая результаты региональной политики Канады во второй половине ХХ в. ряд исследователей [1, 2, 4] приходит к выводу о том, что политика выравнивания неравенства регионов, проводящаяся правительством Канады начиная с 60-х гг., пока не достигла ожидаемого эффекта и не привела к значимому уменьшению неравенства регионов страны. В то же время ее следствиями (прямыми и косвенными) явились такие негативные явления:
- отсутствие у отсталых регионов стимулов к развитию с опорой на собственные силы; надежды правительств этих штатов на государственные трансферты;
- недостаточно быстрое развитие инфраструктуры в отсталых регионах, даже несмотря на приоритетное государственное финансирование;
- не всегда эффективное использование средств государственного бюджета, направляемых в отсталые регионы;
- усиление бюрократии на государственном и региональном уровнях.
В оценке результатов предпринимаемых в течение более чем сорока лет правительством Канады усилий по выравниванию уровней экономического развития регионов страны исследователи отмечают, что, будучи полезными для решения частных задач региональных экономик, указанные меры в целом пока не привели к преодолению неравенства регионов. Наибольшее снижение наблюдалось в отношении среднего чистого дохода в расчете на одну семью, а наименьшее - в отношении заработанных доходов на душу населения. Это может свидетельствовать о том, что федеральные трансфертные платежи в отсталые провинции более значимы, чем меры по стимулированию экономического роста. Остающееся до сих пор неравенство, как и ранее, проявляется в динамике и уровнях развития безработицы, роста населения, научной и производственной баз, а также в качестве образования и доступе к культурным ценностям, при этом низкие показатели отмечаются в тех же провинциях, что и ранее. Все вышеуказанное свидетельствует о том, что федеральное правительство скорее пыталось подтянуть отсталые провинции до уровня более процветающих регионов Канады, чем сосредоточиться на оказании поддержки с целью обеспечить максимально высокий уровень экономического развития отсталых провинций их собственными силами.
Впечатляющие успехи экономического развития Китайской Народной Республики в конце ХХ - начале ХХI в. связаны с реализацией противоположного, по сравнению с описанным выше, подхода в региональной политике страны, а именно: приоритетного развития избранных регионов вкупе с мощным стимулированием прямых иностранных инвестиций в экономику этих регионов.
В составе КНР различаются три крупных экономико-географических района:
1) Восточный регион (приморские и северо-восточные города и провинции);
2) Центральный регион (внутритерриториальные провинции);
3) Западный регион (горные и прилегающие к ним провинции).
Эти районы характеризуются различными природными условиями и демографическими показателями, разной степенью экономического развития, а также развития людских ресурсов и инфраструктуры. К началу экономической реформы в Китае в середине 70-х гг. прошлого столетия эти регионы имели разный инвестиционный потенциал. Аналитики считали наиболее перспективными для инвестирования приморские провинции и провинции, приближенные к крупнейшим административно-промышленным центрам. В результате изучения опыта привлечения ПИИ (к исследовательской работе в этом направлении привлекались крупные исследовательские центры США и Европы, а также структуры Всемирного банка) были определены преимущества прямых иностранных инвестиций и факторы, повышающие привлекательность регионов для прямых иностранных инвестиций [5]. К основным преимуществам ПИИ были отнесены следующие:
- увеличение внутренних капиталовложений;
- внедрение современных, ранее не применявшихся производственных технологий;
- создание рабочих мест;
- увеличение количества квалифицированных специалистов и квалифицированной рабочей силы;
- внедрение современных управленческих подходов и методов;
- возможность использования производственных и иных показателей, достигнутых зарубежным предприятием, в качестве стандарта для местных предприятий.
Факторами, повышающими привлекательность региона для прямых иностранных инвестиций, признаны следующие:
- наличие всеобъемлющей и прозрачной правовой среды, в которой реализуется инвестиционный процесс и последующая деятельность введенных в строй объектов инвестиций, а также должной обеспеченности их правовой санкцией;
- наличие эффективной административной системы, в том числе разумного порядка и понятных процедур получения разрешений и согласований;
- наличие стабильной экономической политики, позволяющей осуществлять долгосрочное инвестирование;
- наличие необходимых элементов инфраструктуры, в том числе: транспортной, телекоммуникационной и инфраструктуры финансовых услуг;
- наличие успешно реализованных ранее зарубежных инвестиционных проектов;
- наличие местных поставщиков, подрядчиков и специалистов.
Одним из интересных результатов изучения опыта КНР, описанных Дж. Саксом в одной из публикаций Института международного развития [6], является заключение о том, что политика стимулирования прямых иностранных инвестиций, преимущественно путем предоставления тарифных или налоговых льгот в среднесрочной и долгосрочной перспективах, не приводит к какому-либо значимому увеличению зарубежных инвестиций. Такая политика эффективна только в случае прямой конкуренции за зарубежные инвестиции двух регионов, близких по уровню инвестиционной привлекательности. В этом случае предоставление указанных льгот оказывается важным фактором повышения конкурентоспособности региона и существенно увеличивает объем инвестиций по сравнению с регионом-конкурентом.
В число использованных государственных инструментов привлечения прямых иностранных инвестиций в КНР вошли создание свободных экономических зон и технопарков с крайне либеральным режимом внешней торговли, благоприятных условий хозяйствования, опережающее развитие в выбранных регионах элементов инфраструктуры всех видов (в том числе и прежде всего рыночной и инвестиционной), а также предоставление налоговых и иных льгот. В результате подавляющая часть прямых иностранных инвестиций в экономику Китая в период с 1978 по 2000 г. пришлась на Восточный регион, включающий в себя приморские провинции и провинции, приближенные к административным и экономическим центрам страны (табл.).
Географическое распределение прямых зарубежных инвестиций в Китае | Районы | Объем инвестиций, % |
|---|
| 1978-1980 | 1980-е гг. | 1990-е гг. |
|---|
| Восточный район | 87,8 | 90,0 | 87,6 | | Центральный район | 8,9 | 5,3 | 9,2 | | Западный район | 3,3 | 4,7 | 3,2 |
Более чем двадцатилетний опыт реализации такой стратегии позволяет проанализировать ее промежуточные результаты. В результате проводимой региональной экономической политики Восточный регион Китая добился самых существенных результатов за всю историю страны. Это выражается в поддержании высоких темпов экономического роста в стране в целом и позволяет говорить о "китайском экономическом чуде". В то же время между Восточным районом и внутренними провинциями Китая налицо серьезные диспропорции в развитии, которые могут быть уменьшены только путем коррекции государственной региональной политики страны в пользу отстающих регионов. Внутренние провинции Китая, входящие в Центральный и Западный районы страны, к рубежу ХХ и ХХI вв. сильно отстали в социально-экономическом отношении от интенсивно развивающихся приморских провинций Восточного района. Несмотря на то, что центральные и западные провинции составляют более 60% территории страны, их население составляет только 23% от численности населения Китая, а уровень ВВП - лишь 60% от среднего по стране [7]. Китайские исследователи признают, что расчет на "эффект локомотива", в роли которого должны были выступить быстро развивающиеся восточные провинции по отношению к внутренним и западным регионам страны, оправдывается лишь частично. Быстрое развитие восточных провинций стимулировало социально-экономическое развитие смежных регионов, но практически не повлияло на уровень развития западных и большинства центральных провинций, не граничащих с приморскими территориями. В 2000 г. правительство Китая разработало и начало осуществлять программу развития Западного и Центрального регионов страны, которую планируется реализовать в течение 10-й и 11-й пятилеток (2001-2010 гг.) [6]. Программа предусматривает как прямые действия, призванные улучшить социально-экономическое положение указанных регионов (прямые трансферты, поддержание низкорентабельных производств, финансирование развития инфраструктуры), так и экономические методы; поощрение развития бизнеса в этих провинциях путем предоставления налоговых и иных льгот; допуск внутренних и иностранных частных инвесторов к некоторым объектам энергетики и военным предприятиям, расположенным в центральных и западных провинциях страны. В основу данной программы положены следующие перспективные направления развития западных и центральных провинций:
- высокотехнологичное производство сельскохозяйственной продукции (в указанных районах расположены более 55% сельскохозяйственных земель и более 73% пастбищ);
- развитие на базе имеющихся военных предприятий и научно-исследовательских институтов высокотехнологичных производств промышленных товаров и транспортных средств;
- широкое использование высококвалифицированной рабочей силы центральных провинций в развитии новых видов производства;
- развитие туристического потенциала западных горных провинций, в том числе и за счет внутреннего туризма.
Результаты анализа рассмотренных примеров региональной политики в Канаде и Китае позволяет сделать некоторые выводы, которые могут быть полезны при выработке государственной региональной стратегии для нашей страны.
1. Использование в качестве "локомотива" развития экономики страны отдельных избранных регионов, изначально имеющих определенную инвестиционную привлекательность, которая многократно увеличивается путем принятия специальных государственных мер, в том числе и за счет снижения инвестиционной привлекательности других регионов, эффективно лишь на начальной стадии модернизации экономики и должно иметь целью запуск механизма расширенного экономического воспроизводства в условиях рыночных отношений. В дальнейшем требуется оказание серьезной государственной поддержки отстающим регионам с целью выравнивания социально-экономического развития различных регионов страны и избежания экономического застоя и социальной напряженности.
2. Задача выравнивания уровней социально-экономического развития регионов страны, которая ставится во главу угла региональной политики правительств развитых западных государств, должна решаться преимущественно за счет стимулирования использования внутренних ресурсов региона. Финансовая поддержка отстающих регионов в виде прямых финансовых трансфертов должна являться лишь чрезвычайной или вспомогательной мерой.
3. Методы стимулирования инвестиций, основанные на предоставлении различного рода льгот, эффективны только в сочетании с улучшением общего инвестиционного климата региона за счет развития инвестиционной инфраструктуры и повышения эффективности управления инвестиционными процессами.
4. Прямые иностранные инвестиции являются важнейшим инструментом в социально-экономическом развитии регионов на этапе выхода из кризиса, модернизации экономики, развития новых отраслей и направлений развития. В дальнейшем ПИИ должны быть дополнены и в существенной мере заменены внутренними инвестициями, что, как правило, соответствует интересам государства с точки зрения направленности социально-экономического развития регионов и обеспечения экономической независимости и безопасности. |
| |
|
|
