Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
Подписка на журнал
Реклама в журнале
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
Проблемы современной экономики, N 4 (60), 2016
ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ И ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ
Горячих М. В.
доцент кафедры экономической теории
Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского (г. Симферополь),
кандидат технических наук

Срибный В. И.
старший преподаватель кафедры экономической теории
Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского (г. Симферополь),
кандидат экономических наук


Значение и возможности применения программно-целевых методов для устойчивого экономического развития Крыма
В статье рассматриваются роль и значение программно-целевого метода планирования и особенности применения таких методов для формирования устойчивого развития экономики Республики Крым. Особое внимание уделяется проблемам практической реализации Федеральной целевой программы развития Крыма
Ключевые слова: программно-целевой метод планирования, государственная программа, риск реализации программы, концепция долгосрочного развития
УДК 338.26; ББК 65.237.5   Стр: 28 - 31

Важной функций государственного управления в современных условиях является планирование. В рыночной экономике планирование носит индикативный характер. Это обусловлено природой рыночных отношений, в которой рыночные агенты выступают как самостоятельные хозяйствующие субъекты, принимающие решения на основе собственных предпочтений в рамках сложившихся экономических условий. Индикативное планирование направлено на организацию мероприятий и координацию действий участников рыночных отношений с учётом сложившихся внешних и внутренних условий для достижения поставленных целей социально-экономического развития при имеющемся потенциале ресурсов. Индикативное планирование призвано корректировать как дефекты собственно рыночного механизма, так и изъяны прямого государственного регулирования. Программно-целевой метод является одним из основных инструментов индикативного планирования. Он получил широкое распространение в управлении экономическими объектами, процессами, отношениями на межгосударственном, государственном, региональном и отраслевом уровнях.
Программно-целевой метод — это метод достижения поставленных целей, предполагающий разработку системы мероприятий и заданий в определённые сроки и обозначенными исполнителями по координации имеющихся и потенциальных ресурсов и осуществляемый наиболее эффективными путями [7, с. 294–295].
В настоящее время важной задачей является обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны, главным инструментом достижения которого стала система государственного стратегического планирования. Определение путей и способов решения вопросов национальной безопасности, повышения благосостояния граждан и динамического развития экономики ведётся именно в долгосрочной перспективе [10].
Длительное время правовой основой системы стратегического планирования в России был Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.1995 №  115-ФЗ [8], который ограничивался описанием понятийного аппарата (прогноз или программа социально-экономического развития). В рамках данного законодательного акта программы носили краткосрочный и среднесрочный характер, а на долгосрочную перспективу предполагалась разработка конкретной концепции с определёнными целями и возможные пути их достижения.
В России происходят процессы совершенствования системы стратегического планирования, подтверждением чего являются Указы Президента Российской Федерации [16,17]. Ключевой идеей выстраивания системы стратегического планирования на всех уровнях управления социально-экономическим развитием является постепенный переход на так называемый «программный бюджет», в соответствие с которым основная часть бюджетных расходов будет осуществляться в рамках реализации целевых программ для консолидации ресурсов государства и достижения поставленных в этих документах стратегических целей [13]. Таким образом, программно-целевой метод планирования должен в скором времени стать методологической основой государственного и муниципального управления.
Методология и подходы к формированию стратегических документов различного уровня достаточно глубоко и полно разработаны в нашей стране и за рубежом [5,1]. Программно-целевой метод управления имеет долгую историю и широкую географию. Так, В.Н. Лексин и А.Н. Швецов в одной из своих работ подробно рассмотрели программный подход 1970–1980 гг. в СССР, существуют методологические и практические наработки школы Р.И. Шнипера и М.К. Бандмана (Сибирское отделение РАН), имеется обширный опыт применения программно-целевого метода в развитых странах [6].
Вопрос о разработке нового нормативного акта вставал неоднократно и в июне 2014 г. был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ [9]. По сравнению с предыдущим законодательным актом Закон № 172-ФЗ имеет принципиально новые особенности:
– чётко определены участники стратегического планирования, их полномочия;
– закреплена схема процесса стратегического планирования (Рис.1);
– расширен период государственного прогнозирования и планирования от стандартного трёхлетнего цикла до долгосрочного со сроком реализации, составляющим 6 и более лет;
– определена последовательность разработки среднесрочных и долгосрочных документом стратегического планирования во взаимосвязи с инструментами бюджетной политики [12].
Рис. 1. Схема процесса стратегического планирования
Программно-целевой метод, несмотря на его несомненные преимущества и активное применение, имеет ряд следующих недостатков, существенно снижающих его эффективность [13].
1. Отсутствует унифицированная система методологических подходов и алгоритмов, описывающих этапы разработки и содержание основных компонентов целевых программ, прежде всего из-за того, что перечень проблем, на решение которых он направлен, достаточно широк и многообразнее.
2. Отсутствуют адекватные методики текущей и итоговой оценки эффективности реализации программ, что обусловлено сложностью построения адекватной системы формирования внутренней логической взаимосвязи между целями, задачами, мероприятиями и целевыми показателями программ, а также разработки в рамках системы программных мероприятий мер реагирования на возможные риски.
Следствием этих двух обстоятельств, в конечном итоге, является низкая степень адаптивности программ к возникающим в процессе их реализации внешним условиям, что обусловливает необходимость внесения изменений в режиме оперативного управления.
Как известно, сущностью программно-целевого метода планирования является описание взаимосвязанной системы действий для достижения поставленной цели, т.е. реализация логической цепочки (Рис.2).
Рис. 2. Логическая цепь реализации программно-целевого метода
Рассмотрим некоторые характерные проблемы, возникающие при реализации данной логической цепочки на этапе разработки программы. Формулирование цели не как обобщённого результата программы, а как некоего процесса («развитие», «совершенствование» и т.п.). Определение задач программы не как обобщённого набора действий — путей, необходимых для достижения цели, а как некоторых пожеланий и устремлений («расширить», «углубить» и т.п.) являются типичными методологическими ошибками при разработке программ, обсуждение которых выходит за рамки данной работы. Следует отметить, что число задач программы не должно превышать 5–7, иначе существует опасность подмены задач конкретными мероприятиями. Логика построения системы задач должна с достаточной очевидностью свидетельствовать, что их решение должно привести к достижению поставленной цели.
При реализации этапов «цели-пути» разработки программы выбор состава целевых показателей, с помощью которых можно с той или иной степенью детализации численно охарактеризовать намеченную цель, является одной из наиболее важных и сложных проблем, от решения которой во многом зависит успешность последующей реализации программы.
К сожалению, достаточно часто в качестве целевых выбираются показатели, оценивающие исключительно результаты выполнения мероприятий, т.е. количественные характеристики деятельности исполнителя, а не степень достижения поставленной цели или изменение состояния проблемной области в результате выполнения программы.
Число целевых показателей программы не должно превышать 8–10, а в их состав не должны включаться показатели, на динамику которых исполнитель программы не может влиять с помощью запланированных программных мероприятий.
Второй проблемой, с которой сталкиваются разработчики программ, является составление прогнозного плана динамики целевых показателей по годам реализации программы. Поскольку в основу программно-целевых методов ставится намеченная цель, то с методологической точки зрения для разработки такого прогнозного плана необходимо решить обратную задачу прогнозирования, т.е. ответить на вопрос: что, как и с помощью каких ресурсов необходимо сделать, чтобы достичь поставленной цели. Опыт показывает, что решение обратных прогностических задач, как правило, может быть сведено к задачам математического программирования. Но на практике разработчики программ такими компетенциями не обладают. Поэтому прогнозный план по целевым показателям формируется на основе выявления трендов и их продления на перспективу или на основе эмпирического опыта или других каких-либо мнений заказчика или будущего исполнителя программы. Возможны случаи, когда прогнозные (плановые) показатели умышленно занижаются, чтобы в дальнейшем избежать невыполнения плана или показать высокую «эффективность» выполнения мероприятий программы.
Этап «способы» является описанием конкретных действий, работ, мероприятий, которые необходимо реализовать, чтобы решить поставленные задачи, т.е. достичь запланированных значений целевых показателей.
Важной задачей при разработке программы является установление содержательной взаимосвязи между целью, задачами, мероприятиями и целевыми показателями, необходимой для выстраивания внутренней логики программы и проведения последующей оценки эффективности её реализации. Однако, практика показывает, что в большинстве случаев система целевых показателей, предлагаемых для оценки эффективности программы, слабо связана с финансовыми параметрами и содержанием планируемых программных мероприятий, вследствие чего проведение адекватной оценки эффективности становится затруднительным, а иногда — невозможным.
Важным элементом логической цепочки программно-целевого метода являются «средства». Безусловно, основным ресурсом для реализации целевых программ является финансирование. Как правило, разработчик (он же часто и будущий исполнитель) программы, готовя финансово-экономическое обоснование необходимых расходов, руководствуется опытом реализации подобных мероприятий в прошлые периоды с учетом среднестатистических прогнозов дефляторов цен и предельных лимитов бюджетного финансирования, которые соответствующий финансовый орган рассчитывает заранее. Однако высокая степень неопределённости прогнозируемых бюджетных параметров, возможностей привлечения финансирования из других источников, а также общая нестабильность экономики нашей страны в сочетании со слабой проработанностью системы программных мероприятий существенно влияют на качество подготовки бюджета программы.
Важнейшим элементом механизма регулирования регионального развития становится прогнозирование и целевое программирование социально-экономических процессов. Именно они определяют стратегическую направленность пропорционального и сбалансированного в устойчивом режиме развития того или иного региона. Действительно, комплексный анализ и прогнозирование социально-экономического развития являются отправной точкой в процессе регулирования регионального развития. Обоснованные вариантные прогнозные оценки определяют цели развития региона, выстраивают приоритеты и программные мероприятия, направленные на достижение этих целей, а также их ресурсное обеспечение [11]. Соответственно, формирование комплексной программы социально-экономического развития региона включает в себя разработку специальных документов, описывающих цели, средства, порядок процедур и мероприятий, направленных на реализацию приоритетных проблем регионального развития. Важно отметить и то, что использование программно-целевых методов в механизме регулирования регионального развития предполагает активное участие в них региональных органов власти, включая контроль и корректировку процесса реализации той или иной целевой программы.
Вообще разработка программы комплексного социально-экономического развития региона как целостного образования представляется крайне сложной проблемой, поскольку в процессе ее формирования объективно возникает необходимость учитывать все многообразие ограничений, а именно: геополитическое положение, состояние природного фактора, современную социально-демографическую ситуацию, прогноз социальной напряженности в регионе, вызовы общественно-политической среды и др.
Фактически исходным пунктом разработки такой программы становится обоснование и определение хозяйственно-отраслевых приоритетов развития региона, но базовой стратегической целевой установкой является повышение уровня и качества жизни местного населения.
Инструментарий программно-целевого подхода предполагает в процессе разработки программы регионального развития широкое использование различных методов: «дерево целей», балансовых и технико-экономических расчетов, экономико-математического моделирования, экспертных оценок, сценарных вариантов и др. Именно такие, детально разработанные прогнозы и программы социально-экономического развития позволяют сформировать базовые положения концепции регионального развития, ее приоритетные цели и ресурсное обеспечение [4].
Программно-целевой метод планирования в формате, закреплённом в ныне действующем законодательстве, фактически начал реализовываться в России с 2012 года. Расширяется практика внедрения инструментов стратегического планирования, что приводит к совершенствованию нормативно-правовой базы.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. [3] явилась основой для принятия среднесрочных программ, финансовых планов и стратегий развития регионов. И Крым не стал исключением. При рассмотрении имеющихся на 18 марта 2014 г. проблем социального, экономического и экологического положения дел в Крыму, Правительству РФ стало понятно, что эффективное решение всех существующих проблем возможно только при последовательной государственной поддержке на основе программно-целевого подхода. Во-первых, многие проблемы носят комплексный, межотраслевой и долгосрочный характер. Во-вторых, необходимо разработать мероприятия по решению приоритетных задач федерального уровня, прежде всего по повышению уровня и качества жизни населения. В-третьих, требуются значимые капиталовложения для снижения инфраструктурных ограничений в экономике макрорегиона, для чего требуется серьезное бюджетное финансирование. Применение именно программно-целевого метода позволило бы создать необходимые условия для осуществления кардинальных экономических преобразований. В августе 1915 г. состоялось утверждение федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» [12]. Безусловно, федеральная целевая программа развития Крымского региона (далее ФЦП развития Крыма) содержит все необходимые компоненты, присущие типовым целевым программам. Социально-экономическое положение Крыма на момент вступления в состав Российской Федерации по многим статистическим показателями значительно уступало региональным показателям по другим субъектам РФ. В частности, по уровню валового регионального продукта на душу населения, по величине инвестиций в основной капитал на душу населения — более чем в три раза меньше российского [12, С. 6]. Значительно ниже были уровни среднемесячной номинальной начисленной заработной платы и зарегистрированной безработицы. Основные социально-экономические показатели развития регионов Крыма не достигали среднероссийских значений. В ФЦП развития Крыма были обозначены две задачи:
1. интегрирование экономики Крыма в экономическое пространство РФ;
2. обеспечение транспортной доступности и снятие инфраструктурных ограничений.
Все это необходимо для достижения единой цели — обеспечение устойчивого экономического развития Крымского федерального округа.
Кроме того, в ФЦП развития Крыма оговорены все риски, имеющиеся проблемы, сдерживающие факторы развития и конкурентные преимущества Крымского макрорегиона. Ресурсное обеспечение реализации ФЦП развития Крыма составляет 681 221,18 млн руб., из которых 96,6 % будут обеспечены за счет средств федерального бюджета, а 3,4 % — за счет внебюджетных источников. Основные объекты вложения средств: транспортный переход через Керченский пролив, обновление парка городского транспорта, обеспечение Крыма каналами связи, строительство и реконструкция объектов Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского и Севастопольского государственного университета, обновление Международного детского центра «Артек».
К сожалению, при реализации ФЦП развития Крыма возникли проблемы, связанные с тем, что главным государственным заказчиком и координатором этой программы являлось Министерство Российской Федерации по делам Крыма, которое 15 июля 2015 г. прекратило существование [18]. На данный момент за реализацию ФЦП развития Крыма отвечает два ведомства: Министерство экономического развития РФ и Правительство Крыма, что ведет к разбалансированию действий по её реализации. Документы, ранее подписанные Министерством Российской Федерации по делам Крыма, сейчас перепроверяются специально созданным Департаментом в Министерстве экономического развития РФ, которое до сих пор остается главным распорядителем бюджетных средств. Работа по реализации ФЦП развития Крыма месяцами стояла на месте из-за бюрократических проволочек [2]. Кроме того, происходит постоянная корректировка в самой ФЦП развития Крыма, поэтому финансирование из федерального бюджета задерживается. К сожалению, в 2015 году по ФЦП Крым для развития региона должен был освоить 15 млрд руб. Так как этого не случилось, некоторые федеральные чиновники поставили под сомнение качество работы крымских властей. Поэтому в целях эффективной реализации ФЦП развития Крыма Правительство РФ учредило автономную некоммерческую организацию «Дирекция по управлению федеральной целевой программой «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» на срок до 31 декабря 2017 г. [15].


Литература
1. Боумен К. Стратегия на практике. — СПб.: Питер, 2003. — 350 с.
2. Выступление Главы Правительства Крыма С.В. Аксенова на брифинге с журналистами, режим доступа http://www.gazetacrimea.ru/news/krim-dvoinaya-otvetstvennost-21937.
3. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, режим доступа http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=90601
4. Кохужева С.Н. Программно-целевое управление социально-экономическим развитием региона: роль организационно-экономического механизма в разработке региональных целевых программ социально-экономического развития / С.Н. Кохужева // Российское предпринимательство. — 2011. — №8. — Вып. 1. — С. 156–161.
5. Лапыгин Д.Ю. Методическое обеспечение процесса разработки плана стратегического развития региона // Менеджмент в России и за рубежом. — 2005. — № 6.
6. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2009. — 480 с.
7. Невская Н. А. Макроэкономическое планирование и прогнозирование: учебник и практикум для академического бакалавриата. — М.: Изд-во Юрайт, 2016. — 542 с. — Сер.: Бакалавр. Академический курс.
8. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации: федеральный закон от 20.07.1995 № 115-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1995. — №30. — Ст. 2871.
9. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собр. Законодательства РФ. — 2014. — №26 (ч. 1). — Ст.3378.
10. Обухова С.А. Особенности внедрения программно-целевого метода планирования // Вестник КРАГСиУ Сер. Теория и практика управления. — 2015. — №14 (19). — С.52.
11. Петросянц В.З., Дохолян С.В., Петросянц Д.В.. Концептуальные основы формирования организационно-экономического механизма регулирования регионального развития // Региональные проблемы преобразования экономики. — 2016. — № 4 (66). — С. 51–58.
12. Постановление Правительства РФ от 11.08.2014 N 790 (ред. от 02.03.2016) «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года», режим доступа http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_167146/
13. Потороченко Н.А. Некоторые аспекты применения программно-целевого метода планирования и управления социально-экономическим развитием // Власть. — 2013. — №10. — С. 96.
14. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». — URL: http: //www.consultant.ru.
15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 января 2016 г. N 19-р, режим доступа http://pravo.gov.ru/laws/acts/3/4957451088.html
16. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // Российская газета — Столичный выпуск. — № 5775 (102).
17. Указ президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета — Столичный выпуск № 5775 (102).
18. Указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. № 368, режим доступа http://www.garant.ru/hotlaw/federal/637139/

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2017
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия