|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (60), 2016 | | | | ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ И ПЕРЕХОДА К ИННОВАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ | | | Шаркова А. В.
зав. кафедрой экономики организации Финансового университета при Правительстве РФ (г. Москва),
доктор экономических наук, профессор
| |
| | | | | В статье показано, что особенности инновационной деятельности обуславливают невозможность разработки универсальной методики для оценки эффективности государственных решений в данной области. В этой связи повышению качества оценки будет способствовать критическое изучение существующих практик и их гибкое применение, исключающее формальный подход. При этом необходимым условием является обеспечение возможности не только внутренней, но и внешней оценки | | Ключевые слова: государственные решения, инновационное развитие, оценка эффективности, эффективность, результативность государственных решений | | УДК 001.895; ББК 65.261.5 Ш 26 Стр: 38 - 41 |
Управленческие решения направлены на целенаправленное преобразование объекта управления. В случае государственного решения объектом управления могут выступать все сферы общественных отношений. Государственно-управленческое решение — это осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме [6].
Однако для достижения стратегических задач социально-экономического развития страны необходимо не только государственное воздействие на управляемую систему, но использование инструментария, позволяющего оценить последствия такого воздействия. Поэтому оценка эффективности государственных решений является важным элементом государственного управления, выполняя контролирующую, стимулирующую и корректирующую функцию.
Проведение оценки эффективности государственных решений позволяет определить:
– соответствие принимаемых решений стратегическим социально-экономическим ориентирам;
– соответствие принимаемых решений общественным интересам, т.е. выступает как средство общественного контроля;
– рациональность использования экономических и организационных ресурсов;
– стандарты и критерии, применяемые при разработке, реализации и оценке последующих государственных решений;
– эффективные государственные решения для распространения положительного опыта;
– отклонения от целевых ориентиров и их причины;
– пути корректировки при выявлении неэффективности государственного решения.
В настоящее время как в зарубежной, так и в отечественной практике широко применяется программно-целевой метод государственного управления. В Российской Федерации федеральный бюджет формируется на основе утвержденных Правительством программ, начиная с 2014 года, в 2015 году доля программных расходов в структуре федерального бюджета превышала 50%. В этой связи, государственные решения по приоритетным направлениям развития страны разрабатываются и реализуются в форме государственных целевых программ, что обуславливает необходимость совершенствования методик оценки их эффективности.
При этом в Российской Федерации история методик оценки эффективности государственных программ имеет непродолжительную историю. Данная сфера регулируется двумя нормативно-правовыми актами: в 2010 году было принято Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» [1], а в 2013 году — Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации [2].
В соответствие с указанными нормативно-правовыми актами методика оценки эффективности государственной программы учитывает необходимость проведения следующих оценок:
1) степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
2) степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
3) степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).
Использование единых стандартов оценки направлено на унификацию подходов и обеспечение возможности сопоставления результатов различных программ. Однако применительно к оценке результатов государственного регулирования инновационной сферы такой подход ограничен и может быть во многом формален.
В международной практике накоплен обширный опыт оценки эффективности государственных решений и государственных целевых программ, выражающийся в большом разнообразии методик, моделей, инструментов, алгоритмов, показателей. Оценка эффективности государственных программ эволюционирует параллельно с развитием мер государственной поддержки объекта управления. Этим объясняется, почему в такой стратегически важной и динамичной области как государственное регулирование инновационной деятельности невозможно существование универсальной методики и необходим постоянный поиск оптимальных способов оценки эффективности государственных решений. При этом обобщение накопленного опыта, гибкость в применении наиболее целесообразных инструментов оценки позволяет оценить программу инновационного развития многопланово и выявить ограничения разного характера.
В качестве общих сложностей оценки государственных программ можно выделить: трудоемкость и ресурсоемкость учета всех результатов реализации программы; сложность определения результата в виде прибыли, что затрудняет сопоставление; сложность выявления и оценки косвенных результатов реализации программы.
При этом оценка эффективности программ инновационного развития имеет ряд особенностей, которые связаны со специфическими чертами инновационной деятельности:
– поддержка инновационной деятельности многоаспектна, ее объектом могут являться развитие венчурного финансирования, создание технопарков, формирование инновационных кластеров, развитие экспорта высокотехнологичной продукции и т.д. Для использования в качестве целевых индикаторов программ на практике разработаны несколько десятков показателей. Поэтому сложность представляет выбор правильных показателей и критериев оценки для конкретного мероприятия государственной программы;
– несмотря на активное развитие государственных программ в области инновационной деятельности не существует единого определения термина «инновация». Это снижает объективность оценки;
– инновационные проекты носят уникальный, экспериментальный, а порой и случайный характер, что делает неприменимым жесткое целеполагание. В этих условиях может быть сложно оценить соответствие результатов поставленным целям;
– значительное распределение эффекта во времени. Эффект от реализации проекта по созданию объекта инновационной инфраструктуры может появиться через десятилетие после создания объекта. При оценке государственных программ в области инновационного развития возрастает необходимость оценки долгосрочных эффектов от их реализации, метод изучения истории проектов (historical tracing). Например, для оценки эффективности государственной программы в области поддержки инновационного предпринимательства значение имеет не только показатель «Количество вновь созданных малых инновационных предприятий», но сколько из этих предприятий останется на рынке и перспективы их роста — долгосрочную стабильность результатов программы;
– в ходе осуществления инновационной деятельности образуется несколько видов эффектов, которые необходимо учитывать при оценке эффективности государственных программ: экономический (включая бюджетный и коммерческий), социальный, научно-технический, экологический. В основе инновационной деятельности лежит взаимодействие между субъектами инновационных систем, в этой связи важно оценить эффект для каждого участника программы. Возникают сложности оценки синергетического эффекта их взаимодействия.
При оценке эффективности государственных решений в области инновационного развития возрастает важность адресного применения инструментов, позволяющих наиболее полно количественно и качественно охарактеризовать программные мероприятия.
При выборе показателей для оценки эффективности программ, обычно используют выделение их четырех групп в соответствие с логической моделью программы: ресурсы (inputs); непосредственные результаты (outputs); конечные результаты (outcomes); влияние (impact).
Наиболее объективны, доступны для измерения и сопоставления количественные показатели, которые могут быть:
– абсолютные (объем отгруженной инновационной продукции);
– структурные (доля предприятий, осуществляющих технологические инновации);
– относительные (объем инновационной продукции на душу населения).
Однако при оценке эффективности программ в области инновационного развития с учетом неопределенности результатов инновационной деятельности возрастает роль качественных показателей и необходимость использования таких методов как бенчмаркинг. Использование качественных показателей позволяет выявить причинно-следственные связи в инновационной системе, определить причины возникновения положительных и негативных эффектов реализации программы, выявить перспективные направления государственной поддержки (например, как инновационные предприятия оценивают доступность к финансовым ресурсам).
В отличие от российской практики, анализ зарубежного опыта показывает, что оценке результатов программы сопутствует оценка процесса реализации программы. Ярким примером является методика PART (Program Assessment Rating Tool), применявшаяся в США до 2009 года. При оценке эффективности бюджетных программ оценка проводилась по четырем аспектам:
– цель и структура программы (Program Purpose and Design);
– планирование (Planning);
– управление программой (Management);
– результаты (Results).
Подобное разграничение позволяет более точно выявить факторы, обуславливающие эффективность или неэффективность мер государственной поддержки. Эффективность программы может быть снижена за счет неэффективной реализации предусмотренных мероприятий. И наоборот, упущения на этапе разработки программы могут привести к отсутствию положительного эффекта при реализации программы.
Поскольку участниками инновационной деятельности является широкий круг участников необходимо применять как внутреннюю, так и внешнюю оценку эффективности государственных программ в области инновационного развития. В качестве внешней оценки может применяться оценка государственной программы независимыми экспертами и населением. Может быть использован постоянный внешний мониторинг в сочетании с подробной внешней оценкой эффективности через определенные периоды времени, как это осуществляется в Рамочных программах Европейского Союза по развитию научных исследований и технологий.
По времени проведения оценки эффективности государственных программ можно выделить следующие виды оценки [10]:
– предварительная оценка (ex-ante evaluation) проводится до начала реализации программы, на этапе разработки, является основой для определения целевых показателей программы
– промежуточная оценка (intermediate evaluation) предполагает оценку на промежуточных этапах реализации программы;
– оценка программы в реальном времени (real-time evaluation) близка к понятию мониторинга, представляет собой отслеживание результатов программы в ходе ее реализации;
– финальная оценка (ex-post evaluation) — оценка фактических результатов после завершения программы. Для оценки эффективности программ в области инновационного развития необходима возможность неоднократного выполнения данного вида оценки.
Заключительным этапом может выступать определение качества проведенной оценки. С учетом указанных выше сложностей, связанных с оценкой программ в области инновационного развития, данный этап, часто упускаемый на практике, представляется необходимым. Его задачи — определить, насколько качественно была проведена оценка, были ли учтены ее результаты в последующем. Отсутствие оценки препятствует распространению удачного опыта. Без последующего использования результатов весь процесс оценки представляет собой формальность. Результаты оценки должны учитываться при разработке последующих программ, обеспечивая гибкость государственного регулирования. Так, Дирекция по исследованиям и инновациям Европейской Комиссии ежегодно представляет отчет о проведенных в течение года оценочных процедурах.
Значительная методическая сложность обусловлена тем, что в работах как отечественных, так и зарубежных авторов еще не сложился четкий понятийный аппарат в отношении критериев, определяющих эффективность государственных программ (например, приравниваются понятия эффективности и результативности [4]). В зарубежной практике при оценке эффективности программ эффективность (efficiency) и результативность (effectiveness) разграничиваются и относятся к показателям, отражающим соотношение цены и качества программы (value for money).
Под эффективностью понимается соотношение результатов и затрат. Критерием эффективности является максимизация результата при заданном объеме ресурсов или минимизация объема ресурсов при заданных результатах при условии сохранения качества [9].
Результативность трактуется более многопланово. Результативность понимается как:
– соответствие поставленных целей, объема общественных расходов и полученных с их помощью результатов [3];
– получение запланированных результатов в ходе выполнения мероприятий [9];
– степень достижения запланированных результатов [7].
В целом при оценке результативности речь идет о сопоставлении планируемых и фактических результатов. При этом результат может быть и отрицательной величиной.
К этой же группе критериев иногда относится экономичность, понимаемая как снижение стоимости ресурсов, используемых в ходе выполнения мероприятий, при условии сохранения качества [9].
В качестве других аспектов оценки эффективности можно выделить целесообразность (efficacy, appropriateness, strategic policy alignment) — насколько программа соответствует стратегическим целям и способствует их достижению. Оценку государственных программ в области инновационного развития необходимо выполнять не изолированно, а в системе стратегических целей социально-экономического развития страны. Например, создание объекта инновационной инфраструктуры в регионе не должно приводить к дисбалансу его территориального развития.
Однако главной целью оценки должен являться не расчет показателей, а выявление причин полученных результатов программы. При этом на формирование результатов программы могут влиять как внутренние (управление программой), так и многочисленные внешние факторы (взаимодействие участников инновационной системы, уровень развития технологий и т.д.).
Важным представляется определить, могли бы другие меры обеспечить более высокую эффективность государственной поддержки инновационного развития. Поэтому одним из ключевых вопросов оценки эффективности государственных программ в зарубежных исследованиях является оценка показателя дополнительности (additionality).
Показатель дополнительности отражает разницу между социально-экономическим развитием с учетом реализации государственной программы и социально-экономическим развитием в условиях отсутствия государственного вмешательства. Этот показатель позволяет оценить эффект, приращение социально-экономических показателей, полученное за счет реализации государственной программы. Например, Главное контрольно-финансовое управление США (US General Accounting Office) в рамках реализации программы развития передовых технологий (Advanced Technology Program) проводило оценку — получил бы поддержанный в рамках программы проект частное финансирование при отсутствии бюджетного финансирования?
Ответ на данный вопрос не может быть однозначным, так как на повышение инновационной активности могут влиять разнообразные внутренние и внешние факторы. Поэтому трудно оценить, какая часть результатов программы получена за счет реализации программных мероприятий, а какая часть результатов была достигнута за счет влияния независимых факторов. В этой связи измерение показателя дополнительности остается крайне сложной, но важной с методической точки зрения проблемой.
В соответствии с подходом ОЭСР [8] выделяется три вида показателей дополнительности.
Дополнительность ресурсов (input additionality) характеризует степень, в которой регулирующее вмешательство обеспечивает привлечение дополнительных ресурсов или просто замещает ресурсы, которые могли быть получены из других источников (рынок, собственные ресурсы предприятия и т.д.)
Дополнительность результатов (output additionality) характеризует ту часть конечных результатов программы, которая не могла быть получена без регулирующего вмешательства.
Эффект от реализации программы может быть не только явным и доступным для количественного измерения (получение дополнительного финансирования), но и скрытым (развитие кооперационных связей). Причем именно эти скрытые, трудно поддающиеся однозначному измерению эффекты, могут быть наиболее значимыми. Их характеризует поведенческая дополнительность (behavioral additionality) — изменение поведения объекта управления после регулирующего вмешательства.
Как было отмечено, универсальной методики оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития не существует. В этой связи речь может идти только о накоплении положительного опыта оценки, корректного определения фокуса, метода, этапов оценки с учетом специфики программных мероприятий. Особенности инновационной деятельности и ряд неоднозначных методических вопросов требуют максимально гибкого подхода. При обеспечении гибкости развитие отчетности и внешней оценки способствуют сохранению качества оценки.
Совершенствование оценки эффективности государственных решений в области инновационного развития будет способствовать повышению эффективности государственного управления и достижению стратегической цели инновационного развития страны. |
| |
|
|
