|
| | | | Проблемы современной экономики, N 4 (60), 2016 | | | | ЭКОНОМИКА И ЭКОЛОГИЯ | | | Ситдиков С. А.
заместитель генерального директора по коммерции ОАО «Автопарк № 6 «Спецтранс» (г. Санкт-Петербург),
доктор экономических наук
| |
| | | | | В статье на примере Санкт-Петербурга проанализированы роль и место деятельности по обращению с отходами в стратегии устойчивого развития города. Система обращения с твердыми коммунальными отходами рассматривается как потенциальная «точка устойчивости». Дан анализ проводящейся реформы системы обращения с твердыми коммунальными отходами, выявлены преимущества и недостатки предпринимаемых мер с точки зрения повышения устойчивости развития | | Ключевые слова: обращение с отходами, твердые коммунальные отходы, стратегия устойчивого развития | | УДК 338.2 Стр: 189 - 192 |
Современный взгляд на концепцию устойчивого развития формировался в течение нескольких десятков лет, но и сейчас продолжаются споры о том, что именно должно являться основой устойчивости. Традиционное определение понятия «устойчивости» развития основывается на соизмерении ресурсов, использующихся для удовлетворения текущих потребностей с ресурсами, необходимыми для удовлетворения потребностей будущих поколений [4, 5]. В этом смысле английский термин «sustainability» может быть переведен как «сбалансированность», и это более точно будет отражать содержание концепции устойчивости: соблюдение баланса между развитием и сохранением окружающей среды, между текущими ресурсами и будущими. Первоначально концепция устойчивого развития была экологически детерминирована. В семидесятые годы прошлого столетия в центре внимания исследователей стояли вопросы, связанные с растущим негативным влиянием интенсивного экономического роста на природные системы, и, как следствие, с истощением природных ресурсов, перенаселением планеты, нехваткой продовольствия, и другими проблемами, обсуждавшимися в рамках модели «пределов роста», предложенной в докладе Римскому клубу, опубликованному в 1972 году [7].
К решению экологических проблем предлагалось подключить мировое сообщество в лице институтов ООН, правительства развитых государств, а также общественные структуры и международные организации. Этот период рассматривается как период институционального оформления реализации концепции устойчивого развития [3, 8]. В ООН были сформированы профильные комитеты, группа Всемирного банка стала выделять целевые кредиты на совершенствование необходимой инфраструктуры, в развитых государствах появились экологические министерства и ведомства.
В восьмидесятые и девяностые годы прошлого века концепция устойчивого развития продолжала развиваться в направлении расширения сферы применения, уточнения основных понятий и формирования механизмов практического использования.
Всемирный банк, являющийся финансовым институтом ООН, рассматривает устойчивое развитие с точки зрения управления активами, в качестве которых могут выступать не только и не столько физический капитал, но также человеческий и природный капиталы, развитие которых самоценно и не должно детерминироваться экономическим развитием, проявляющимся безудержным экономическим ростом [8, 15].
Существует и активно развивается «триединая» концепция устойчивого развития, в основе которой лежат три составляющие развития социальных систем: экологическая, экономическая и собственно социальная [8, 9]. Эта концепция положена, в частности, в основу Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды», в качестве основного принципа которой декларируется научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства [11]. При этом экологический компонент в данном случае следует рассматривать в качестве универсального ограничителя хозяйственной деятельности и социальной активности, экономику в качестве движущей силы реализации стратегии устойчивого развития, а социум — в качестве ресурса поддержки и главного бенефициара реализации политики устойчивого развития.
Существуют и дискуссионные моменты, связанные как с теоретическим обоснованием концепции, так и с проблемами ее практической реализации. Ряд ученых, ссылаясь на И.Р. Пригожина и других теоретиков, утверждают, что устойчивость социально-экономических систем в принципе не желательна и не достижима ввиду отсутствия у устойчивых систем потенциала развития как такового, а также ввиду неравномерности стартовых позиций различных стран, регионов и континентов [1, 4]. При этом, на наш взгляд, не учитывается тот факт, что концепция устойчивого развития не предполагает достижения некоего установленного уровня устойчивости, приближенного к идеальному, который необходимо достигнуть и сохранять, а предполагает совместную работу межгосударственных и государственных социально-экономических институтов, направленную на устранение наиболее критических системных противоречий в глобальном и региональном развитии и обеспечения управляемого характера факторов, вызывающих неустойчивость развития социальных систем. Ряд исследователей считает, что в настоящих условиях наиболее актуальной (особенно для региональных социально-экономических систем) является трактовка устойчивости с точки зрения обеспечения стабильности и надежности экономики в целом (без выдвижения на первый план экологических факторов) [4]. Отмечается, что в практике реализации концепции устойчивого развития существуют объективные трудности: отсутствие проверенных эффективных стратегий в этой области, перекос в пользу одного из трех компонентов, слабая адаптированность к реальным условиям состояния экономики конкретных государств и регионов [4, 5].
Разнообразие трактовок устойчивости развития, целей, задач и механизмов, связанных с ее достижением, позволяет говорить о том, что концепция устойчивого развития находится на этапе становления и требует дальнейшего обоснования и разработки необходимого инструментария. В свете вышесказанного устойчивое развитие следует рассматривать как:
— процесс, а не окончательное состояние социальной системы;
— безусловную самостоятельную ценность с точки зрения политики и целеполагания;
— объект управления и предмет планирования на межгосударственном, государственном, региональном и местном уровнях, при этом на каждом уровне решаются свои специфические задачи.
Исследователи подчеркивают, что центрами концентрации ресурсов развития, с одной стороны, и мощнейшими источниками давления на природную и социальную среду, с другой стороны, являются современные города [3, 4, 8]. Поэтому устойчивому развитию городов уделяется первостепенное внимание. Так, в Европе существует Хартия устойчивого развития европейских городов, принятая на первой Европейской конференции по проблеме устойчивого развития больших и малых городов (г. Ольборг, Дания, 27 мая 1994 г.), которая ставит в качестве целей устойчивого развития, достижение стабильной экономики, социальной справедливости и устойчивости окружающей среды [3]. Хартией продвигается концепция, согласно которой на каждом этапе развития города как социально-экономической системы должны быть выявлены так называемые «точки устойчивости», воздействие на которые стабилизируют процесс перехода из одного состояния в другое и инициируют дальнейшее развитие. В таком случае задача управления заключается не в подавлении неустойчивости, а в воздействии на нее через точки устойчивости (стабильности) и придании развитию территориальной системы, определенной направленности, а при необходимости введении необходимых ограничений [3].
Мы считаем, что в качестве такой точки устойчивости применительно к развитию крупного города следует рассматривать, прежде всего, проблему обращения с отходами. Город, как сложная социально-экономическая система, может быть представлен в виде четырех взаимосвязанных компонентов:
1) природно-экологического (территория);
2) социального (население);
3) экономического (хозяйственный комплекс);
4) управляющего (органы власти и управления) [3, 4].
Все эти компоненты затрагивается деятельностью по обращению с отходами. Модель стратегии устойчивого развития города в сфере обращения с отходами представлена на рис. 1.
Как видно из рисунка, население, хозяйствующие субъекты и органы государственного управления (самоуправления) представляют из себя субъектов реализации стратегии, определяющей направления и механизмы развития системы обращения с отходами, включающей деятельность по сбору, накоплению, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов всех типов. В рамках настоящей статьи мы сосредоточимся на проблеме обращения с твердыми бытовыми отходами (или в последней интерпретации соответствующего закона — ТКО — твердыми коммунальными отходами [10]) как важнейшего направления обеспечения устойчивости развития современного города.
Деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами включает два взаимосвязанных элемента, которые принято рассматривать как этапы единого цикла:
1) сбор, накопление и первичная сортировка твердых коммунальных отходов в местах их производства с последующей транспортировкой и передачей операторам, занимающимися утилизацией;
2) утилизация отходов с использованием различных технологий.
К решению задач первого этапа привлекаются как производители отходов (домохозяйства, хозяйствующие субъекты), так и представители бизнеса, специализирующиеся на конкретных видах деятельности. Этот этап всегда характеризовался высоким уровнем конкуренции. Так, на территории Санкт-Петербурга в 2015–2016 гг. сбор и транспортировка отходов обеспечивались более чем тремястами специализированными организациями, из которых около пятидесяти имели лицензии на вывоз мусора от жилищного фонда [1].
Утилизация отходов — это ключевой элемент реализации стратегии устойчивого развития города. В зависимости от содержания стратегии и уровня развития технологий она может включать переработку и повторное использование отходов, их возврат в производственный цикл, извлечение из отходов полезных компонентов для последующего применения, сжигание с целью получения электроэнергии, а также складирование на полигонах.
Более подробно данные вопросы освещены автором в работе [9]. Здесь же отметим, что переработка ТКО обеспечивает их включение в коммерческий оборот, в котором отходы приобретают свойства товара, возникает рыночная конкуренция между участниками разных уровней системы обращения с ТКО за высокорентабельные отходы, а на рынки выходит востребованная продукция. В настоящее время по оценке специалистов, средний объем переработки отходов в Российской Федерации не превышает тридцати пяти процентов, из которых твердые коммунальные отходы составляют около пяти процентов, что приводит не только к росту объемов накопления отходов на полигонах, но и к потере полезной продукции, имеющей спрос на рынке [2]. Так, в Санкт-Петербурге объем отходов, из которых извлекаются востребованные на рынке вторичные ресурсы, составляет всего восемь процентов, а основной объём отходов транспортируется сразу на полигоны для дальнейшего захоронения [1].
Вторым распространённым способом утилизации наряду с переработкой является сжигание отходов с выработкой энергии и тепла. Преимуществами такого способа являются низкое количество образующихся после сжигания остатков, относительная простота управленческой и технологической составляющих процесса, наличие разработанных и опробованных в ряде зарубежных стран технологий, хорошие условия для организации государственно-частных партнерств ввиду востребованности получаемых продуктов: электроэнергии и тепла [9].
И, наконец, самым неблагоприятным с точки зрения воздействия на все три составляющие устойчивого развития (экологическую, экономическую и социальную) является складирование отходов на полигонах.
В развитых европейских странах, таких как Германия и Дания, доля отходов, складирующихся на полигонах, составляет менее пяти процентов от их общего объема, при этом велика доля отходов, подвергающихся сжиганию с попутной выработкой электроэнергии. Страны же южной и восточной Европы практически все вырабатываемые отходы размещают на полигонах, доля их утилизации стремится к нулю. В настоящее время ведутся активные дискуссии о том, какой способ утилизации более перспективен — переработка или сжигание. Эти дискуссии, в частности, нашли отражение в докладе «Обоснование выбора оптимального способа обезвреживания твердых бытовых отходов жилого фонда в городах России», представленном Росприроднадзором [9]. В результате проведенного исследования нами сделан вывод о том, что для крупных городских агломераций наиболее перспективным является комплексный подход, сочетающий оба способа утилизации, в то время как у малых городов и поселений возникает необходимость выбора преимущественного подхода [9]. Для внедрения комплексного подхода необходимо выполнить ряд условий, главное из которых заключается в концентрации ресурсов и централизации управления системой обращения TKO в городе и регионе. В связи с этим отметим, что в мировой и российской практике использовались и используются две основных организационно-экономические модели обращения с твердыми коммунальными отходами: централизованная и децентрализованная [4, 8].
Централизованная модель предполагает выбор единого оператора на все этапы цикла обращения с отходами от сбора до утилизации, либо на выполнение существенной части услуг (например, сбор-сортировку-транспортировку ТКО), в то время как децентрализованная модель подразумевает привлечение к каждому этапу цикла отдельного оператора. В последнем случае центрами затрат и центрами прибыли, связанными с деятельностью по обращению с ТБО, являются города в статусе муниципальных образований, и это до последнего времени было закреплено в российском законодательстве (Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплял за муниципалитетами организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов [12]). Как справедливо отмечает Ярцев Ю.В., этим же законом на органы муниципального управления возлагалась обязанность обеспечивать условия для опережающего развития малого и среднего бизнеса [14]. Таким образом, поддерживая децентрализованную модель, российское законодательство создавало основу для развития сферы обращения с отходами в контексте решения задач социально-экономического развития региона — развития малого и среднего бизнеса, формирования благоприятной жилой среды, создания новых рабочих мест и решения других социально-экономических проблем [15].
Тем не менее, децентрализованная модель в текущих условиях показала низкую эффективность с точки зрения поддержки реализации стратегий устойчивого развития регионов. Главным недостатком децентрализованной модели применительно к текущему уровню развития системы самоуправления в Российской Федерации называется ресурсная недостаточность характеризующая большинство российских городов в статусе муниципальных образований (не говоря о других видах поселений), которая не позволяла создавать и эксплуатировать эффективные муниципальные системы обращения с ТБО [14]. В качестве главного преимущества передачи решения проблемы обращения с ТКО на уровень субъектов Федерации отмечается ее ресурсная обеспеченность и возможность организации централизованных региональных систем управления обращением с ТКО, включающих подсистемы мониторинга и учета отходов, изучения и формирования региональных рынков продукции переработки и высвобождающихся ресурсов [1, 2, 4].
В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа системы обращения с ТКО, в основу которой положено внедрение централизованной модели за счет перевода управления циклом обращения с отходами с муниципального уровня на уровень субъекта Федерации. Эту реформу по поставленным целям, ожидаемым эффектам можно считать направленной на повышение эффективности реализации концепции устойчивого развития на уровне крупного города и региона. Что же может дать предложенная реформа с точки зрения устойчивости развития? Это, прежде всего:
— устойчивость финансирования (устойчивая ресурсная база);
— лучшая возможность разработки и внедрения инновационных технологий (устойчивая технологическая база);
— формирование условий для применения комплексного подхода за счет использования комбинаций различных способов утилизации ТКО (устойчивость за счет гибкости и адаптивности развития системы).
В то же время специалисты отмечают потенциальные проблемы, с которыми может столкнуться внедрение централизованной модели обращения с ТКО. Это риск монополизации рынков работ и услуг в сфере обращения с ТКО, вытеснение малого бизнеса из этой деятельности, а также риск снижения востребованности местных трудовых, материальных, управленческих и прочих ресурсов города с последующими негативными экономическими и социальными последствиями [13, 14].
Для снижения рисков негативного воздействия перечисленных факторов необходимо: обеспечить разработку экономической модели реализации полного цикла обращения с ТКО на уровне субъектов РФ, которая учитывала бы интересы городов и других поселений в статусе муниципальных образований; создать условия конкуренции при выборе региональных и муниципальных операторов, а также создать условия для развития государственно-частного партнерства в сфере обращения с ТКО. | | |  | | Рис. 1. Модель стратегии устойчивого развития города в сфере обращения с отходами |
| |
|
|
