|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (69), 2019 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Максимов С. Н.
профессор кафедры землеустройства и кадастров Института наук о земле
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
| |
| | | | | Статья посвящена трансформациям отношений собственности в современной экономике и, в частности, в сфере земельно-имущественного комплекса современных городов. В статье показано, что права на объекты земельно-имущественного комплекса распределены между различными субъектами, что находит свое отражение, во-первых, в сосуществовании различных форм собственности на отдельные объекты (земельные участки, здания и пр.) а, во-вторых, что права на любой объект распределены между субъектами, представляющими различные уровни социально-экономической системы. На основании проведенного анализа автор доказывает, что понятие «форма собственности» утрачивает свою актуальность в условиях современного города, а наиболее адекватным содержательным понятием является понятие «режима собственности». Автор считает, что отношения по поводу земельно-имущественного комплекса города наиболее полно раскрывает понятие «режим городской собственности» | | Ключевые слова: собственность, форма собственности, режим собственности, земельно-имущественный комплекс города, режим городской собственности | | УДК 347.235; ББК 65.22 Стр: 38 - 42 |
| | Когда имущество сосредоточено в одних руках, народ рассеивается.
Когда имущество распределяется, народ объединяется. | | (Конфуций) |
Отношения собственности, их развитие, влияние на общественные процессы в настоящее время не принадлежат к числу наиболее обсуждаемых в современной научной литературе. А между тем, общественная практика едва ли не каждый день показывает нам примеры того, что именно в отношениях собственности, в их неопределенности кроются основы многих проблем и конфликтов.
Наглядным примером значимости отношений собственности для общественного развития являются процессы, происходящие в современных крупнейших городах мира, в том числе, России. Тому есть несколько причин. Во-первых, в городах в настоящее время сосредоточена большая часть населения страны и производится большая доля ВВП России. Так, по данным Росстата, если в начале ХХ века (1917 г.) доля городского населения в современных границах России составляла 17%, то через сто лет, в 2017 г. она составила более 74% [5]. Доля городов в ВВП России, по оценке Н. Косаревой и Т. Поллиди, в 2015 г. составляла 68,7% от общего ВВП страны. При этом распределение валового городского продукта (ВГП) далеко от равномерности. По оценке этих же авторов, на крупные городские агломерации (с населением более 1 млн человек) приходится 33% населения и 40% ВВП, а в сумме с другими крупными городами (с населением более 100 тысяч человек) уже 52% населения и 55% ВВП. Общей тенденцией при этом является повышение доли крупных городских агломераций, как в численности населения, так и в экономике страны, в то время как доля малых и средних городов постоянно снижается [9]. К аналогичным выводам приходят и другие исследователи, например, Н. Зубаревич [8].
Сосредоточение демографического роста, экономической и социальной активности в крупнейших городах делает их ареной наибольшей активности рынков недвижимости и градостроительного развития, что в свою очередь, находит свое отражение в обострении проблем собственности на основной городской ресурс — территорию, земельно-имущественный комплекс.
Начать рассмотрение проблем собственности, возникающих по поводу земельно-имущественных ресурсов крупных городов, следует, очевидно, с того, что в настоящее время любой современный крупный город с точки зрения собственности на земельно-имущественные ресурсы представляет собой сложный конгломерат, в котором переплетаются различные формы и виды собственности. Объекты, находящиеся в федеральной государственной собственности соседствуют с объектами частной собственности, муниципальная собственность переплетается с государственной собственностью субъектов Федерации и пр. При этом нередко даже части единого объекта недвижимости — земельный участок, расположенное на нем здание и отдельные помещения — могут находиться в разных формах собственности. Например, в многоквартирных домах отдельные жилые и нежилые помещения могут находиться в индивидуальной или долевой частной собственности, в муниципальной или государственной собственности, общее имущество дома — в общей долевой собственности собственников отдельных помещений и т.д.
О структуре собственности на объекты городской недвижимости можно судить по следующим цифрам. По данным Росреестра, на 1 января 2017 г. общая площадь земель городских населенных пунктов в России составляла 8380,1 га, в том числе, в собственности граждан находилось 877,6 га, в собственности юридических лиц — 411,8 га, в государственной и муниципальной собственности 7090,7 га, в том числе в собственности РФ — 675,1 га, в собственности субъектов РФ — 246,5 га, в муниципальной собственности — 467,8 га [4]. В государственной собственности по стране находится, таким образом, более 79% городских земель. В Санкт-Петербурге, по состоянию на 01.01.2016 собственность на землю была распределена следующим образом. Из 140,3 тыс. га общей площади города в собственности граждан находилось 8,4 тыс. га, в собственности юридических лиц 25 тыс. га, в государственной собственности — 106,9 тыс. га (в том числе разграничено — 40,6 тыс. га: в федеральной собственности — 14,8 тыс. га, в собственности Санкт-Петербурга — 25,8 тыс. га. Доля государственной собственности составляет, как видим, более 76%. Государство и муниципалитеты остаются, следовательно, основными собственниками городских земель, причем доля нераспределенной государственной собственности остается весьма высокой (более 70%).
Вместе с тем, если рассматривать собственность на здания и помещения, то ситуация здесь существенно иная. По данным Петростата, из общего объема жилищного фонда Санкт-Петербурга в 128 342 тыс. кв. м. на 1 января 2016 г. в частной собственности находилось 117 862 тыс. кв. м (из них в собственности граждан 117518 тыс. кв. м), т.е. почти 92% [7]. Из общего объема нежилого фонда Санкт-Петербурга по данным ГУИОН, на начало 2014 г. в 100 852 тыс. кв. м, в частной собственности находилось 66,1%[6].
Как видим, между структурой собственности на землю и структурой собственности на здания и помещения, расположенные на этой земле, имеются весьма существенные различия. В обычных условиях, когда не происходит каких-либо существенных изменений в использовании территории и объектов недвижимости, эти различия не создают масштабных проблем, хотя довольно часто и приводят к местным конфликтам (например, по поводу использования отдельных частей здания, не имеющих «титульного» собственника — чердаки, подвалы и т.д., а также земельных участков, прилегающих к зданиям).
Истоки и причины такого «конгломерирования» отношений собственности заложены во многом особенностями формирования собственного экономического строя России и, мягко говоря, несовершенствами и промахами в действующем законодательстве. На первом плане среди этих причин, безусловно, находятся особенности российской приватизации. Как известно, в самом начале массовой приватизации, когда во многом и была заложена современная система отношений собственности объектом приватизации в жилищной сфере стали отдельные «жилые единицы» — квартиры и комнаты, в то время как здания в целом и земельные участки, на которых они расположены, оставались в государственной или муниципальной собственности. Таким же образом обстояло дело и с приватизацией объектов т.н. «нежилого фонда», где первоначально предприятия (в основном, относимые сегодня к малому и среднему бизнесу) имели право лишь на аренду занимаемых ими помещений, а затем на их выкуп. При приватизации крупных предприятий, по отношению к которым действовал режим т.н. «большой приватизации» в состав приватизируемого имущества включались лишь зданий и сооружения. Что же касается земли, то возможность ее выкупа частными предприятиями у государства формально возникает в середине 1990-х гг., однако вплоть до принятия в 2001 г. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» у предприятий не возникало обязательств по выкупу занятых ими земельных участков. Указанным законом была определена обязанность абсолютного большинства юридических лиц (кроме государственных учреждений, казенных предприятий и т.п.) «переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность» [2]. При этом первоначально срок завершения был определен до 1 января 2004 г., затем его продлили до 1 января 2006 г., затем до 1 января 2008 г., потом до 1 февраля 2012 г. Эта дата и сегодня остается в тексте закона, но до сих пор «воз и ныне там». Фактически землю переоформила, т.е. выкупила (в основном) земельные участки лишь незначительная часть предприятий. Точные цифры, отражающие современную ситуацию, фактически невозможно найти в открытых источниках. Однако, по некоторым косвенным данным можно судить о том, что темпы процесса выкупа земельных участков невелики. Так, например, в отчетах Комитета имущественных отношений указывается, что в течение 2017 г. было выдано 55 справок о цене выкупа земельных участков, в 2016 г. было выдано 291 такая справка, в 2015 — 345, т.е. темпы выкупа оставляют желать лучшего [13].
Вторая группа причин, порождающих размытость прав собственности на объекты земельно-имущественного комплекса городов — несовершенство действующего законодательства. Жилищная сфера крупных городов представлена, прежде всего, многоквартирными домами, которые по факту являются т.н. кондоминиумами, т.е. объектами недвижимости, имеющими сложную структуру собственности, при которой отдельные физически обособленные части (непосредственно жилые единицы — квартиры и комнаты) находятся в индивидуальной частной собственности, а другие части, относимые к общему имуществу дома и обеспечивающие его функционирование, в общей долевой собственности. Однако, из российского законодательства понятие «кондоминиум» исчезает вместе с прекращением действия Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», а между тем, в нем было сформулировано понятие «общее имущество»: «Общим имуществом кондоминиума являются: предназначенные для обслуживания более одного домовладельца межквартирные лестничные клетки; лестницы, лифты, лифтовые и иные шахты; коридоры, крыши, технические этажи и подвалы; ограждающие несущие и ненесущие конструкции; механическое, электрическое, сантехническое и иное оборудование, находящееся за пределами или внутри помещений и предназначенное для обслуживания более одного помещения; прилегающие земельные участки в установленных границах с элементами озеленения и благоустройства, а также иные объекты, предназначенные для обслуживания единого комплекса недвижимого имущества кондоминиума и для его использования» и, самое главное, был сформулирован общий руководящий тезис: «Общее имущество кондоминиума находится в общей долевой собственности домовладельцев и не подлежит отчуждению отдельно от права собственности домовладельцев на помещения кондоминиума» [14]. В Жилищном Кодексе РФ данное положение отсутствует, что вносит элемент неопределенности в содержание прав собственников жилья на общее имущество дома.
Существующие неточности и пробелы в формально-юридическом распределении прав собственности на отдельные элементы земельно-имущественного комплекса города ведут к «размытости» прав отдельных субъектов, повышают степень неопределенности в их отношениях по поводу тех или иных субъектов и, тем самым, снижают возможности эффективного использования земельно-имущественного комплекса города.
Но гораздо важнее то, что формально-юридическое распределение прав собственности на элементы единого земельно-имущественного комплекса города отражают лишь «надводную часть» айсберга — всего содержания отношений собственности по поводу этого сложного и взаимосвязанного объекта. В обычных условиях, когда этот объект находится в относительно стабильном состоянии, общество, так или иначе, приспосабливается к имеющейся системе нормативного регулирования этих отношений. На практике складывается определенный баланс взаимоотношений между субъектами собственности, где тесно переплетаются формальные и неформальные отношения по поводу тех или иных отдельных объектов комплекса, так или иначе, явно ли неявно, принимаемые различными субъектами.
Иначе обстоит дело, когда возникает внешнее воздействие, вносящее в структуру земельно-имущественного комплекса существенные изменения — появление новых значимых объектов недвижимости, изменение в характере использования уже существующих и т.д., словом, все то, что принято называть развитием или девелопментом недвижимости.
Следует заметить здесь, что в современной литературе представлен целый ряд определений понятия «девелопмент недвижимости», в большинстве которых раскрывается лишь один из аспектов этого сложного экономического явления. Применительно к рассматриваемой в настоящей статье проблематике важно обратить внимание на сущность девелопмента, которая состоит, во-первых, в том, что на самом глубинном уровне девелопмент — это способ разрешения противоречия между существующими потребностями общества, бизнеса и населения в объектах недвижимости и имеющимся фондом недвижимости. Во-вторых, девелопмент — это способ развития земельно-имущественного комплекса. Вследствие реализации проектов девелопмента в структуре земельно-имущественного комплекса города появляются новые здания, комплексы зданий, изменяется их функциональное назначение, а, значит, изменяется структура собственности: появляются новые субъекты собственности со своими интересами, отличающимися от интересов уже существующих субъектов, что неизбежно ведет и к большим или меньшим конфликтам. Тогда, когда речь идет о застройке имеющихся «лакун», свободных земельных участков или даже об освоении новых незастроенных территорий, эти изменения не вызывают серьезного сопротивления. Существующая система отношений собственности постепенно адаптирует новые элементы и сама адаптируется к ним, а поскольку эти изменения осуществляются постепенно, затрагивают лишь отдельные элементы земельно-имущественного комплекса, то они не являются для нее существенными в актуальном времени,
Иное дело тогда, когда на территории города начинается реализация крупномасштабных инвестиционных проектов, затрагивающих не отдельные земельные участки или здания, но целые городские территории. Такие проекты меняют уже не отдельные элементы земельно-имущественного комплекса (земельные участки или здания), а целые территориальные подсистемы, что уже существенно влияет на сложившуюся систему отношений собственности, затрагивает интересы множества субъектов прав собственности.
К числу таких проектов масштабного «вторжения» в сложившуюся систему отношений собственности по поводу использования земельно-имущественного комплекса города относятся, безусловно, широко обсуждаемые сегодня программы реновации городских территорий, в частности, занятых жилой застройкой.
В настоящее время наиболее известным проектом реновации жилой застройки в значимых для всего земельно-имущественного комплекса города является, безусловно, Программа реновации жилищного фонда, стартовавшая в 2017 г. в Москве. Цель и смысл программы формулируется в ней следующим образом: «Реновация жилищного фонда в городе Москве — совокупность мероприятий, направленных на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, общественного пространства в целях предотвращения роста аварийного жилищного фонда в городе Москве, обеспечения развития городских территорий и их благоустройства»[3]. В настоящее время в Программу включен 5 171 дом (около 350 тыс. квартир) общей площадью 16,3 млн квадратных метров, в которых проживает более 1 млн жителей. Общий объем жилищного фонда Москвы на конец 2016 г. составлял 74 574 жилых зданий, 236, 9 млн кв. метров, 4133 квартир. Население столицы на начало 2018 г. составляло, по официальным данным, 12 500 тыс. человек. Иначе говоря, Программа затрагивает примерно 7% от общего числа жилых домов и площади жилого фонда, и около 8% населения города. Общий объем инвестиций при этом оценивается в 3–3,5 млрд руб., а на месте существующих 16,3 млн кв. метров должно быть построено 30 млн кв. метров нового жилья, что сопоставимо с общей площадью жилого фонда таких, например, городов как Казань[11].
Принципиальные основы Программы реновации жилищного фонда изложены в Законе Российской Федерации с довольно длинным названием «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве», подписанным Президентом РФ 1 июля 2017 г. и метко переименованным в народе еще на стадии обсуждения в «закон о пятиэтажках».
Примечательно при этом, что именно вопросы собственности заняли одно из первых мест по масштабам и общественному накалу обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта данного Закона.
При этом в первоначальном варианте закона, представленного в марте 2017 г. упоминание о правах и отношениях собственности отсутствовало вовсе: в первой статье законопроекта, где перечислялись отношения, затрагиваемые предлагаемым законом, упоминались лишь «жилищные права граждан». При этом права собственников квартир были фактически полностью проигнорированы. Они были уравнены в правах с нанимателями и обязательства органов управления городом сводились лишь к предоставлению т.н. «равнозначного жилого помещения», параметры которого оставались неизвестными.
Полное игнорирование прав собственников жилья вызвало острую обратную реакцию, активное сопротивление среди них, что нашло отражение в массовых выступлениях в социальных сетях, в целом в интернет-пространстве, наконец, в митингах и других массовых мероприятиях. В результате при Государственной Думе была создана рабочая группа, в которую вошли, в том числе, и представители собственников жилья в домах, подлежащих включению в программу. По результатам множества обсуждений был подготовлен, по сути, новый законопроект, который и был внесен в Государственную Думу в начале июня 2017 г. и в течение этого месяца окончательно принят в качестве Закона. Не останавливаясь подробно на всем его содержании, обратим внимание на два аспекта, непосредственно связанных с отношениями собственности.
Первое. В нем появилась уже целая статья 7.3. «Гарантии жилищных прав собственников жилых помещений и нанимателей жилых помещений в многоквартирных домах, включенных в программу реновации». В ней понятие «равнозначное жилое помещение» было расшифровано (жилая площадь и количество комнат в таком жилом помещении не меньше жилой площади и количества комнат в освобождаемом жилом помещении, а общая площадь такого жилого помещения превышает общую площадь освобождаемого жилого помещения; жилое помещение соответствует стандартам благоустройства, установленным законодательством города Москвы, а также имеет улучшенную отделку в соответствии с требованиями, установленными нормативным правовым актом города Москвы; находится в многоквартирном доме, который расположен в том же районе города Москвы (с некоторыми исключениями).
Одновременно с этим в Законе появилось понятие «равноценного жилого помещения» и у собственника жилья появилась возможность выбора: «Собственник жилого помещения на основании письменного заявления вместо предоставляемого в собственность равнозначного жилого помещения вправе получить за освобождаемое жилое помещение равноценное возмещение в денежной форме или путем предоставления равноценного жилого помещения»[1]. Как видим, в тексте Закона появились два схожих понятия: «равнозначные» и «равноценные» жилые помещения. При этом собственники жилья могут претендовать как на равнозначные, так и на равноценные помещения, в то время как наниматели — только на равнозначные. В этом есть определенный резон, поскольку «равнозначные» помещения, т.е. имеющие одинаковые основные параметры (материал дома, площадь квартиры, планировка) все же могут отличаться друг от друга, причем по параметрам, влияющим на их стоимость (местоположение, вид из окна, этажность и пр.). Иначе говоря, собственники жилья имеют, по Закону, больший диапазон возможностей при выборе, чем наниматели, что, на наш взгляд, вполне справедливо.
Второй аспект, который непосредственно связан с отношениями собственности, состоит в порядке принятия решения о включении или не включении того или иного дома в Программу. В Законе указывается, что для включения в Программу реновации необходимо, чтобы за это решение проголосовали «собственники жилых помещений и наниматели жилых помещений не менее двух третей жилых помещений в доме», хотя в ходе обсуждения предлагались разные варианты, вплоть до необходимости 100%-го согласия собственников и нанимателей. Последнего добиться практически невозможно, что хорошо известно из практики рынка недвижимости и такой же программы реновации в Санкт-Петербурге.
Как видим, в данном случае существует определенный элемент принуждения: даже если собственник жилья не желает никаких изменений, он должен подчиниться решению большинства. Обсуждение законопроекта и текст затронул принципиально важные вопросы, имеющие отношения не только к Москве и не только к программам реновации:
– в чем состоят права частного собственника на отдельные элементы земельно-имущественного комплекса города?
– насколько возможно принуждение по отношению к частному собственнику?
– где границы частных и публичных интересов? Можно ли и как их совместить?
Правительственная позиция по этим вопросам была сформулирована Д. Козаком, вице-премьером российского правительства, на парламентских слушаниях законопроекта в Государственной Думе: «Теперь пытаемся абсолютизировать право собственности на квартиры в многоквартирных домах. Если они будут абсолютны, эти права, ничем не ограничены, жилой дом точно развалится, не дожидаясь, когда будет износ» [10]. Несмотря на определенную полемичность выражения, по сути, проблема в них сформулирована вполне точно: Можно ли говорить об абсолютном характере прав собственников на отдельные элементы земельно-имущественного комплекса в таком сложном социально-территориальном образовании как город?
На вопрос, поставленный в такой однозначной форме, хочется дать и однозначный ответ. И если отвечать на него односложно, то можно сказать: «Право частной собственности на квартиры, здания, земельные участки, входящие в единый земельно-имущественный комплекс города, абсолютизировать нельзя». Но, как известно, дьявол кроется в деталях, а потому завершить так ответ нельзя, краткость и односторонность здесь не критерий истины. А истина состоит в том, что отношения собственности в современном обществе претерпели по сравнению с ними же, но взятыми на два столетия ранее, колоссальные изменения. Понимание права собственности как права на абсолютную власть, абсолютный контроль субъекта этого права над объектом собственности возникает в начале Х1Х века как отрицание предыдущего этапа развития отношений собственности в период, чаще всего именуемый феодализмом, когда абсолютным суверенитетом обладал лишь монарх, глава государства. Все остальные обладали, по существу, лишь правом условного владения. При переходе от феодализма к капитализму было принципиально противопоставить старой системе новую, основанную на независимости человека, его личной свободе, основу которой только и могла составлять абсолютная частная собственность. Поэтому частная собственность эпохи становления капитализма есть отрицание феодальной структуре отношений собственности. Современная же система отношений собственности является, по существу, «отрицанием отрицания: степень взаимозависимости и взаимовлияния различных субъектов становится в настоящее время столь плотной и тесной, что говорить об абсолютном характере частной собственности становится уже невозможно. При этом это отрицание вовсе не может быть сведено лишь к простому возврату к господству государства в отношениях собственности, как это произошло в период государственного социализма в СССР и некоторых других странах. Оно должно обеспечивать удержание того положительного, прогрессивного, что привнес в отношения собственности капитализм: личная свобода, автономность субъекта от общества и государства, свобода вступать или не вступать в экономические отношения, контракты и пр., возможность получать плоды от своей экономической активности и т.д.. Теоретическим отражением наступающего нового этапа развития отношений собственности является появление таких теоретических концепций как экономическая теория прав собственности, контрактная и стейкхолдерская концепции фирмы и т.д. Все они основаны на том, что права собственности в настоящее время распределены между различными субъектами, каждый из которых обладает лишь ограниченным набором правомочий, не исчерпывающих всей полноты собственности.
Распределение прав собственности на одни и те же активы — характерная черта и современных городских сообществ. Права на земельные участки, здания, земельно-имущественный комплекс в целом распределены между различными уровнями социально-экономической системы города, Например, если речь идет о такой многослойной конструкции как многоквартирные дома, то собственнику квартиры принадлежат права пользования, распоряжения, отчасти владения, но лишь отчасти, поскольку в значительной мере контроль над состоянием квартиры (сети, коммуникации) осуществляет товарищество собственников жилья. Определенная часть прав принадлежит муниципальным образованиям, например, от них зависит благоустройство земельного участка и окружения здания. А право на развитие фактически полностью принадлежит в Санкт-Петербурге, например, Администрации Санкт-Петербурга, подразделения которой выдают разрешения на перепланировку и, конечно, на более масштабные преобразования — капитальный ремонт, модернизацию и пр. Как видим, права собственности распределены между собственником квартиры, товариществом собственников жилья, органами местного самоуправления, органами управления городом. При этом распределение этих прав опосредовано целым комплексом правил, положений и т.д., которые и отражают реальные правомочия, которыми располагает каждый из указанных субъектов (а выше перечислены лишь основные из них).
С учетом сказанного, тезис Д. Козака о недопустимости абсолютизации права частной собственности является вполне обоснованным. В современных городах понятие «форма собственности», по существу, утрачивает свое содержательное значение. Более точным и содержательным является в данном случае понятие «режим собственности», под которым как раз и понимается система взаимосвязанных правил, принятых сообществом и определяющих реальные возможности отдельных субъектов по отношению к объектам собственности [12]. По сути дела, в данном случае мы вправе говорить об особом режиме собственности в городах — режиме «городской собственности», являющимся разновидностью режима распределенной собственности. Под режимом городской собственности следует, на наш взгляд, понимать совокупность норм и правил, отражающих распределение прав собственности как на земельно-имущественный комплекс города в целом, так и на его отдельные элементы между субъектами, представляющими различные уровни в социально-экономической системе города.
Из признания факта распределения прав собственности между различными уровнями в городском сообществе следует, что эффективное использование земельно-имущественного комплекса города возможно лишь при условии ясного и определенного определения — какие именно правомочия принадлежат тому или иному конкретному субъекту и как его права соотносятся с правами иных субъектов. |
| |
|
|
