Logo Международный форум «Евразийская экономическая перспектива»
На главную страницу
Новости
Информация о журнале
О главном редакторе
Подписка и реклама
Контакты
ЕВРАЗИЙСКИЙ МЕЖДУНАРОДНЫЙ НАУЧНО-АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ English
Тематика журнала
Текущий номер
Анонс
Список номеров
Найти
Редакционный совет
Редакционная коллегия
Представи- тельства журнала
Правила направления, рецензирования и опубликования
Научные дискуссии
Семинары, конференции
 
 
Проблемы современной экономики, N 1 (69), 2019
ФИНАНСОВО-КРЕДИТНАЯ СИСТЕМА. БЮДЖЕТНОЕ, ВАЛЮТНОЕ И КРЕДИТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ, ИНВЕСТИЦИОННЫЕ РЕСУРСЫ
Подкопаева Е. В.
аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов
Санкт-Петербургского государственного экономического университета


Централизация функции последующего внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля
Статья посвящена рассмотрению вопроса возможности централизации функции последующего внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Проанализированы недостатки в деятельности региональных органов внутреннего государственного финансового контроля и органов муниципального финансового контроля. Представлена авторская позиция в отношении оптимизации структуры органов власти, осуществляющих функции последующего внутреннего государственного финансового контроля, т.е. контроля по результатам исполнения бюджета
Ключевые слова: федеральное казначейство, финансовый контроль, внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль
УДК 336.1; ББК 65.261.1   Стр: 123 - 126

В 2016 году завершился очередной этап развития отечественного внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений (далее — ВГФК) — концентрация полномочий по предварительному и последующему ВГФК в рамках одного органа государственной власти — Федерального казначейства [1]. Здесь следует сразу оговориться, что Бюджетным кодексом Российской Федерации под предварительным ВГФК подразумевается контроль, осуществляемый в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а последующий — по результатам их исполнения. В настоящее время структура органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля выглядит следующим образом:
В истории России из 14 фактов переструктуризации органов государственного финансового контроля 2 раза орган, осуществляющий указанные полномочия, был непосредственно подчинен главе государства (в период с 1654 по 1718 гг.). С 1718 по 1920 гг. орган, осуществлявший функции ВГФК, был подчинен правительству страны. Войдя в советский период развития нашего государства, орган ВГФК, как и в большинстве стран мира, стал подчиняться Министерству финансов страны [2]. При этом следует подчеркнуть, что в течение всей истории развития отечественного государственного финансового контроля в структуре органов государственной власти всегда существовал специально созданный орган, осуществлявший полномочия государственного финансового контроля, а начиная с советского периода — в том числе специально созданный орган последующего ВГФК (за исключением периода с 1930 по 1932 гг., когда функции ВГФК осуществлялись непосредственно Минфином страны) [2]. После 1989 года полномочия последующего ВГФК стали в большей степени размываться: функции в рамках указанных полномочий перераспределялись между различными органами государственной власти [3]. С 2014 года внутренний финансовый контроль бюджетов местного уровня стал самостоятельным видом финансового контроля — внутренним муниципальным финансовым контролем.
В результате декомпозиция последующего ВГФК на финансовый контроль различных уровней власти (федерального, регионального, местного — прим. автора) с учетом практически полной автономии соответствующих органов привели к разобщенности информации о финансовой дисциплине в финансово-бюджетной сфере страны в целом. Практически полное отсутствие взаимодействия между такими органами власти не могут обеспечить единого на территории всей страны подхода при осуществлении последующего ВГФК. Методологическое обеспечение последующего ВГФК не решает проблему отсутствия квалифицированных кадров.
Все это приводит к низкому качеству контрольно-надзорной деятельности и, как следствие, к низкой эффективности последующего ВГФК. Ниже (рис. 2 и рис. 3) приведена информация о некоторых нарушениях, выявленных по результатам анализа осуществления в 2016–2017 гг. полномочий последующего ВГФК на уровне органов власти субъектов РФ и муниципальном уровне.
Рис 1. Структура органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля
Составлено автором.
Как видно из приведенных диаграмм, наблюдается отрицательная динамика качества внутреннего финансового контроля, как на уровне субъектов РФ, так и на муниципальном уровне, что свидетельствует об усугублении проблемы эффективного внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в целом в стране.
В 2017 году на уровне субъектов РФ и на муниципальном уровне требованиям нормативных правовых актов не соответствовало:
– планирование контрольно-надзорной деятельности (27% органов ВГФК субъектов РФ; 67% органов внутреннего муниципального финансового контроля от общего числа проверенных таких органов) [5];
– проведение и оформление результатов проверок (60% органов ВГФК субъектов РФ; 68% органов внутреннего муниципального финансового контроля от общего числа проверенных таких органов) [5];
– формирование и представление отчетности о результатах контрольных мероприятий (17% органов ВГФК субъектов РФ; 47% органов внутреннего муниципального финансового контроля от общего числа проверенных таких органов) [5].
При этом необходимо подчеркнуть, что ВГФК на уровне субъекта и внутренний муниципальный финансовый контроль остаются независимыми в своей деятельности от иных уровней власти, а недостатки, выявляемые в их работе, носят информационный характер, оставляя вопрос их устранения на усмотрение соответствующих органов власти субъекта РФ или муниципального образования.
По итогам 2017 года руководитель Федерального казначейства Р.Е. Артюхин констатировал, что «на муниципальном уровне контроль осуществляется на очень низком уровне либо ... фактичекски не осуществляется». Причиной сложившейся критической ситуации он назвал «отсутствие в большинстве муниципальных образований достаточных ресурсов (финансовых, кадровых) для организации и проведения внутреннего муниципального финансового контроля» [5].
Отсутствие финансовых ресурсов у местной власти, ее зависимость от межбюджетных трансфертов вышестоящих уровней бюджета приводит к ее неспособности решать насущные проблемы, в том числе проблемы повышения эффективности внутреннего муниципального финансового контроля. В таблице 1 на примере Ленинградской области приведены сведения о доле межбюджетных трансфертов в общем объеме доходов бюджета муниципальных образований в 2017 году на основании информации, размещенной на официальных сайтах муниципальных образований.
Отсутствие собственных свободных финансовых ресурсов не позволяет местным органам власти обеспечивать исполнение функции внутреннего муниципального финансового контроля необходимым количеством квалифицированных кадров.
Рис. 2. Динамика выявляемости недостатков в деятельности органов ВГФК субъектов РФ при осуществлении функции ВГФК (% органов, в деятельности которых выявлены недостатки, от общего числа проверенных органов ВГФК субъектов РФ) [4], [5]
Составлено автором
Рис. 3. Динамика выявляемости недостатков в деятельности органов МФК (% органов, в деятельности которых выявлены недостатки, от общего числа проверенных органов внутреннего МФК) [4], [5]
Составлено автором
Таблица 1
Доля межбюджетных трансфертов в объеме доходов бюджета муниципальных образований Ленинградской области
№ п/пНаименование муниципального
образования
Доля межбюджетных трансфертов в объеме доходов бюджета муниципального образования (%)
1Бокситогорский муниципальный район51,4
2Волосовский муниципальный район97,5
3Волховский муниципальный район72,4
4Всеволожский муниципальный район33
5Выборгский муниципальный район53,9
6Гатчинский муниципальный район61
7Кингисеппский муниципальный район61
8Киришский муниципальный район58,7
9Кировский муниципальный район66,4
10Лодейнопольский муниципальный районНет данных
11Ломоносовский муниципальный район54
12Лужский муниципальный район63,5
13Подпорожский муниципальный район64
14Приозерский муниципальный район66,2
15Сланцевский муниципальный район64,4
16Сосновоборский муниципальный район40,2
17Тихвинский муниципальный район63,8
18Тосненский муниципальный район60,9
Составлено автором

Таким образом, с целью обеспечения единства подходов при организации ВГФК и внутреннего муниципального финансового контроля, единства информационного поля о состоянии финансовой дисциплины на всех уровнях бюджета бюджетной системы РФ, повышения ответственности должностных лиц за некачественное осуществление последующего ВГФК и внутреннего муниципального финансового контроля, а также целостности системы ВГФК, видится целесообразным инкорпорировать в структуру единого органа ВГФК разрозненные функции последующего внутреннего финансового контроля отдельных уровней бюджета бюджетной системы РФ, осуществление которых на сегодняшний день не отвечает требованиям высокого качества.
Сторонниками децентрализации, очевидно, будут приведены аргументы против такой переструктуризации органов государственной власти даже в рамках только одного из направлений государственной деятельности, полагая, что децентрализация власти обусловлена федеративным устройством и демократической формой правления нашего государства.
Однако, децентрализация в условиях дефицита финансовых ресурсов у того или иного уровня власти не тождественна демократизации. Для децентрализации власти недостаточно указать на общеизвестные признаки — самостоятельность принятия решений региональным и местным самоуправлением, непосредственное участие в управлении населения и т.д. Децентрализация должна сопровождаться не только расширением полномочий и функций, но и обеспечиваться необходимыми ресурсами для независимого и эффективного осуществления этих полномочий и функций.
Децентрализация не может происходить бесконечно без разрушения самой организации, в определенный момент она сменяется обратным процессом — централизацией [6]. Так, эволюция государственного управления приобретает цикличный характер.
Практика показывает, что любое общество в период кризиса стремится к централизации государственного управления. Примерами тому служат действия ведущих мировых держав во времена Великой депрессии и в период кризиса 2008–2009 годов. В российской истории также присутствует цикличность развития государственной власти: периоды централизации сменяются периодами децентрализации.
Григорьев Н.А. выделяет 4 этапа в российской эволюции системы отношений центральной и региональной (местной) власти [7]:
1) 1991–1993 гг. — становление политических институтов, автономизация регионов;
2) 1993–1999 гг. — максимальная децентрализация, Центр утрачивает механизмы контроля над регионами;
3) 2000–2011 гг. — период централизации, построения твердой «вертикали власти»;
4) 2011 г. по настоящее время — период децентрализации власти.
Вместе с тем, как рассмотрено выше, функция последующего ВГФК на уровне регионов и внутреннего муниципального финансового контроля в настоящее время, если не находится в кризисном состоянии, то, очевидно, в состоянии стагнации.
Таким образом, сильная ограниченность свободных ресурсов — финансовых, кадровых — это проблема в рамках одной из функций государства сравнима с кризисной ситуацией, решение которой требует централизации управления.
Централизация обеспечивает единую стратегическую направленность управленческого процесса и концентрацию ресурсов на ключевых направлениях деятельности [8].
В зарубежной практике в настоящее время набирает обороты тенденция организации государственного финансового контроля исходя из принципа жесткой централизации, который прямым образом вытекает из функциональной общности финансового хозяйства и управления. Ярким примером в этом аспекте служит пример Великобритании: страны ставшей родоначальницей англосаксонской модели организации взаимоотношений между центром и местным финансовым контролем. Однако в настоящее время Великобритания является одной из самых централизованных западноевропейских стран [9]. Местные аудиторы находятся под постоянным контролем специально созданных структурных подразделений центрального органа государственного финансового контроля. При этом следует отметить, что функции финансового контроля на местном уровне осуществляют частные аудиторы, с которыми именно главный орган государственного финансового контроля страны заключает соответствующие гражданско-правовые договоры. Такой пример «функциональной приватизации» или аутсорсинга можно наблюдать и в немецком праве, где привлекаемые частные лица именуются помощниками государственного управления. При этом объем компетенций органа государственного управления не изменяется, поскольку частным лицам не передаются властные полномочия. Таким образом, орган государственной власти продолжает нести бремя ответственности за осуществление государственной функции.
В России в настоящее время примером такого аутсорсинга является передача полицией функций по эвакуации незаконно припаркованных автомобилей субъектам частного права.
Вместе с тем, передача контрольных функций в рамках последующего ВГФК или внутреннего муниципального финансового контроля видится нецелесообразной, так как аутсорсинг эффективен тогда, когда передаваемые функции осуществляются эпизодически, когда потребность в них возникает при определенных обстоятельствах. В связи с тем, что объем контрольных мероприятий обуславливает постоянное нахождение ревизорского состава на проверках, стопроцентная передача функций по осуществлению проверок на аутсорсинг является экономически необоснованной.
Кроме того, в погоне за дешевизной таких услуг в рамках экономии бюджетных средств будут создаваться условия для существенного риска некачественного проведения проверочных мероприятий.
Таким образом, существующая структура органов, осуществляющих функции последующего ВГФК и внутреннего муниципального финансового контроля может быть усовершенствована путем закрепления указанных функций за федеральным государственным бюджетным учреждением, полномочия учредителя которого видится целесообразным возложить на соответствующее территориальное структурное подразделение специально созданного федерального органа исполнительной власти, подведомственного непосредственно Министерству финансов РФ.
При этом полномочия таких федеральных бюджетных учреждений по осуществлению проверок необходимо распространить на бюджет соответствующего субъекта РФ и муниципальных образований, таким образом, обеспечив сквозной контроль использования публичных ресурсов на всех уровнях бюджета бюджетной системы РФ, а также целостность информационного поля о нарушениях в финансово-бюджетной сфере.
Схожими полномочиями ранее обладало Контрольное ревизионное управление СССР в период с 1937 по 1956 гг. То есть в рамках ВГФК КРУ СССР осуществляло проверку использования средств бюджета независимо от его уровня, чем также обеспечивалось единство подходов при осуществлении контрольных мероприятий.
Использование предложенного подхода к формированию структуры ВГФК и организации контрольно-надзорной деятельности в финансово-бюджетной сфере будет способствовать решению сразу нескольких системных проблем, препятствующих повышению эффективности деятельности органов ВГФК:
– повышение уровня качества внутреннего государственного финансового контроля на уровне регионов и на муниципальном уровне за счет обеспечения контрольной деятельности на муниципальном уровне необходимым объемом кадрового ресурса, а также за счет обеспечения независимости органа последующего ВГФК от финансовых ресурсов и властных полномочий должностных лиц проверяемого уровня бюджета (регионального/местного);
– распространение единых правил и подходов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, а также обеспечение единого информационного поля о состоянии финансовой дисциплины при использовании публичных ресурсов государства в целом, за счет применения принципа вертикали власти и единоначалия;
– создание условий для повышения уровня финансирования на выплату заработной платы специалистам, непосредственно осуществляющих контрольно-надзорные функции (бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы от которой поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения и могут направляться учреждением на выплату стимулирующих доплат к заработной плате сотрудников);
– оптимизация финансирования функции последующего ВГФК за счет финансирования государственного задания (при увеличении или уменьшении объема государственного задания, соответственно, объем финансирования будет корректироваться);
– сокращение количества государственных гражданских служащих и, следовательно, сокращения объемов финансирования на гарантии, предусмотренные государственным гражданским служащим (за счет разграничения функций между федеральным органом государственной власти и бюджетными учреждениями).


Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 02 февраля 2016 года №41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» — [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://base.consultant.ru. Дата обращения 11.11.2018.
2. Подкопаева Е.В. Генезис внутреннего государственного финансового контроля в России // Финансовая экономика — 2018 — №4. — С. 231–237.
3. Степашин С.В. Актуальные проблемы обеспечения единства системы финансового контроля в Российской Федерации // Финансовая аналитика: проблемы и решения. — 2009 — №9. — С. 2.
4. Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу — [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/o-rezultatakh-raboty-fk/?year=2017. Дата обращения: 20.11.2018.
5. Итоговый доклад о результатах деятельности Федерального казначейства за 2017 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу — [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/o-rezultatakh-raboty-fk/?year=2018. Дата обращения: 20.11.2018.
6. Мексон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М.: Дело, 1997.
7. Григорьев Н.А. Система отношений «центр-регионы» в контексте модернизации Российской политической системы // Наука и мир. — 2013 — №3 (3). — С. 258–259.
8. Басовский Л.Е. Маркетинг. — М.: Инфра-М, 2001.
9. Шинкарева О.В. Национальные модели организации муниципального финансового контроля // РИСК. — 2001. — №1. — С. 490–493.

Вернуться к содержанию номера

Copyright © Проблемы современной экономики 2002 - 2019
ISSN 1818-3395 - печатная версия, ISSN 1818-3409 - электронная (онлайновая) версия