|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1 (73), 2020 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Кулакова Т. А.
профессор кафедры политического управления
Санкт-Петербургского государственного университета
доктор политических наук
Пашкус В. Ю.
профессор кафедры экономической теории и экономической политики
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
Волкова А. В.
доцент кафедры политического управления
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор политических наук
| |
| | | | | Статья посвящена осмыслению возможностей и пределов сетевого подхода в государственном управлении в контексте проблемы управляемости. Расширение и усложнение системы горизонтальных связей создает как новые возможности совершенствования публичной политики, так и риски, связанные с нарушением координации и потерей управляемости. Авторы акцентируют внимание на причинах образования институциональных ловушек, дефектных институтов, институтов-пустышек, и иных сбоях, возникающих в процессе распределения общественных благ и анализируют сетевые механизмы противодействия деструктивным процессам. В центре внимания — Консультативный совет по иностранным инвестициям в России — институт, способствующий формированию открытых диалоговых отношений с Правительством РФ, обеспечивающий координацию рабочих групп и согласование подходов глав иностранных корпораций, занимающийся решением проблем иностранных инвесторов и вопросами импортозамещения, осуществляющий экспертную деятельность и способствующий внедрению инновационных изменений в системе государственного управления в России | | Ключевые слова: публичная политика, государственная управляемость, иерархические структуры, сетевые структуры, институты | | УДК 338.2; 321.01; 334.012.74; ББК 65.050.2; 65.050.2 Стр: 40 - 44 |
Современной политической наукой признается исключительная роль государства в качестве института, интегрирующего и координирующего социальные взаимодействия (концепция governance), а также наделение новыми функциями органов исполнительной власти в сфере публичного управления. Это поставило вопрос об их способности улавливать сигналы «большой» политики и современные тенденции развития, прогнозировать и планировать, четко формулировать цели, принимать решения в отношении сроков и ресурсов изменений, определять способы решения задач, своевременно минимизировать издержки, формировать компетентные управленческие команды — т.е. о способности управлять реализацией согласованных с обществом политических решений. Сохранение эволюционного развития страны в условиях сочетания нескольких кризисов осложнено возрастанием конфликтности взаимодействий вплоть до конфронтации власти и общества, власти и экономической элиты. [1] Тенденция эта должна вызывать серьезную озабоченность правящего слоя, поскольку риски удержания целостности и суверенитета страны угрожают и его благополучию.
Сетевой подход при принятии политических решений. В условиях кризиса, на наш взгляд, государство должно не бояться выполнять регулятивные и управленческие функции в целях сохранения единства и дееспособности общества в целом. Оно, оставаясь главным игроком в политической системе, настраивает, организует, регулирует и координирует взаимодействия акторов, преодолевая неравномерность пространственного распределения населения, порождающего различия темпов и глубину развития групп, включенных в сетевые многоуровневые образования. Не случайно принято решение о назначении профильных зампредов правительства кураторами приоритетных национальных проектов, вменена персональная ответственность за их реализацию отраслевым министрам [2]. Региональные органы власти также создают проектные офисы и назначают кураторов проектов [3] и эмиссаров проектов [4]. Так, руководителем национального проекта «Цифровая экономика» назначен министр цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации М.И. Шадаев, есть и администратор национального проекта — заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Е.Ю. Кисляков [5]. Особая важность данного проекта подтверждается принятой 17.01.2020 г. «Стратегия развития электронной промышленности Российской Федерации на период до 2030 года» [6], при этом решения по иным национальным проекта будут приняты до конца февраля. Куратором национального проекта «Жилье и городская среда» назначен заместитель председателя Правительства Российской Федерации М. Хуснуллин, руководителем — министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства В. Якушев
Как видим, чиновники должны курировать работу по реализации проектов в рамках своих должностных обязанностей, тем не менее, они получили дополнительные статусы и позиции административного характера. Подобное усиление административной иерархии трудно анализировать с точки зрения структурно-функционального подхода, поскольку объекты управления остаются неизменными, нужно применение иной научной стратегии для объяснения управленческой практики.
Сетевой подход, сохраняющий в настоящее время свои позиции как приоритетный метод политико-социальных исследований и, даже шире, — как способ мышления о процессах публичной политики и алгоритм деятельности, настаивает на неадекватности вертикально организованных систем взаимодействия как внутри системы государственных органов власти, так и при выстраивании отношений с внешними контрагентами в условиях неопределенности [7; 8]. Тем не менее, он (сетевой подход), не является панацей и не может гарантировать устойчивое развитие. Не случайно, описывая современное состояние теории и практики государственного управления, ученые-обществоведы характеризуют его такими понятиями как «сложность», «неопределенность» и «турбулентность». Усложнение государственного управления, в том числе, за счет расширения горизонтальных связей с негосударственными акторами и стремительный рост цифровой гражданской активности являются серьезными вызовами управляемости.
«Эра цифровизации» не снимает базовых противоречий в системе публичного управления, а лишь видоизменяет их. «В этом смысле публичные институты, даже сохраняя дистанцию по отношению к рядовым гражданам, никогда не оставались полностью автономными структурами, испытывая непрерывное давление со стороны заинтересованных фигур и микрогрупп. Такое положение обладало двояким эффектом. С одной стороны, институты приобретали дополнительные источники активизации своей деятельности, в той или иной степени преодолевая рутинизированный стиль деятельности бюрократии и оказываясь вынужденными более активно отвечать на внешние вызовы. С другой стороны, учитывая постоянство такого влияния, происходили подвижки во внутренней организации самих институтов и институциональном дизайне в целом. В этом контексте дискреционные возможности бюрократии постепенно обретали новые качества, способствуя массовому нарастанию институциональных ловушек, образованию дефектных институтов, институтов-пустышек, параллельных институтов и других конструкций, смещавших общегражданской фокус действий (и даже функций) публичных институтов государства. Понятно, что в результате в рамках институционального дизайна формировался иной механизм распределения (перераспределения) общественных благ, ресурсов и статусов». [9]
В данном контексте весьма интересна деятельность Консультативного совета по иностранным инвестициям в России, который является постояннодействующим органом, осуществляющим предварительное рассмотрение и подготовку предложений по повышению инвестиционной привлекательности экономики Российской Федерации и решению проблем иностранных организаций-инвесторов при реализации проектов на территории Российской Федерации с 1994 г. Председателем Совета является Председатель Правительства Российской Федерации, заместителем председателя Совета и председателем исполнительного комитета является Министр экономического развития Российской Федерации. [10] Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 г. № 1141 деятельность Совета была регламентирована и ведется по двум основным направлениям: содействие в решении проблем, возникающих у иностранных инвесторов при взаимодействии с федеральными и региональными органами исполнительной власти Российской Федерации, а также экспертная поддержка приоритетных направлений деятельности правительства, включая разработку законодательства. [11]
Совет формируется из руководителей иностранных организаций, осуществляющих инвестиции в экономику Российской Федерации и объединяет 53 крупнейшие иностранные компании, совокупный объем инвестиций которых в российскую экономику превысил 130 млрд долларов. Это Всемирный банк, «Юнилевер», Группа компаний ИКЕА, концерн «Байер», «БАТ» и другие. Внимание ключевым отраслям и секторам российской экономики уделяют рабочие группы Консультативного совета с участием заинтересованных министерств и ведомств: цифровизация экономики и передовые технологии (координаторы: Unilever N.V., ABB Ltd.); локализация и региональное развитие (координаторы Mondelez International, Inc., Saint-Gobain); совершенствование налогового и таможенного законодательства и администрирования (координаторы EY, Mars, Incorporated); развитие потребительского рынка и техническое регулирование (координаторы группы Nestle S.A., PepsiCo); развитие здравоохранения и фармацевтической отрасли (координаторы группы Novartis AG, AstraZeneca); развитие банковского сектора и финансовых рынков России (координатор Deutsche Bank AG); природные ресурсы и экология (координаторы группы Exxon Mobil Corporation, The Coca-Cola Company). Рабочие группы вырабатывают предложения и рекомендации по ключевым вопросам развития российской экономики. Координаторы рабочих групп входят в исполнительный комитет КСИИ во главе с Министром экономического развития Российской Федерации. КСИИ проведены исследования «Российская модернизация и научно-технические инновации с точки зрения иностранных инвесторов» (2010 г.), «Достижения иностранных инвесторов на Дальнем востоке и в Сибири» (2011), «Влияние прямых иностранных инвестиций на социально-экономическое развитие Дальнего Востока» (2013 г.), «Импортозамещение — новые возможности или вызовы российской экономике» (2015 г.) и другие. Ernst & Young провел для Консультативного совета по иностранным инвестициям исследование, результаты которого показывают, что каждая компания из США в среднем вложила около 224 млн долларов, представители европейского бизнеса — немногим более 90 млн, компании из Азии — около 40 млн долларов. Средняя выручка респондентов исследования составила 745 млн долларов в 2018 году, у 53 компаний-членов КСИИ — свыше 1 млрд долларов при средней численности работающих 3 тыс. сотрудников. [12] В то же время, официальная статистика Банка России показывает, что крупнейшими зарубежными инвесторами (на 1 января 2019 г.) являются Кипр (27% всех инвестиций), Люксембург (10%), Багамы (7,9%), Бермуды (6,1%), Ирландия (5,4%). США находится только на 18 месте среди инвесторов в российскую экономику с вложениями 3,9 млрд долларов. Но дело не только в инвестировании в российскую экономику, дело в значительном влиянии Консультативного совета на изменение делового климата в России в результате внедрения согласованных с ним 140 инициатив, реформа контрольно-надзорной деятельности («регуляторная гильотина»), внедрение международных стандартов финансовой отчетности, совершенствование миграционного законодательства, нового кодекса административных правонарушений, создание института специального инвестиционного контракта (СПИК 2.0), предоставляющего гарантии неизменности условий ведения бизнеса на длительный период (15–20 лет) и освобождение инвесторов от ряда налогов. [13]
За 25 лет Консультативный совет по иностранным инвестициям оказывал существенное влияние на институциональное оформление системы государственного управления в сфере экономики в результате установления открытых диалоговых отношений с Правительством Российской Федерации. В Коммюнике 33 заседания КСИИ отмечено, что в результате сотрудничества российского правительства и западных корпораций «достигнут значительный прогресс в вопросах совершенствования таможенного и налогового законодательства, оптимизации контрольно-разрешительных процедур в строительстве и промышленной безопасности, а также подключении к объектам инфраструктуры, совершенствования процедур электронной ветеринарной сертификации, допуска кредитных организаций к средствам федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Рекомендации Консультативного совета учтены в ходе разработки концепции системы маркировки и прослеживаемости движения товаров». [14] В ближайшем будущем КСИИ будет развивать деятельность в области цифровизации экономики и передовых технологий, природных ресурсов и экологии, развития потребительского рынка и технического регулирования, здравоохранения и фармацевтической отрасли, регионального развития и локализации, вопросах налогового и таможенного регулирования, развития финансового рынка и банковского сектора. Консультативный совет по иностранным инвестициям представляет собой пример сетевой структуры, действующей весьма эффективно, благодаря координации рабочих групп и согласованности подходов глав иностранных корпораций к решению не только проблем иностранных инвесторов на территории Российской Федерации, но и к внедрению инновационных изменений в системе государственного управления в России.
Сетевой или рациональный подходы? Формирование сетевых взаимодействий на различных уровнях управления и расширение применения практик вовлечения в публичность способствует включенности в мировые цепочки добавленной стоимости и повышению конкурентоспособности государства в условиях санкционного режима за счет институциональных изменений. Так, в диссертационном исследовании О.В. Михайловой отмечается, что «изолированное изучение сетей и институтов непродуктивно, так как это своего рода симбиоз формализации и жизненно необходимой для управленческой практики гибкости. Изучение институтов не может игнорировать сети еще и потому, что именно через описание действующих сетей, отражающих реальные процессы властвования и управления, можно объективно описать их место и роль в государстве, оценить их функциональные возможности и эффективность. Следует признать, что процессы властвования осуществляются сетями через институты, а процессы управления — институтами посредством сетей» [15, с. 61]. Однако, логика санкционного противодействия, причем — противодействия целенаправленного, накладывает заметные ограничения на функционирование сетевых структур и заставляет нас вспомнить структуры иерархические, в основе которых лежит рациональный подход.
Рациональный подход, в то же время, имел и объединительный посыл, посыл к сотрудничеству на логической основе и расчете затрат и выгод. Рациональный подход требует надежной информации, а лучше — научно обоснованных данных о предполагаемом объекте управления, четкость целей, установление приоритетов, централизации и планирования, формирование специальной структуры для реализации намеченного. И рациональный подход не исключал формирование «правительственных подсистем», которые опутывают государство [16], политических коалиций [17], коалиций поддержки [18] и управленческих сетей [19].
Рациональный подход доказал свою способность к решению сложных проблем. Трудно сказать, что в середине прошлого века не было слабоструктурированных задач, не было сложных внешних влияний или внутренних дестабилизующих факторов. [20] Основные научные открытия, которые лежат в основе создания целых отраслей, определяющих лицо современного мира, были совершены в середине прошлого века. Похоже, они также требовали нестандартных управленческих подходов, которые трудно отнести к сугубо иерархическим. Достаточно вспомнить драматические события, связанные с развертыванием идеи системного анализа и системы сетевого планирования и управления (СПУ, 1959 г.), выдвинутой Спартаком Никаноровым [21], разработавшим математический аппарат (на основе теории структур Н. Бурбаки) преобразования существующих подходов к работе со сложными системами, методологию разработки информационных систем как части организационного управления и концептуального анализа. С. Никаноров показал, что чрезмерная концентрация власти в ядре принятия решений расширяет зону некомпетентности. Побиск Кузнецов — разработчик систем целевого управления и планирования, занимался проблемами автоматизации управления, ядро которого составляет принятие решений. В силу закрытого характера исследований в советское время, П. Кузнецов не стал легендой (его необычное имя расшифровывается как «поколение борцов и строителей коммунизма»)... Но именно от него мир впервые узнал о концептуальном проектировании сложных систем; простое знание математики переросло в умение пользоваться математикой, которое позволило обсуждать пути развития [22], к которым вернулись только в настоящее время спустя 60 лет.
Исследование актов выбора, единых актов поведения в процессе складывания решений, а также методология суммирования факторов окружающей среды, их укорененности в реальности, необходимости контроля, конструирование абстрактных структур путем интеграции факторов и показателей, сложные формы динамики, порожденные цепными реакциями — только часть научных проблем, поставленных и решенных П. Кузнецовым [23].
Академик В.М. Глушков, создатель проекта автоматизированной системы управления ОГАС, рассматривал систему как сеть структур, описал принципы построения сети и ее функционирования как управление и планирование, а не только статистический учет; под его руководством в 1966 г. была разработана машина для инженерных расчетов — персональная ЭВМ «МИР-1», а о самой возможности использования сетевых распределенных структур В.М. Глушков узнал в 1956 г. из книги А.И. Китова «Электронные цифровые машины». Механизм обратной связи сети вычислительных центров позволял осуществлять контроль исполнения и корректировку решений, что могло повысить эффективность управления народным хозяйством, увязав ведомственный и территориальный контуры управления за счет минимизации расходов. Проект В. Глушкова предусматривал и самоокупаемость проекта за счет решения экономических, инженерно-технических и других задач территориальных организаций. Предварительно проект оценивался по капитальным затратам в 4,7 млрд руб., в том числе на ЭВМ — 4 млрд руб, 0,3 млрд руб. на средства связи, 0,4 млрд руб. — на строительство зданий для вычислительных центров. В случае реализации проекта высвобождалось до 1 млн человек — работников статистики и финансов, бухгалтеров, других специалистов органов планирования и управления. Проект ОГАС встретил известное сопротивление ведомств и бюрократии, видевших в нем вполне реальную угрозу своему положению. Работы были приостановлены в 1965 г., поскольку уже рассматривались варианты не рациональной, а рыночной направленности. В 1980 г., когда проект уже включал и интересы ведомств, он оценивался в 8 раз дороже варианта 1964 г. и был свернут. Известная ограниченность подходов В.М. Глушкова к автоматизации управления экономикой не преодолена и в настоящее время при реализации программы «Цифровизации экономики».
Заключение. Признание значения неформальных контактов в процессе принятия решений, а также их реализации, связано как с распределением формальных полномочий, обеспеченностью ресурсами для их выполнения, так и с укреплением в публичном управлении рыночных практик, включающих переговоры, торг, уступки, снятие противоречий, в которых происходит адаптация органов государственного управления к условиям неопределенности. Понимание усложнения структуры государственного управления в переходе от иерархии к согласованию интересов индивидов и групп, занимающих позиции в управлении в условиях институционализации правил и норм, заложенных в новом публичном менеджменте, к governance, через формирование целевых групп бизнес-организаций и общественных объединений, комитетов приводит, однако, к формированию новых иерархий.
Необходимость изменения подходов к организации процессов выработки и реализации государственных решений на основе выстраивания сетевых структур, включающих как бюрократическую, так и рыночную форму, мало кем из ученых и практиков управления оспаривается. Участниками сетевых образований признаются институционально независимые акторы, поддерживающие определенные ценностные характеристики взаимодействия, которые являются инструментами мотивационного регулирования участников сети, что, безусловно, снижает значимость различных форм принуждения, сокращает издержки при отсутствии коммуникационных барьеров.
Конструирование таких сетевых структур, включающих государственных и негосударственных акторов, взаимодополняющих друг друга, есть способ адаптации государства к условиям неопределенности на принципах распределения власти между различными субъектами, обладающими взаимодополняющими ресурсами, на основе партнерства. Следует учитывать, как пишет А.В. Волкова, что «сетевизация и цифровизация общества предъявляют новые требования к компетенциям современного человека и выводят на первый план его способности к поиску нестандартных решений в условиях многозадачности, нелинейности и бесконечности потоков информации» [24, с. 48]. Вместе с тем, сложность переключения с иерархической культуры управления на гетерархическую, включающую повышение субъектности нижних организационных уровней, их открытое взаимодействие с субъектами высших организационных уровней, помимо потенциальных выгод, содержит и не всегда попадающие в фокус теоретического анализа вызовы. Выстроенный таким образом процесс обеспечивает снижение управленческих издержек при строгой регламентации и стандартизации, однако, в условиях неопределенности и засилия неформальных каналов коммуникации, при принятии решений может привести к неконтролируемому росту издержек, если к таковым относить не только финансовые, экономические, но социальные и политические. Кроме того, следует признать, что наличие субъектности акторов сетевых взаимодействий является определяющим при оценке качества сетей. Только в этом случает можно говорить о партнерстве как характеристике сетевых взаимодействий, соответственно, о снижении уровня принудительных управленческих практик, о замене их мотивирующими, сотрудническими.
Полагается, что синергия как результат координации различных общественных групп со своими интересами, нарушение вертикальной коммуникации приводит к выработке наилучшего решения и его реализации. Индивидуальная ответственность и ответственность бюрократической позиции растворяются в кооперативной ответственности участников сети. Неэффективность отдельных норм, регламентирующих деятельность государственных институтов в части формирования стратегических коалиций формально независимых акторов, информационных обменов между ними, межличностных контактов, снижение контроля за деятельностью госчиновников [25; 26] стали значимыми факторами снижения качества государственного управления.
Таким образом, можно констатировать, что переход к более сложным моделям государственного управления, сочетающим вертикальную координацию с децентрализаций, ослабляющей иерархии (например, матричные структуры), а также расширение горизонтальных связей с негосударственными акторами, не отменяет риски снижения управляемости. Эти риски связаны со значительными трансформациями в структуре власти и ее институтов, функциях государства, методах и технологиях управления, профессиональной подготовке и культуры управленцев. |
| |
|
|
