|
| | | | Проблемы современной экономики, N 2 (74), 2020 | | | | ВОПРОСЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. МАКРОЭКОНОМИКА | | | Шишкин М. В.
профессор кафедры истории экономики и экономической мысли
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
Мисько О. Н.
профессор кафедры истории экономики и экономической мысли
Санкт-Петербургского государственного университета,
доктор экономических наук
Смирнов А. В.
доцент кафедры истории экономики и экономической мысли
Санкт-Петербургского государственного университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | | | В статье анализируется роль и место естественных монополий в экономике России, делается попытка оценить эффективность методов государственного регулирования естественных монополий в нашей стране. Особенности государственного регулирования естественных монополий (в отличие от обычных), прежде всего, состоят в том, что развитие конкуренции здесь невозможно и воздействие на них может иметь только прямой характер. Государственное регулирование должно учитывать интересы нескольких сторон — самого государства, естественных монополий, бизнеса и потребителей. Для реализации этих целей в РФ приняты соответствующие законы и нормативные акты. Их экономическое содержание и последствия правоприменения анализируются в статье | | Ключевые слова: естественная монополия, отрасли производства, потребительский спрос, инвестиции, государственное регулирование, конкуренция, экономический рост | | УДК 338.242; ББК 65.050 Стр: 80 - 84 |
В экономике большинства стран мира естественные монополии занимают чрезвычайно важное место. Это объясняется тем, что они являются структурообразующими, функционируют в отраслях, лежащих в основе других видов производства. Это, в первую очередь, инфраструктура, а также отрасли, вносящие значительный вклад в государственный бюджет. Согласно Федеральному закону Российской Федерации «О естественных монополиях», к естественным монополиям отнесены:
– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
– транспортировка газа по газопроводам;
– железнодорожные перевозки;
– услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;
– услуги общедоступной почтовой связи;
– услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике:
– услуги по передаче тепловой энергии;
– услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
– захоронение радиоактивных отходов1.
Нетрудно заметить, что все вышеперечисленные виды деятельности лежат в основе функционирования практически всех отраслей производства и в значительной степени определяют уровень благосостояния населения. Они устанавливают размер тарифов на услуги транспорта и ЖКХ, неся в себе огромный социальный заряд. Кроме этого, тарифы естественных монополий являются существенной составляющей цен всех товаров и тем самым определяют уровень инфляции в стране. Поэтому естественные монополии влияют не только на экономическое развитие, но и на социальный климат в государстве.
В воздействии естественных монополий на экономику можно выделить прямой и косвенный механизмы влияния.
Прямой механизм заключается в том, что естественные монополии, являясь производительными отраслями (чаще всего, производящими услуги) вносят непосредственный вклад в создание ВВП. В современной отечественной экономике макроэкономическая роль естественных монополий может быть оценена по следующим цифрам.
В 2011 г. естественные монополии принесли 13,5% ВВП, 20,6% валовых инвестиций, 16,2% прибыли 18,6% налоговых поступлений бюджета РФ. Продукция естественных монополий в 2014 г. составила 13,4 трлн руб. при ВВП в 79,20 трлн руб. В 2015 г. эти цифры составили соответственно 15,12 трлн руб. и 83,23 трлн руб.2 Нетрудно заметить, что даже с учетом обесценения реального курса рубля, доля естественных монополий в ВВП явно возросла, что говорит об усилении воздействия монополий на экономику.
Косвенное воздействие естественных монополий на экономику, в свою очередь, осуществляется по нескольким направлениям.
Первый вид косвенного механизма воздействия естественных монополий на экономическое развитие состоит в том, что продукты деятельности естественных монополий потребляются практически всеми другими отраслями производства. Следовательно, издержки, связанные с продукцией естественных монополий, являются частью совокупных издержек других отраслей экономики. В качестве примера, можно привести данные о росте цен на бензин, который прямо или косвенно входят в издержки как потребительских, так и производительных благ (рис. 1).
Необходимо отметить, что в этом случае начинает действовать своеобразный мультипликативный эффект — издержки, связанные с покупкой продукции естественных монополий в той или иной форме входят не только в саму производимую отраслью продукцию, но и в используемое в ней сырье и оборудование. Изменение объема и цен производимой естественными монополиями продукции существенно влияет на совокупный спрос и предложение в экономике и, тем самым, на ее развитие. В данном варианте воздействие осуществляется, в первую очередь, через производительный спрос.
Безусловно, степень воздействия этого механизма существенно различается по отраслям производства. Эта степень определяется тем, насколько широко отрасль использует продукцию естественных монополий. Так, большее влияние от естественных монополий прослеживается в отраслях с высокой энергоемкостью и там, где велики транспортные издержки. Однако, следует подчеркнуть, что не существует такой отрасли, где продукция естественных монополий, хотя бы в небольшой мере не входила бы в валовые издержки.
Второй вид косвенного механизма воздействия естественных монополий на экономическое развитие состоит в том, что от их деятельности существенно зависит потребительский спрос.
Воздействие на потребительский спрос прослеживается по трем направлениям.
Во-первых, практически все люди (за исключением, разве что отшельников, живущих изолированно от общества) непосредственно потребляют продукцию естественных монополистов. Это, прежде всего электроэнергия, тепло и водоснабжение, услуги транспорта, общедоступной связи. Рост тарифов на услуги естественных монополистов в нашей стране прослежен на рис. 2. | | |  | | Рис. 1. Средние цены на бензин автомобильный3 | | |  | | Рис. 2. Рост регулируемых тарифов4 |
Подобный рост цен на продукцию, которая, с одной стороны, является предметом первой необходимости для современного человека, а с другой, — не может быть заменена субститутом, вызывает острое недовольство со стороны подавляющего числа народонаселения и тем самым порождает социальную напряженность в обществе. Недовольство ростом тарифов усиливается в связи огромными непроизводительными расходами естественных монополистов и несоразмерно большими доходами их руководителей.
Во-вторых, тарифы естественных монополий входят в цены потребительских товаров в качестве составляющих издержек. Причем зачастую они более существенно влияют на валовые издержки, чем на издержки производства. Это связано со значительными затратами на транспортировку товаров, их хранение, а также на содержание торговых помещений. Изменение цен потребительских товаров лежит в основе динамики потребительского спроса, а это, в свою очередь, влияет на экономическое развитие страны.
В-третьих, потребительский спрос определяется уровнем реальных доходов населения. Реальные доходы напрямую зависят от уровня тарифов естественных монополий. Безусловно, для различных социальных групп это влияние сказывается по-разному. Наиболее существенно оно для беднейших слоев населения, доходы которых тратятся исключительно на приобретение товаров первой жизненной необходимости. В последние кризисные годы сокращение реальной заработной платы составило, например, в 2015 г. 9,5% по сравнению с предыдущим годом. За этот же период реальные располагаемые населением доходы снизились на 4.0%5. К сожалению, процент людей, живущих или за порогом бедности, или приближающихся к нему, в современной России весьма значителен. Не имея возможности отказаться от услуг естественных монополистов, эти граждане вынуждены отказывать себе в покупке других необходимых товаров.
Третий вариант косвенного воздействия естественных монополий на экономическое развитие заключается в том, что они выступают одним из ведущих поставщиков «пенных доходов». Соответственно, эти доходы определяют уровень государственных расходов. Оставляя за рамками данного исследования анализ многочисленных направлений воздействия государственных расходов на экономическое развитие, отметим, что для современной России именно государственные расходы являются своеобразным акселератором экономического роста. Значение государственных расходов для экономического роста тем более усиливается в связи с действием акселератора государственных расходов.
Проведенный анализ механизма воздействия естественных монополий на экономическое развитие позволяет сделать вывод о том, что для отечественной экономики роль естественных монополистов чрезвычайно велика. Последствия подобного воздействия достаточно неоднозначны. С одной стороны, естественные монополии могут ускорить экономическое развитие и способствовать модернизации экономики. Это определяется их структурообразующей ролью в стране. Но, с другой стороны, в погоне за своекорыстными целями, монополисты могут завышать тарифы, ухудшать качество обслуживания клиентов и отказывать в услугах для невыгодных контрагентов. Все это делает особенно актуальным совершенствование государственного регулирования деятельности естественных монополий.
Как известно, лейтмотив государственной антимонопольной политики по отношению к «обыкновенным» монополистам состоит в создании и развитии конкуренции в монополизированной отрасли, а также пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции6. Однако, в силу самой сущности естественной монополии подобный подход здесь невозможен. Дело в том, что естественная монополия это «такое состояние рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства..., а товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреблении другими товарами...»7. Следовательно, развитие конкуренции в этих отраслях экономически неэффективно и поэтому государственное регулирование должно принимать другие формы.
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий должно осуществляться таким образом, чтобы согласовать интересы трех сторон — государства, потребителей и самих естественных монополистов. Мировая практика подобного регулирования предполагает использование следующих инструментов: налогов; контроля над ценами; устранения барьеров на вход в отрасль; установления общественной собственности (или национализации) для контроля над естественными монополиями8.
Отечественная практика регулирования деятельности естественных монополий опирается на Федеральный закон «О естественных монополиях». Во второй главе этого закона определены следующие методы регулирования.
1) Ценовое регулирование. Оно подразумевает установление государственным регулирующим органом или величины соответствующих цен и тарифов, или установление их максимального размера.
2) Определение круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Эта норма подразумевает, что вне зависимости от того, оплачивает данный потребитель услугу монополиста или нет, последний не имеет права прекратить его обслуживание. К данному кругу потребителей закон относит тех субъектов экономической деятельности, от которых зависит безопасность государства, людей, природы, а также сохранение культурных ценностей.
3) Обеспечение права доступа к системе российских магистральных трубопроводов и терминалов при вывозе нефти за рубеж для организаций, осуществляющих законную добычу нефти.
4) Определение перечня товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, которые регулируются государством и порядок государственного ценообразования на эти товары9. Смысл этого пункта состоит в том, что государство должно контролировать непрофильную деятельность монополистов, которая может быть выгодна для них, но отвлекает ресурсы от основного производства.
Закон также предусматривает право государственных контролирующих органов разрешать или запрещать следующие действия монополиста.
1) сделки по приобретению непрофильных для данного монополиста активов, если балансовая стоимость таких активов превышает 10% стоимости капиталов монополиста.
2) Инвестиции монополиста в непрофильные активы, если величина таких инвестиций превышает 10% от стоимости собственного капитала монополиста.
3) Продажу или сдачу в аренду профильных активов монополиста, если их величина превышает 10% от стоимости собственного капитала монополиста10.
Сами по себе, подобные действия не являются противоправными, но могут осуществляться только с разрешения соответствующих государственных органов. Смысл подобных норм очевиден — государство, с одной стороны, стремится к тому, чтобы монополисты занимались профильной деятельностью, представляющей особую важность для всего общества. С другой стороны, государство должно контролировать, в чьей собственности находятся активы монополистов и пресекать случаи нежелательного их приобретения нерезидентами.
Закон «О естественных монополиях» формулирует обязанности монополистов, что позволяет усилить эффективность государственного контроля над ними. К этим обязанностям отнесены:
1) невозможность отказа монополистов от заключения договора с отдельными потребителями, при наличии технических возможностей выполнения этого договора;
2) регулярное предоставление регулирующему органу отчетов монополистов о своей деятельности;
3) предоставление регулирующему органу планов капитальных вложений;
4) предоставление на регулируемые Законом рынки доступа другим хозяйствующим субъектам;
5) проведение раздельного учета по различным видам деятельности;
6) обеспечение свободного доступа к информации о деятельности естественных монополий11.
Для исполнения контрольных функций в соответствии с законом «О естественных монополиях» в РФ созданы органы регулирования естественных монополий. Они должны выполнять следующие функции.
1) Формировать и вести реестр естественных монополий.
2) Определять методы регулирования применительно к конкретным монополистам.
3) Контролировать соблюдение настоящего Закона.
4) Вносить предложения о совершенствовании регулирования монополий.
5) Вносить предложения об изменении или прекращении деятельности монополистов12.
Для выполнения этих функций регулирующие органы наделены определенными полномочиями.
К ним относится право принимать обязательные для исполнения решения о введении, прекращении или изменении регулирования субъектов естественных монополий и право устанавливать цены и тарифы на их продукцию или услуги. Кроме этого, принимаются решения о включении того или иного хозяйствующего субъекта в реестр естественных монополий или исключении из него. Органам государственной власти могут направляться обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых решений, не соответствующих данному закону.
Важнейшим полномочием регулирующего органа является выбор методов самого регулирования.
В первую очередь при этом необходимо принимать во внимание издержки производства продукта монополиста, в том числе и заработную плату. Часто монополисты искусственно завышают цены или тарифы на услуги, для того чтобы повысить заработную плату своим сотрудникам. Не секрет, что в современной российской экономике заработная плата топ-менеджеров компаний — монополистов многократно превышает доходы аналогичных менеджеров в немонополизированных компаниях и зачастую выше, чем в развитых странах мира. Кроме того, заработная плата рядовых сотрудников естественного монополиста также зачастую выше, чем оплата труда работников немонополизированной сферы. Это приводит к социальной несправедливости, тем более что более высокие доходы получаются не за счет лучшей эффективности производства, а за счет потребителей, оплачивающих завышенные тарифы.
Кроме издержек при установлении тарифов необходимо принимать во внимание стоимость основных производственных фондов, их амортизацию, потребность в инвестициях. Важнейшим фактором определения размера будущего тарифа услуги естественного монополиста является получаемая при разном уровне цен прибыль. Она не должна превышать нормальную норму прибыли для экономики. Кроме этого, в расчет принимаются транспортные расходы, качество производимой продукции, объемы государственной поддержки монополистов13.
В мировой антимонопольной практике применяются различные формулы определения величины тарифа (цены) на продукцию естественных монополий. Наиболее общий вид подобной формулы, используемой в отечественной практике, имеет форму:
PR = E + r (V – d)
PR — регулируемая цена
E — издержки производства
r — норма доходности (прибыли)
V — первоначальная стоимость основных фондов
d — амортизация основных производственных фондов14.
Подобный подход, несмотря на его кажущуюся логичность, несет в себе определенные проблемы. Прежде всего, цена (тариф) основаны на издержках монополиста при производстве товара (услуги). Это логично, но неизбежно порождает у монополиста желание всячески завысить эти издержки. В первую очередь, это касается затрат на оплату труда работников естественных монополий. Здесь явно прослеживается противоречие между интересами общества и интересами монополиста. Кроме того, формула базируется на норме прибыли, которая должна быть «нормальной». Но что это такое, закон и соответствующая методика расчета не разъясняют. На рынке с несколькими фирмами можно вывести среднюю норму прибыли и ориентироваться на нее. Однако, в условиях единственного производителя всякая норма прибыли может трактоваться как нормальная.
В целом, закон «О естественных монополиях» является логичным и охватывает все сферы государственного регулирования этих экономических субъектов. Однако, практика его применения далека от идеала. Основные проблемы регулирования монополий можно свести к следующему.
Прежде всего, проблемы в регулировании возникают в связи с тем, что в современной России естественные монополисты чаще всего являются государственными корпорациями, а иногда и унитарными государственными предприятиями. Выше отмечалось, что государственное регулирование должно учитывать баланс интересов трех сторон — государства, монополиста и потребителя. Если естественная монополия становится государственной, то неизбежно возникает сращивание интересов монополиста и государства, и они вместе противостоят потребителю, интересы которого нарушаются. В этом случае государство фактически контролирует само себя. Результат — решения в пользу монополии — нетрудно предсказать.
С этой точки зрения новая редакция закона «О естественных монополиях» только ухудшила положение по сравнению с первоначальной версией 1995 г. В первоначальной версии отмечалось, что органы регулирования естественных монополий назначаются и снимаются высшей властью — президентом Российской Федерации15. Это делало регулирующие органы относительно независимыми от местной власти и от самих монополистов. В нынешней редакции Закона регулирующие органы стали подотчетны ФАС, что явно снизило их независимость.
Еще одним затруднением в эффективной реализации закона «О естественных монополиях» является несовершенная методика подсчета справедливых тарифов и цен на услуги естественных монополистов. Она основана на издержках и нормальной прибыли. Как уже отмечалось, это позволяет монополистам не только безмерно завышать себе заработную плату, но и (что гораздо важнее) не стимулирует их к росту эффективности производства, к внедрению новых, прогрессивных технологий. Здесь в достаточно явном виде прослеживается тенденция к торможению научно-технического прогресса, характерная для всякой монополии. Подобные последствия вызывает неоправданное завышение прибыльности естественных монополистов. Оно приводит к трате полученных доходов на экономически неэффективные цели — содержание спортивных клубов, постройку дорогостоящих офисных зданий и прочие престижные проекты. При этом качество производимой продукции не улучшается, множество потребителей или вообще не обслуживаются или не в состоянии оплачивать завышенные тарифы.
Эффективность правоприменения регулирующих деятельность естественных монополистов нормативных актов, в значительной степени связана с институциональными основами функционирования естественных монополистов. В первую очередь это касается формы собственности монополиста.
До настоящего времени в экономической литературе нет единого мнения, какая собственность — государственная или частная — более эффективна применительно к случаю естественной монополии. Приоритет государственной или муниципальной собственности отдается в Швеции и других Скандинавских странах, частная собственность на активы естественных монополий преобладает в США и Франции. Каждый из вариантов имеет свои преимущества и недостатки.
«Преимуществом государственных предприятий служит возможность полной реализации от масштаба и от разнообразия, исключение разрушительной конкуренции, гарантированность предоставления социально значимых услуг или сохранение должного уровня занятости населения и ряд других»16. Кроме этого, сторонники национализации естественных монополистов относят к преимуществам государственной формы собственности этих компаний минимизацию риска банкротств, политические преимущества, связанные с контролем над стратегическими отраслями. Преимуществом является возможность использования государственных средств для инновационных проектов и для ремонта оборудования естественных монополий.
Однако, наряду с этими преимуществами, государственные естественные монополии имеют существенные недостатки.
Прежде всего, эффективность производства уменьшается за счет роста бюрократических издержек и усиления коррупции. Зачастую чиновники при принятии решений исходят не из общественных, а из собственных интересов. Кроме того, за плохое управление расплачивается не монополист, а общество в целом.
Частная собственность на естественные монополии также имеет весьма противоречивый характер. С одной стороны, частная естественная монополия более эффективна чем государственная из-за меньшей бюрократизации, полной ответственности монополиста за свою деятельность, большей гибкости при принятии решений. С другой стороны, частный монополист всегда преследует свои личные интересы, зачастую противоречащие общественным. Кроме того, если государство заключает с монополистом кратковременные контракты, то он не заинтересован в модернизации производства и выпуске новой продукции. Если же контракты заключены на длительный срок, то государство может потерять контроль над деятельностью монополиста.
Тем не менее, в большинстве экономически развитых стран мира, начиная с 1990-х годов, проявляется тенденция к приватизации естественных монополистов. Она включает в себя три механизма. Во-первых, собственно приватизацию или денационализацию собственности монополистов. Во-вторых, дерегулирование или либерализацию монопольных рынков. В-третьих, франчайзинг, обеспечивающий конкуренцию косвенным образом17.
В Российской Федерации к настоящему времени сложилась своеобразная система собственности естественных монополистов. Наиболее характерным для нее является естественная монополия в форме акционерного общества с преобладанием государственного капитала. Это форма наиболее проблемна, с точки зрения ее эффективности. С одной стороны, акционерное общество имеет свои собственные частные интересы, вступающие в противоречие с общественными. С другой стороны, оно может использовать государственные средства для решения своих проблем.
Поэтому в последние годы в России, как и во всем мире, наблюдается тенденция в сторону перехода от государственных к частным естественным монополиям. Об этом свидетельствует как преобразование ряда государственных корпораций, с продажей части принадлежащих государству акций, так и выступление лидеров страны. Важно, чтобы этот процесс не принял форму политической компании, а чтобы проблема приватизации решалась в каждом случае отдельно с подробным экономическим, техническим и политическим обоснованием. |
| |
|
|
