|
| | | | Проблемы современной экономики, N 1/2 (13/14), 2005 | | | | ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ | | | Малеева Т. В.
профессор кафедры экономики и менеджмента
в городском хозяйстве Санкт-Петербургского
государственного инженерно-экономического университета,
кандидат экономических наук
| |
| | | |
Значение земли для всего общества трудно переоценить - это единственное место проживания человека, источник ресурсов для его жизнедеятельности, основной фактор, прямо или косвенно участвующий в производстве. В городе земля представляет собой особый многофакторный ресурс, поскольку выступает как:
- среда проживания населения, основа формирования специфических условий жизни человека;
- база для размещения всех видов деятельности, связанных с функционированием и развитием города;
- объект собственности, способный приносить доход собственнику;
- источник формирования доходной части бюджета;
- основа реализации инвестиционных проектов;
- объект налогообложения и взимания платежей за его использование и т. д.
Земельные ресурсы - это не просто территория города, хотя зачастую в практической деятельности и научных исследованиях эти понятия отождествляются. Безусловно, между ними существует тесная взаимосвязь, однако территория - это характеристика лишь внешней поверхности земли.
На наш взгляд, в качестве ресурса города выступает не только территория, а именно земля, земельный участок как единая физическая целостность, органическая часть территории, занимаемой городом, обладающая определенными физико-химическими свойствами, степенью и характером благоустройства, освоенностью подземного пространства, наличием и видом наземных сооружений и другими особенностями. Учет только пространственных свойств и местоположения значительно упрощает содержание этого важнейшего ресурса города, не отражает в полной мере ценность и потенциал земельного участка, который существенно различается не только по районам города, но и даже внутри кварталов и микрорайонов.
Каждый земельный участок города, имеющий конкретные границы и местоположение, обладает совокупностью природных, правовых и экономических характеристик, которые очень тесно связаны между собой. Поэтому более правомерно рассматривать не просто территорию города, а городские земли как многофакторный ресурс города, представляющий синтез физической субстанции, экономической и правовой категорий.
Переход на рыночные отношения в нашей стране, принципиальные изменения в формах собственности на землю потребовали разработки новых подходов к управлению земельными ресурсами города. В дореформенный период, в условиях государственной собственности на землю, планирование использования земельных ресурсов города представляло собой систему административных действий по реализации конкретных проектных решений по его территориальному развитию. Они полностью обеспечивались централизованными бюджетными средствами. В городах была сформирована иерархически организованная система градостроительной планировочной документации (генеральные планы, проекты детальной планировки, проекты застройки), в которой определялось где, что и на какие средства должно быть построено.
Проведение на протяжении достаточно длительного времени в городах административной градостроительной политики обусловило ряд серьезных негативных последствий, в числе которых:
- экстенсивное использование городских земель и достаточно жесткое их функциональное деление внутри города;
- наличие значительных промышленных зон и объектов в центральных районах городов;
- формирование однообразных жилых, так называемых "спальных" районов, с ограниченным набором мест приложения труда;
- обострение экологических проблем в городах, в том числе связанных с размещением промышленных предприятий и коммунальных зон;
- интенсивные процессы ветшания, вплоть до разрушения, зданий в исторических центрах городов в связи с малыми объемами реконструктивных работ и др.
В 90-е гг. изменение экономической ситуации, которое проявилось, в частности, в ограниченности бюджетных средств, привело к значительному снижению интереса органов городского управления к долгосрочному территориальному планированию. Принятые в советские времена для иных социально-экономических условий градостроительные документы потеряли свою актуальность и жизнеспособность, и территориальное развитие городов осуществлялось зачастую спонтанно, посредством принятия решений по возведению отдельных объектов без учета комплексности застройки, оценки эффективности использования городских земель с точки зрения перспектив развития города.
На фоне общемировых тенденций постиндустриального общества в планировке городов, для которых характерно формирование общественно-деловых зон в городе, развитой сети объектов обслуживания, создание многоуровневой транспортной системы, перемещение предприятий в периферийные районы и т. д., в области использования городских земель все более стали заметны отставания от стран с развитой рыночной экономикой. Так, доля земель под промышленными объектами в российских городах в несколько раз превышает аналогичный показатель в экономически развитых странах, при этом интенсивность использования этих земель существенно ниже; плотность жилой застройки также в несколько раз ниже аналогичных зарубежных показателей. Вокруг центральной части крупных городов сложился промышленный пояс, что приводит не только к неэффективному использованию земли, но провоцирует ухудшение экологической ситуации в городах.
Земля является особым экономическим ресурсом города. Она ограничена в пространстве, ее невозможно переместить. При этом существует возможность многофункционального использования городской земли (под размещение промышленных или жилых объектов, рекреационных зон, общественно-деловую застройку и т.п.) и изменения ее качественных характеристик. И что особенно важно - направления использования земли в городе существенно влияют на изменение ее ценности, стоимости и доходности. Совокупность перечисленных особенностей земли предопределяет специфику процесса управления ее ресурсным потенциалом, а также проведение оценки городских земель.
В настоящее время оценка городских земель проводится для различных целей: проведения сделок купли-продажи, получения кредита под залог земли, определения инвестиционной стоимости земли и др. Отдельного и особого внимания заслуживают вопросы оценки земли для налогообложения и определения платы за пользование городской землей, поскольку через формирование доходной части городского бюджета затрагиваются интересы не только арендаторов, арендодателей, землевладельцев и землепользователей, но и всего городского сообщества.
Основными формами платы за землю в соответствии с действующим законодательством являются земельный налог и арендная плата. В городах основой определения размера земельного налога являются зоны градостроительной ценности территории (или экономические зоны). Согласно положениям ст. 65 Земельного кодекса и гл. 31 Налогового кодекса РФ для налогообложения должна использоваться кадастровая стоимость земельного участка. Однако до настоящего времени переход к налогообложению земли в зависимости от кадастровой стоимости не закончен, налогообложение земли в городах осуществляется в зависимости от градостроительной (в некоторых регионах - от территориально-экономической) ценности земли и ставки налога определены в рублях за квадратный метр земли.
Ставки арендной платы за землю в городах устанавливаются в соответствии с региональными методиками, которые различаются, прежде всего, набором параметров и характеристик, учитываемых при определении ценности земельных участков. В основе базовой дифференциации ставок арендной платы за землю в городах также лежат зоны градостроительной ценности. Еще в 2001 г. Земельным кодексом предписывался переход к налогообложению земли от кадастровой стоимости земельных участков, но этот механизм до сих пор не используется.
Важную роль в определении размеров платежей играет земельная рента. В условиях города земельная рента образуется в результате синтеза природных, антропогенных и природно-антропогенных факторов. В зависимости от способа распределения земельная рента может повышать благосостояние всего городского сообщества (как ассоциированного собственника городских земель) или только отдельной его части.
И земельный налог, и арендная плата за землю имеют общую рентную сущность, однако выражают разные экономические отношения. Земельный налог выражает отношения между государством и земельным собственником или землепользователем, основывающиеся на властном подчинении собственника воле государства. Регулируя величину земельного налога, земельная рента может изыматься городом в свою пользу. Арендная плата представляет собой имущественные отношения, основывающиеся на самостоятельности и равенстве собственника и арендатора. Т.е. арендная плата представляет собой взнос, который в соответствии с достигнутым соглашением арендатор платит арендодателю за право использовать принадлежащий ему земельный участок. Общим верхним пределом и арендной платы, и земельного налога является земельная рента.
В зарубежной практике базой налогообложения земли, как правило, служит рыночная стоимость земли или потенциальный рентный доход. В нашей стране введение платежей за городские земли в начале 90-х гг. в виде фиксированных ставок было в определенной мере оправдано особенностями переходного периода, поскольку земельный рынок находился в стадии формирования, отсутствовала база по определению рыночной стоимости, определить в стоимостном выражении рентный доход подчас было невозможно. Во второй половине 90-х гг. в стране уже был накоплен определенный опыт проведения оценки городской земли, наиболее полно и адекватно учитывающей рентные факторы, но подход к взиманию платежей в основном оставался прежним.
При этом все более стало заметно проявление деформации экономических функций земельных платежей, когда, с одной стороны, возможно неполное изъятие ренты, а с другой - установление размеров платежей, значительно ее превышающих. Это ярко проявляется, например, в Санкт-Петербурге при рассмотрении соотношения ставок земельного налога и арендной платы по отдельным зонам для отдельных категорий арендаторов. Так, при сравнении ставок земельного налога, установленных для каждой зоны градостроительной ценности территории города, и ставок арендной платы за землю в городе по зонам для промышленных предприятий выявляется, что предприятия, уплачивающие земельный налог, нередко несут налоговую нагрузку, превышающую арендные платежи за аналогичную землю. Сложившаяся ситуация не только приводит к сокращению финансовых поступлений в бюджет, но и не стимулирует рациональное использование городской земли предприятиями.
Практика государственного управления земельными ресурсами должна опираться на четкую научную концепцию ренты и адекватную рентную составляющую этого механизма. А платежи за землю могут и должны выступать в качестве естественного регулятора распределения различных видов деятельности по территории города. Но при этом повышение доходности земельного ресурса города не может достигаться в ущерб комплексному развитию города как системы.
В основе изменения системы налогообложения земли и определения платежей за землю должен быть реализован, прежде всего, научный подход, а не стремление обеспечить скорейшее пополнение бюджета. Та часть дохода от использования отдельного участка земли в городе, которая обусловлена его местоположением, природными свойствами, инженерной инфраструктурой и пр., должна возвращаться обществу в виде рентных платежей, и от нее необходимо четко отделять доход земельного участка, обусловленный деятельностью его владельца.
Дискуссионным вопросом при проведении земельной реформы в городах является определение рационального соотношения различных форм собственности на землю, соотношения частной собственности на землю в городе и ее долгосрочной аренды. Использование аренды земли, как единственного механизма вовлечения земельных участков в городе в экономический оборот, безусловно, ограничивает поиск наиболее эффективных землепользователей. Частная собственность на землю, в свою очередь, стимулирует активность потенциальных инвесторов, способствует развитию института ипотечного кредитования, обеспечивает конкуренцию и содействует повышению эффективности использования земельных ресурсов, но она менее привлекательна для собственника (города). Ряд российских экономистов, ссылаясь на мировой опыт, считает оптимальным следующее соотношение: 55-80% - собственники земли; 20-45% - арендаторы земли [1, с. 243].
По нашему мнению, основным хозяином земель, обладающим управленческими правомочиями в области регулирования пространственно-территориального развития, должен оставаться город. Продажа земельных участков в частную собственность целесообразна в форме реализации выгодных для всего города инвестиционных проектов, а также точечной приватизации земель, не играющих стратегической роли в развитии города. Это будет способствовать более объективному формированию цен на землю и более обоснованному установлению величины земельных платежей. Подобная практика успешно используется в некоторых странах, например в Голландии. Так, в собственности города Амстердама находится 70% его территорий, которые сдаются в аренду, обычно бессрочную, их пользователям [2, с. 214].
Реформирование земельных отношений затрагивает интересы различных групп и городского сообщества в целом. Во-первых, все городское сообщество, как ассоциированный собственник, заинтересовано в экономическом развитии своего города и улучшении условий жизни в нем всего населения. Во-вторых, представители бизнеса заинтересованы в получении экономической выгоды, прибыли в результате своей деятельности. В-третьих, городские органы власти заинтересованы в укреплении городского бюджета, наращивании объемов инвестиций в городе, повышении привлекательности города, а также в доверии, одобрении и поддержке населением города их действий.
При этом в современных условиях, при сильной дифференциации доходов населения, активизации миграционных процессов, население города крайне неоднородно как по имущественному положению, социальному статусу, этническим и конфессиональным особенностям, так и многим другим признакам. Значительное расслоение населения по уровню доходов приводит к дифференциации предпочтений разных имущественных слоев к условиям проживания, организации работы транспорта, системы обслуживания и т. п., что необходимо учитывать при разработке стратегических документов территориального развития.
Основным источником финансирования и реализации инвестиционных проектов градостроительного развития в современных условиях являются частные инвестиции. Во многих городах, особенно крупных, существует развитая сеть бизнес-структур, организаций, участвующих в градостроительном процессе: девелоперы, инвесторы, проектировщики, подрядчики и т.д. Развитие публичности намерений городских властей, доступность информации о градостроительных действиях будут способствовать развитию сотрудничества с бизнес-структурами и, как следствие, реализации взаимовыгодной политики для всех участников градостроительной деятельности, в том числе достижений общегородских интересов.
Поскольку земля есть общественное благо, то ее использование ограничено комплексом регламентирующих требований и ограничений. В странах с развитыми рыночными отношениями в последние десятилетия широко используется градостроительное зонирование, регулирование застройки на основе Правил застройки, определяющих основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования. С помощью мероприятий регламентации землепользования появляется возможность стимулировать общественно необходимое формирование структуры землепользования, создавая благоприятные условия как для развития частного сектора, так и для удовлетворения потребностей всего общества в целом. При этом сведения о действующих градостроительных регламентах, экологическом состоянии территории, сведения об инженерном обеспечении и гидрогеологических условиях, инвестиционные условия и т. д., как правило, общедоступны. Следует признать, что разработка Правил землепользования и застройки - сложнейший процесс, особенно для крупных городов. Так, в настоящее время в США, где первые зонинги (правила землепользования) появились еще в начале XX в., ряд городов (например, Хьюстон) не имеет зональных планов [3].
Вопрос о подходах к разработке градостроительных регламентов для российских городов является чрезвычайно актуальным. Новый Градостроительный кодекс (2004 г.) вводит требование по обязательной разработке Правил землепользования и застройки, включающих градостроительный регламент, к 2010 г. [4]. В настоящее время Правила землепользования и застройки утверждены лишь в нескольких городах России (Казани, Новгороде, Хабаровске и др.), в ряде городов ведется работа над этими документами, во многих городах она еще не начата.
Учитывая, что одной из основных целей при разработке Правил является формирование качественной городской среды, они должны быть направлены на развитие максимальной гетерогенности функций, выполняемых данной территорией, формирование на ней полифункциональных объектов, не допуская совместное размещение на одном типе территории объектов с взаимоисключающими функциями.
Отсутствие в настоящее время утвержденных градостроительных регламентов значительно затрудняет получение объективной и исчерпывающей информации о потенциальном объекте инвестиций. Процесс получения информации является крайне сложным и запутанным. Избыточные, а иногда и взаимоисключающие требования госструктур отрицательно сказываются на притоке инвестиций и препятствуют развитию городов. Наличие утвержденных градостроительных регламентов, определяющих возможные направления использования земли, возможность свободного доступа к информационной базе будут способствовать притоку инвестиций в развитие города.
Но интересы участников градостроительной деятельности в силу целого ряда объективных причин не только могут не совпадать, но и иметь диаметрально противоположную направленность. Инвесторы и застройщики заинтересованы получить максимум финансовой отдачи от своих вложений. Проектировщики и архитекторы, кроме финансовых интересов - воплотить свои творческие и художественные замыслы. Землевладельцы и землепользователи имеют цель получение экономической выгоды от владения и пользования земельным участком. В то же время город, как крупнейший собственник земли, кроме экономических интересов, должен проявлять максимальную заботу о создании комфортных условий для жителей, формировании архитектурного облика городской среды и т. д. При этом термин "город" в данном понимании также неоднозначен. С одной стороны, это органы управления города, планирования и застройки его территории, наделенные в современных условиях практически неограниченными правами по распоряжению "казенной" землей, с другой - население города (ассоциированный собственник городских земель), которое слабо организовано и неоднородно по интересам.
Степень социальной активности населения во многом зависит от жизненной позиции человека, психологического типа, места размещения и вида объекта. Различия в интересах населения также предопределяются материальным положением, финансовыми возможностями, интеллектуальным и духовным развитием, этнокультурными и конфессиональными особенностями и др.
Интересы во всяком обществе выступают, прежде всего, как экономическая категория, рассматривая "выгодность" как наилучший вариант действий для субъекта интересов. Такой подход, безусловно, правомерен и к проблеме согласования интересов в области градостроительства и городского землепользования. Однако интерес как экономическая категория в большей степени относится к инвесторам, застройщикам, частным землевладельцам, проектировщикам, архитекторам, органам городского управления. Наибольшую трудность представляет согласование интересов с ассоциированным собственником городской земли - населением города, что нередко приводит к социальной напряженности, противостоянию жителей городским органам власти и управления, массовым формам протеста, открытому сопротивлению проведению строительных работ.
Подобные критические ситуации в настоящий период часто возникают в городах в связи с так называемой "уплотнительной застройкой", вызывающие массовые протесты жителей против нового строительства в районе их проживания. При этом, например, в Санкт-Петербурге выявлены случаи участия в подобных выступлениях людей, не являющихся жителями этих районов и не имеющих непосредственного отношения к конкретной сложившейся ситуации [5].
По нашему мнению, при осуществлении градостроительной деятельности, регулировании городской застройки недостаточно только согласования экономических интересов субъектов этой сферы, а необходимо использование специальных технологий достижения консенсуса. Нельзя не согласиться с мнением Р. Розенбергса, что "...консенсус - полное согласие в точном смысле этого слова - невозможен. Он возможен только как деятельность на основе признанных всеми общих правил... Консенсус может реализоваться в практической деятельности и приводить к достижению компромисса. Под компромиссом мы понимаем способность жертвовать частью собственных интересов ради максимизации общего блага" [6, с. 121].
Таким образом, в области городского землепользования консенсус неизбежно смягчает конфликты, помогает найти компромиссное решение. Он также обладает еще одним существенным и неоспоримым преимуществом: способствуя воздействию общественного мнения на происходящие процессы, одновременно формирует само общественное мнение. Переплетение интересов различных групп населения города, установка на общее согласие будут способствовать формированию сознания, которому чужды предвзятость и непримиримость.
Формирование консенсуса в использовании земельных ресурсов вовлекает население в процесс управления, что, в свою очередь, способствует укреплению демократических основ общества, формирует у населения ощущение причастности к его управлению городом. Это, в конечном итоге, способствует формированию благоприятного социально-психологического климата в городе, обеспечивает городским органам власти и управления поддержку населения.
Поскольку любой земельный участок в городе является элементом целостной городской среды, то изменения в его использовании будут, в конечном итоге, затрагивать интересы практически всего населения. При этом следует учитывать, что последующие изменения направлений использования земли крайне затруднительны, требуют значительных затрат, а порой и невозможны. По этой причине, несмотря на очевидную необходимость использования городских земель наиболее эффективным способом, который подразумевает, в первую очередь, получение немедленной финансовой отдачи, город не может развиваться только на основе одного этого критерия. При осуществлении политики развития города только с позиций доходности городских земель, в городах, прежде всего, исчезнут социально значимые объекты, рекреационные зоны, природоохранные объекты и т. п., не приносящие непосредственного дохода и высокой прибыли. Преимущественное развитие в этом случае в основном получат коммерческие объекты, приносящие максимальный доход при оценке наилучшего варианта использования земельного участка.
Однако во многом именно от реализации социальной составляющей, которая не приносит непосредственного дохода ни бюджету города, ни производителю, в значительной степени зависит качество жизни населения города. Поскольку в стратегических планах городов (и зарубежных, и российских) основная цель определяется как повышение качества жизни всего населения города, то решение вопросов использования земли в городах необходимо искать не в получении сиюминутных, текущих выгод, а с учетом достижения стратегических целей города.
Земельная политика в городах должна быть направлена на рациональное использование земель, на сохранение и улучшение среды проживания населения через принятие и реализацию системы экономических и организационно-административных решений в области землепользования и градостроительства. Экономические стимулы и рычаги по управлению землепользованием в городах должны опираться на четкую научную концепцию земельной ренты. Регулирование земельных платежей с учетом рентной составляющей и учет особенностей ее проявления в городе, создание стимулов к рациональному использованию городских земель, проведение систематической работы по поиску путей достижения консенсуса в обществе будут не только способствовать пополнению городского бюджета, развитию предпринимательства, бизнеса, но и формировать условия для повышения качества жизни всех горожан. |
| |
|
|
